国土空间规划体系下的农村居民点规划设计探讨

周 婷 华新贤

常州市规划设计院（常州市规划编研中心） 江苏 常州 213000

2011年中国历史上第一次城市人口超过乡村人口，城市化水平超过50%，而且近三成农业户籍人口已居住在城镇，这标志着中国的城乡关系已经发生了质的改变。随之而来的是，农村发生了一系列重大又深刻的变化。农业的生产组织出现众多代耕、代种、代管、代收等新变化；农作物收储方式出现由农民自储向存至加工企业的转变；而农民收入方式更是体现在流动人口带来的转移性收入占据农民收入的主体。乡村空间形态处在加速变化过程中，农民的居住方式也正在发生深刻变化，对土地依赖程度的降低使得农民有更多的居住选择权，农民在居住环境、生活条件、社交网络等方面有了更高的品质要求，因此，农民居住方式的改变是社会发展的必然趋势，农村居民点集聚将成为未来乡村农民居住的主要形式。

2019年5月23日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[1]明确，村庄规划是国土空间规划“五级三类”体系中城镇开发边界外的详细规划，而农村居民点规划则成为村庄规划的重要组成部分。由此，国土空间规划体系下的农村居民点规划设计须整合原城乡规划、土地利用规划、环境保护、林地与耕地保护、综合交通等乡村类规划，实现“多规合一”。

1 现行农村居民点规划设计存在问题

1.1 规划滞后、布局混乱

在推进快速城市化阶段，城市向边缘地区甚至农村腹地蔓延扩张，并且为了增加城市建设用地指标，许多地方政府不再审批新增宅基地，将农村村民以货币补偿或安置房方式搬离乡村，其村落复垦指标则用于推进城市发展，忽视了乡村地域合理的发展建设需求。而随着农村社会经济的发展和农民收入的不断提高，农村掀起了新一轮的建房热，建房随意性很强，缺乏有效的规划引导与控制，用地“见缝插针、见地就盖”，房前屋后圈围墙，最终导致村庄布局散乱，遍地开花，既不利于农村基础设施配套建设，又严重影响农民的农业生产和日常生活，造成乡村环境面貌脏乱，农民生活环境难以改善，更严重的是存在侵占长期耕作的优质耕地行为。

1.2 用地超标、效率低下

根据第三次全国国土调查主要数据公报，截至2019年底，全国村庄用地32903.45万亩，中国统计年鉴显示该年乡村人口55162万人，人均村庄建设用地高达397.66㎡/人，剔除村庄用地所包含的工业、商业服务业、学校等用地，人均农村居民点用地也超标严重。同时，我国农村村民住宅以2-3层为主，独居小院、建房不共墙居多，占地面积偏大，建筑容积率低，加上“一户多宅”“空心村”、闲置农房等土地利用效率低下问题，影响下我国的农村居民点用地节约集约程度和农业的规模经营。这种情况也必然会导致村庄供水、供电、道路、通讯等基础设施建设浪费，教育、医疗、卫生等公共服务设施配置不完善等现象，严重影响村容村貌的整洁和乡村治理水平提升，影响了农业农村现代化进程。

1.3 景观失调、文化遗失

农村丰富的自然人文生态条件是农民安居乐业的重要基础。这一轮建房潮更多的是考虑当前的经济利益以及可能产生的社会效应，忽视了自然生态的长远效益，忽略了农村景观生态格局和生态系统的完整性及调控能力[2]，导则发生“切坡建房”引致地质灾害的悲痛教训。此外，由于农村村民单纯的过于向往城市居住布局模式，在新扩建农村居民点时忽略了农村的地域文化特色、传统乡村营建技法、传统建筑文化符号以及乡土自有的建筑材料，造成新出品的农村居民点“千村一面”景象，地方特色风貌正在消失。并且因乡村“空心化”问题，我国乡村的公共性活动逐年减少，由此带来公共空间活力度下降、功能性不足、缺乏特色。

1.4 管理落后、制度不足

长久以来，农民及“新市民”对农房的所有权和使用权普遍存在根深蒂固的理念偏差和误区，即他们认为农房是家族代代继承的私有物品，即便无人居住、不再使用，也要将这份家族财产继承给下一代子女，却不愿意承担新时期房地的合理利用和有效保护。此外，虽然国家对农村宅基地开展了规范审批管理、清退农村乱占耕地建房等工作，推行了宅基地试点改革，探索宅基地有偿使用和有偿退出等政策路径，但是关于农村居民点规划设计的审查管理仍待进一步明确和完善。

2 农村居民点设计的内涵与外延

2.1 农村居民点规划设计的内涵

农村居民点是乡村地区的基本聚落形式，一般由一个村庄或几个联系较为紧密的村落群构成，是乡村人文和空间的复合单元。农村居民点规划设计是尊重村落的自然生长和自然消亡的客观规律，尊重乡村的原生态构成以及村民多年形成的邻里社会生态，以村民实际的生活生产需求为依据，根据不同类别的村庄需求提出相应的规划设计引导，从而改善提升农村村民的居住生活品质；是根据地区城镇化进程的总体趋势和地方农村人口流动的大致动向，全面盘活利用村庄现有的存量建设用地，尽量不占用现有耕地、经济作物生产地、林地和水产养殖水域，使得土地资源得到内涵挖潜和外部控制；是保护乡村生产特征、生态特点和文化特色，延续与城市互补的具有村庄自身特征的空间景观，使得农村村民的居住方式与未来产业结构调整相协调，形成城乡之间功能互补、风貌各异、景观相融的共生关系。

2.2 农村居民点规划设计的外延

通过科学合理的农村居民点规划设计，构筑起乡村生活空间、生态空间与生产空间相关协调的空间布局关系。首先，在生活空间和生产空间之间，农村居民点的规模大小与布局安排是充分考虑农业生产现实需求的，延续在合理生产半径范围内形成的“村在田中、田在村中”的错落格局，并且有效利用农业资源，将村庄融入其中进行整体田园环境的塑造，达到“近处有田、远处有村”的农村居民点环境。其次，在生活空间和生态空间之间，保持农村居民点与周边自然生态的共生关系，构筑山、水、林、田、路等多元要素共同组成的乡村生态网络，让山体水网、林地田园形成覆盖乡村的“蓝+绿”复合空间。最后，在生产空间和生态空间，秉承顺应自然、保护自然的理念，严格保护村庄的生态格局和合理利用农业空间，依托生态基底，减少人工干预，保护和重塑丰富多样的生态自然生境。

3 农村居民点规划设计要点

3.1 多规划融合，实现农居选址科学合理

作为国家建立的国土空间规划体系中最低层级、最接地气的规划，农村居民点规划设计首先要落实各级国土空间总体规划、镇村布局规划、相关专项规划以及实用性村庄规划等法定上位规划的相关要求，明确上位规划是否覆盖了农村居民点用地规模，新（扩）建农村居民点是否属于规划发展类村庄、会否侵占永久基本农田、自然保护地、各类公益林，重大的区域性市政公用设施是否经村而过等。因此，为了保障农村居民点建设项目的落地实施和安全长久，“多规合一”的新建农村居民点应当禁止在下列区域选址：生态保护红线、永久基本农田、生态公益林、文物保护单位、饮用水水源一级保护区等保护区范围；行洪、灌溉、排涝通道等水利设施管理范围和河道湖泊管理范围；公路建筑控制区和铁路建筑界限范围；供水、供电、供气和通讯等设施管理范围；军事管理区控制范围等管控区范围；山洪地质灾害易发地段和地下采空区；需修复的污染或者有污染风险的地块等其他区域范围。

3.2 全要素协同，指引农居规划布局优化

2013年“山水林田湖草是生命共同体”的理念横空出世，这是习近平总书记长期思考人与自然的关系，着眼生态文明建设所提出的科学论断。农村居民点规划设计要着力协调与山水林田路关系。

以山为枕，保持农居与山势走向的顺应关系。临山型农村居民点规划设计要考虑大地景观的整体要求，依山就势，延续原有村落的空间肌理，兼顾山地景观与村庄空间秩序进行集中布局，并通过控制农村居民点的建筑高度及合理安排建筑功能布局来营造乡村天际线、塑造良好的空间形态（图1）。其中，位于山谷地形的农村居民点，宜通过变换屋顶形式、局部利用高大的树塔形成制高点，从而丰富整体平缓的村庄天际线；位于缓坡地形的农村居民点，建筑物高度层次应体现地形的高度变化，坡度大的村庄可在空间上形成层层叠落的村庄形态。

图1 临山农村居民点布局类型

以水为脉，延续农居与水网分布的紧密格局。水是呈现乡村自然基底特征的首位风貌要素。滨水型农村居民点要倡导充分挖掘水的优势，依水而居，延续格局特色、延续河道走向、水岸贯通开放。其中，位于湖边的农村居民点布局要注重与水面保持合理的距离，并结合自然变化的水岸，营造丰富的建筑肌理与人文景观；位于河边的农村居民点建筑朝向要顺应河道流淌方向，形成自然的空间肌理，并注重保持建筑滨水界面的通透与开敞（图2）。

图2 滨水农村居民点布局类型

以林为肌，注重农村居民点与树林草木的掩映关系。森林型农村居民点规划设计要倡导符合地方的林地布局和林地景观，保护生态群落，适度开放共享。其中，靠近林地的农村居民点布局要与林域保持合理的距离，并充分利用自然变化的林地设计“林村”关系，要避免破坏山林与自然景观；位于林地环绕的农村居民点，兼顾周边林地景观与村庄空间秩序，推行居民点集中有肌布局。

以田为底，优化农村居民点与特色田园的图底肌理。临田型农村居民点要充分利用各种田园要素景观空间有机组织布局形态，多成组多抱团，塑造内外渗透、相互交融、村民领域感强的边界，避免简单的复制布局（图3）。

图3 临田农村居民点布局类型

以路为骨，强化农村居民点与路网结构的紧密连接。依路型农村居民点设计要构建完善的路网体系，保持老路的存续利用、新路的依景而行、路幅的宽窄相宜、路面的明快朴素和种植的沿路成景。

3.3 多类型解析，加强农居规划分类指引

按照村庄类型分类。《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进乡村振兴，不搞一刀切。以此为前提，各地新建和改（扩）建的农村居民点要依托集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄等规划发展村庄进行选址布局建设，而搬迁撤并类村庄则不再被允许新建和改（扩）建住房行为，若住房存在安全隐患的，村民可自行维修加固或者向当地政府申请按照“原址、原高度、原面积”的“三原”原则进行翻建。

按照建设类型分类。对于新建型村庄，要与村庄的自然环境相和谐，合理布局用地，明确功能分区，完善设施配套，充分彰显浓郁的乡风民情特色和时代特征。对于拓建型村庄，要妥善处理新旧村的建设关系，充分利用原村落内部及周边的空闲地相对集中建设，在统筹兼顾地形条件、空间肌理、历史文脉和现代生产生活方式等方面因素的基础上进行空间设计，避免简单化的全部遵循和全盘否定两种不良倾向，形成新老片区有机共生的关系，保持村庄风貌的整体性和地域特色[3]。对于改造型村庄，要注重现有建筑的质量评价，确定“保护、整饰、拆除”的建筑，重视保护和利用历史文化资源，保护原有村庄的社会网络和空间格局，并重点加强村庄绿化和环境建设，提升基础设施和公共服务设施配套建设水平，提高村庄居住环境质量。

3.4 多源头管控，强化资源节约集约利用

一户一宅、建新拆旧。要加强人口与用地匹配关系的测算，形成农村居民点的用地规模和布局方案，因地制宜确定新增宅基地标准、建筑高度、建筑层数等相关控制指标和建筑风貌、农房布局等规划引导要求，充分保障农村村民的合理建房需求。贯彻落实《土地管理法》明确的“一户一宅”要求，对于农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，地方政府不予批准。同时，属于建新拆旧的农村居民点，要同步推进原村庄的搬迁拆旧与新（扩）建农村居民点建设，确保农村建设用地总规模得到有效控制。

盘活存量、用地集约。积极推进新建型、拓建型农村居民点使用村内空闲地、闲置农村居民点和未利用地，并将居住人口少、占地面积大的自然村庄适度向规划发展村庄和城镇集中，实现农村存量建设用地的深度挖潜与盘活利用。加强农村居民点用地强度控制，经大量集中布局的农村居民点案例测算，我国农村居民点的容积率控制在0.7-1.2为宜、户均用地控制在0.5-0.6亩为宜、建筑密度宜控制在40%以下。农村居民点干路应为双车道，宽度不应小于6米且不宜超过8米；支路应为单车道，宽度不应小于3.5米且不宜超过5米，设置错车道路段的路基宽度不宜小于6.5米。引导公共服务设施集中布局，配套设施复合利用，从而提高土地利用效益。

规模适中、组团布局。经大量案例分析，新建型、拓建型农村居民点规模大小应适中，总户数在300-500户为宜，集聚村民人数约1000-3000人，采用大组团有机分散、小组团紧凑集约的布局方式，灵活组织多组团之间的山水林田空间，打造村景交融的生动场景。小组团的户数可在50-100户为宜，边界相对明确，内部结构清晰、组织有序、布局合理、错落有致。

3.5 多空间梳理，强化公共空间景观营造

乡村公共空间是延续乡村特征的核心，是维系乡村社群的纽带，是能够让乡村文化得以传承的物质空间载体。

收放有度，强化村口、广场、街巷、滨水等公共空间的开放性和容纳度。注重空间开放闭合有度，宜采用全开放或半开放的空间形态，并可通过内外有机渗透、模糊空间边界，将乡村自然环境引入内部公共空间，也将内部公共活动融入乡村环境。结合村民运动、休闲、娱乐、看戏、集会等活动需求，创造尺度适宜且符合乡村活动规模的空间，方便村民的到达和出入，并通过强化空间特征和视觉要素的设计，提高公共空间的视觉吸引力（图4）。

图4 不同公共空间的多方位要求

点线结合，加强空间序列的组织，强化特色空间体系的构建。打造主次节点，村庄入口可设计具有突出视觉标志性的空间或实体，构建视觉中心，形成鲜明的村庄门户形象。打造村庄特色线路，以道路、河网等为依托，串联村庄入口、重要的历史文化遗存、重要的公共建筑及公共空间等节点，形成完整的空间体系。在村庄特色线路沿线特别是道路交叉点和容易迷失方向的关键点宜通过道路尺度、铺地、绿化、建筑元素、路标和指示牌等强化特定空间序列的导向性。

4 结语

完整的农村居民点规划设计内容体系除了上述提及的设计要点外，还应当包括农房建筑及户型设计、绿化景观设计、标识小品设计、道路交通规划、基础设施配套、生态节能设计和实施保障措施等部分，这些内容一直是城乡规划专业人才所擅长的，时至今日有关成果已愈发成熟完善。本文立意于当前国土空间规划体系的“多规合一”农村居民点规划设计展开研究，在行业领域内具有一定的创新性和前瞻性，希望可以给今后全国农村居民点规划设计更多的参考和启发，也愿国土空间规划体系下的农村居民点规划设计将有更多优秀的研究成果，共同引导和管控好我国各地的农村居民点建设，让一代一代人“看得见山，望得见水，留得住乡愁”。