老旧小区改造背景下旧城规划研究

刘晓波

南昌市城市规划设计研究总院集团有限公司 江西 南昌 330000

我国将从快速扩张的模式转型内涵发展的模式，改造方式从大拆大建的棚户区改造转向现如今的老旧小区改造，在此背景下，城市的规划师应静下心来反思，城市的每一栋建筑都记忆着我们城市的发展，代表着一代人生活的过去、现在和未来，当我们看着日新月异的城市，感慨高楼林立城市新空间的同时，突然发现城市的过去似乎留下的记忆太少太少。一个城市缺乏浓厚的历史的根基，如何成为一个有竞争力的城市，一个城市没有记忆的空间，若干年以后，人们将找不到过去，也无法了解真正的自己。

1 具备更新动力是推进规划的前提

对于城市旧城区而言，城市更新拆迀改建成本高，在资金压力与错综复杂的产权关系博弈中，更新改造的周期长，而且在过程中充满变数，使得开发建设不确定性增强。编制旧城区规划，如果不具备更新动力，编制的规划落地性普遍偏弱。

早在2007年，老省政府大院地区就编制了控规，那时编制的思路是以拆为主，提出了许多美好的设想，比如道路尽可能的宽，不管实施性如何，统一表述“远期控制”，具体多远也没个说法。而实际情况是，这个地区改造既没有外在动力，也无内在改造的需求，实施规划往往找不到抓手，因此，在很长一段时间内，规划区并无明显改善之处，规划基本上是束之高阁。

直到2017年，规划区才具备真正的更新动力，首先，棚户区改造紧锣密鼓的推进，主要聚焦在城中村等三旧用地，属于至上而下政策外力推动型改造，城市局部得到更新的同时，也为政府产生了一些经济效益。其次，城市轨道交通建设如火如荼，主要聚焦在轨道站点TOD开发，属于地铁建设的自我经济平衡，归类于城市重大项目引发的更新内在动力。以上这些更新往往就地块论地块提出开发条件，或多或少留下了一些隐患或遗憾。其三，主要动力是来自于省政府办公区搬迁，位于核心区的土地价值凸显，政府可以摆脱捉襟见肘式的更新，从而进入全面提升功能实现旧城复兴的目标。很明显，原规划理念已经不能适应当前的发展需要，因此作为城市主管部门抓住机遇，对南昌老省政府周边地区启动控规修编[1]。

2 多方力量构建谨慎的规划

2.1 利益关系

旧城区控规普遍存在权属复杂、涉及面广的问题，明确有关利益主体在特定区域的相互关系，是界定各主体的权、责、利关系并形成相应机制的前提。旧城区域作为一种社会复合的地域系统，存在公益性需求与地方社会经济发展私利之间的矛盾，存在不同主体围绕各自产权、公益环境和经济利益为基本内容的复杂利益关系。发挥规划的总协调作用，将引导旧城区原有利益主体关系格局发生深层次变化。将对利益主体之间权-责-利匹配关系进行重构，是形成不同主体间利益平衡和制约关系的重要途径。

2.2 多方共谋

1、充分的部门协同

要充分考虑省政府机关事物管理局等省级机关的要求，服从省政府战略的安排，规划编制需要经过前期座谈、中期汇报、后期征求意见等过程，确保省级意图衔接充分。涉及到针对省级权属用地的重大决策要形成专题报省政府汇报。

紧密联系地铁建设部门，满足地铁建设的操作性要求。地铁建设关系到城市的长远大局，在具体的建设过程中，存在着土地权属人的博弈问题，如丁公路站在落地时就遇到了较大的阻力，受到权属人安置需求、安置意愿等多方因素的影响，经历了较长的协调过程，实施方案数次变化，多方博弈后，地铁站点采用南移方案。对于规划而言，适时调整适应实际情况是非常有必要的。

2、居民广泛参与

组织成立由居民和专家广泛参与的旧城更新组织，协助确定合理科学的更新方案。其参与方式可分两个层面, 其一就是居民代表参加旧城更新委员会,保证更新方案能够体现居民的意愿和利益。第二个层面就是在导向式逐步开发过程中, 居民对自己拥有产权的建筑在保持与更新方案一致的前提下, 也可以采用更灵活的更新手段, 使建筑风格、装饰在保持原有历史风貌的格调下更加多元化、时代化, 以便更易获得新经济产业从业者的青睐。

3、要谋求国际国内高水平的理念，并形成可操作的规划

2017年初，南昌市自然资源局进行了城市设计国际招标，邀请国内知名设计单位参与，提供思路并提升理念。后续由当地熟悉市情的市属规划设计研究总院进行最后的控制性详细规划的深化工作，市属规划设计研究院更加了解所在城市，且在服务政府、服务市民、编制中应变迅速。再加上当地规划主管部门的精心审查，多方力量形成高水平、可操作性的规划[2]。

4、政府、居民及开发商利益的协调

政府、居民和开发商三者利益的协调是旧城更新成败的关键。首先，政府收取土地出让金，应该作为整个地区更新的资金，用于前期投入和公共基础设施投入。其次, 提倡导向式开发，优选开发商。政府要在旧城方案确定之后, 选择合适的开发商来执行导向式逐步开发的更新方案。再次,政府应授权前期成立的旧城更新委员会对开发商的开发过程进行监督, 使各方都能保持通畅的沟通和联系。满足原居民就业机会需求, 同时也使他们获得固定资产的增值利益。同时，保存了旧城风貌和文脉，使原居民的社会网络得以完整保留，并保留了旧城区的原味性，最终实现政府、居民和开发商利益的多赢。

3 精准把脉找出问题线索

3.1 地位识别

基地位于旧城中心区，紧邻八一广场，处在城市的两条主要发展轴线八一大道和北京西路的交汇处，轨道1、2、4号线经过规划区，是典型的城市旧城核心。区内人民公园是城市不可或缺的城市绿心、旧城之肺。规划区商业商务、医疗健康、创意设计、休闲娱乐四大优势公共资源集聚优势明显。另外有八一广场、省政府、江西革命烈士纪念堂众多的历史资源，是体现南昌市八一建军红色文化，老省政府大院文化的重要地区。通过识别梳理出城市核心、旧城之肺、历史传承区、公共资源集聚区四大特征，有助于把准未来定位[3-4]。

3.2 问题研判

1、省级中心迁出，城市功能需要重构

老省政府办公功能迁出后，出现了功能上的空白，处理不好将导致旧城区域的衰败。因此规划重点研究植入何种功能，才能填补该地区的空缺，从而达到激发活力，复兴旧城的目的。

2、大院切割，带来一系列的问题

省级各类单位大院切割导致地块碎片化，功能分散，同时带来交通不畅、缺乏活力等诸多城市问题。规划区缺少聚心，城市商业功能和创新服务规模不足且未能形成特征性的极核，服务能级与所在区位不匹配。交通上南北向贯穿性主干交通缺乏，东西向通道不足，上下班高峰期极易造成交通拥堵。同时现状八一广场、人民公园、省体育馆大院三大空间较为封闭，可达性差，未能完全融入城市中激发城市的活力。

3、传统文化保护存在压力

老省政府区域的街巷机理未提出保护的要求，在前期开发过程中，取消了原有的道路，导致区域肌理的突变，新与旧的联系割裂，在一定程度上破坏了老省政府密路网的传统格局。

4、人口密度较大，配套设施补齐难度大

旧城区城市人口密度大是一种常态，象南昌老省政府地区现状人口密度为2.85万人/平方公里，高密度人口对规划区的公共配套设施带来巨大压力。城市公共产品与支撑设施在以经济效益为先的市场原则下投入不足，交通拥堵、服务能力低下等现象不断出现[5-6]。

4 多要素融合的旧城更新策略

4.1 问题导向提升必要的功能

首先，是城市功能重构。以规划区的地位识别为基础，充分依托区域中心条件、四大产业功能，从旧城更新的趋势、存量发展的态势、本底条件的优势等三势分析推导出规划区未来的定位和功能。通过引入健康、文旅、创新，做强商业、商务功能，五大功能塑造CAZ中央活动区，替代原有省级办公功能，引动旧城复兴。

其次，打破大院格局，把旧城封闭式大院交通转向开放式的城市交通，并完善城市道路体系。为解决城市路网密度低，道路分布不均衡的问题，必须把封闭式大院交通转向开放式的城市交通，同时基于结构性需求，补齐十字主路，完善路网密度，加密次、支路网。

其三，补齐设施配套。体现新时期的要求，关注民生短板、智慧城市、城市安全等方面。通过政府出资购置闲置或低效建筑，为街道、社区文体活动场地提供独立的空间，为设施周末对外开放提供条件，提髙公共服务设施的效率等。

图1 历史沿革

4.2 力求保留历史的记忆

早在1927年北伐时期，规划区是北伐军新一军营房所在地，1949年解放后，一段时期内是南昌的飞机场，随着南昌市东拓城区，陆续建设了老省政府、人民公园等核心功能，之后40多年一直是全省的核心。老省政府地区在南昌建设史有着重要的地位，是承载南昌人民深厚记忆的地方。因此，规划提出了老省政府地块保护性开发，寻求传承和更新并重的模式。

首先是对城市机理的保护，城市肌理是城市在道路网、街区、节点、城市用地和发展轴等可见物质实体以及其他不可见的非物质因素上的特征。规划对老省政府区域窄马路密路网的格局进行保护，道路断面上维持原有省府大院内道路肌理，充分利用原有街巷格局，采取人非共面的断面形式，以尽可能保留原有省府大院内道路的现有行道树系统。

另外，对原有的办公建筑，采用腾笼换鸟的方式，植入文化和创新服务功能，比如老省政府大楼，规划为文化类建筑，各单位大楼植入创新服务职能等，使得老建筑得以保留，同时焕发出新的生机。

4.3 融合城市更新视角

摒弃 “大拆大建”的思路，采用“留、改、拆”并举的更新方式。具体规划时可以包含三个步骤：

第一步，确定保留更新用地，即用“微更新”的方式升级百姓生活环境。对于旧城区而言，通过对现状和需求分析，有大部分的老旧小区是没有必要进行大的动作，只需要进行微改造。这也是符合党中央、国务院对城镇老旧小区改造工作的要求。

第二步，研判可改变功能建筑。运用 “城市修补”的理念，围绕 “让人民群众在城市生活中更方便、更舒心、更美好”的目标，采用科学的规划方法，以系统的、渐进的、有针对性的方式，改善城市公共服务质量，尽量利用闲置建筑植入必要的公共服务功能，让老建筑焕发新的生机[7]。

第三步，在拆除建筑用地上，谋求城市修补，强短板。通常是通过问题导向和城市设计研究进行综合研判，要根据城市的经济实力以最小的代价确保主体功能实现。旧城区存在众多的问题，功能、交通、民生等方方面有许多要做的事情，考虑到城市更新的难易程度，规划对一些必须提升的功能，需要展开了更进一步的实施性研究，实现以最小的代价确保主体功能实现的目的。重点是经济效益和投入成本的比较，还有分步实施的可能性研究等方面。规划重点对接包括医疗卫生、中小学、养老、人防、5G等二十余项专项规划，查漏补缺，补齐旧城区短板弱项[8]。

5 后续思考

综上所述，旧城规划重点聚焦在必要的功能提升、保留历史记忆、城市更新融合等方面。但还有一些内容也是不能忽视的，必要时需要增加若干专题的研究。一是实施保障机制研究。建立规划区改造的协调组织，衔接好省级单位、市级各个部门的相关事宜。建立好拆迁补偿机制，从区域范围平衡规划区改造的经济问题做好统筹。建立好规划区历史文化保护机制，对保护建筑改造，和新业态引入，给予支持的同时，要严格控制整体风貌。二是实施时序和方法研究。提出分步实施策略，争取成熟一片规划一片建设一片。三是正负零三层空间研究。旧城规划三层空间融合，才能最大限度的利用好空间并改善交通，有条件提出空间走廊的建设，形成三度空间优化旧城区的交通组织。另外，考虑体育公园（原省体育馆）地下空间的利用提出了设想。这些设想由于牵涉面广，技术复杂，规划缺乏落实性的内容，还需要进一步的专题细化研究。