城市规划区重叠现象的几个法律关系研究

张 玉 敏

(菏泽学院，山东 菏泽 274015)

城市规划区重叠现象的几个法律关系研究

张 玉 敏

(菏泽学院，山东 菏泽 274015)

依据《城乡规划法》相关规划区的概念、规划编制及实施管理规定，分析了规划区重叠的三种情况，并列举了规划区重叠的三个法律问题，从避免重复划定、城乡统筹发展、细化相关条文三方面，提出了解决城市规划区重叠问题的建议。

城乡规划，规划区，规划编制，规划管理

1 规划区的内涵

《城乡规划法》第二条第三款明确的规定了规划区的内涵：“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。”(《城乡规划法》第二条第三款)一般认为，这是我国以法律的高度为城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划设立的规划区，主要是为了规范各部门依法行政的空间，避免地区之间的规划范围在空间上出现重叠，空间上的重叠可能会导致城乡与其他政府规划之间责任不清的矛盾，因此，《城乡规划法》规定的各层级的规划区的地域空间范围，其目的就是试图调节政府部门之间在行政权力上的关系，减少交叉，加强衔接[1]。

规划区是一个法律特别授权区，我国立法机关通过《城乡规划法》的颁布，对城乡规划主管部门进行授权，允许在其地域范围内行使政府城乡规划与管理的行政权，允许对其内部的各项建设活动是否符合《城乡规划法》规定、是否符合城乡规划技术规范进行管辖。依据《城乡规划法》的第三章和第六章规划与实施的规定，其规划区的实质内涵是：城市、镇与乡村所管辖的范围均不应超出其规划区范围。即城市规划、镇规划管理的空间一般不应超出城市和镇的规划区的范围，乡村规划管理的空间范畴一般应该在其乡村规划区范围以内。

2 规划区重叠的几个法律问题

2.1 规划区重叠的三种情况

城乡规划法将规划区划分为两大类：城市和镇的规划区、乡和村庄的规划区[1]。

笔者将规划区重叠现象归纳为如下三种情况：

1)县—镇—村庄型见图1。县—镇—村庄型的重叠是指县的规划区包含镇、村的规划区范围，镇的规划区范围包含村的规划区范围。2)市—镇—村庄型见图2。市—镇—村庄型的重叠是指县的规划区包含镇、村的规划区范围，镇的规划区范围包含村的规划区范围。3)大市—县—镇—村庄型见图3。大市—县—镇—村庄型的重叠是指规模较大的城市的规划区包含县的规划区范围，县的规划区范围又包含镇、村的规划区范围，镇的规划区包含村的规划区范围，如北京市。

2.2 城市规划区内的镇、乡村规划编制依据不明确

《城乡规划法》第三条第二款规定“县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。”笔者认为此处的“规划区”表述不严密，既可以理解为县规划区，又可以理解为县规划区范围内的镇规划区，造成“规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求”的法律关系不明确。

又如《城乡规划法》第四十四条规定“城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。”此处则没有任何关于乡村规划区内临时建设的明确规定，那么位于城市规划区内的乡村临时建设项目如何审批，是应该经城市还是应该经县人民政府城乡规划主管部门批准，我们只有猜测。随着乡村经济的快速发展，乡村建设发展过程中势必会出现越来越多的的新型业态，如我们所熟知的现代观光农业，虽然主要还是在农业用地上进行，但有一些服务性质的“建设活动”却是不可避免的，如农产品加工与物流、博览、展销、“农家乐”休闲旅游等。对这类建设活动，《城乡规划法》尚缺乏明确的规划与管理规定[2]。

2.3 城市规划区范围内的规划许可制度不清晰

城乡规划法通过规定城市、镇和乡村规划区使用不同的规划行政许可制度，进行管理规划区的建设。笔者认为城市规划区的行政许可制度尚不够清晰，将会带来如下问题：

1)城市规划区内众多的农村地区在空间范畴上属于城市规划区的范围，但其用地性质却还是属于农村的集体用地。在对这类农村地区实施规划许可的管理时，如果从城市规划区的控制角度理解，应该办理城市建设工程规划许可证，但从农村集体用地性质的角度理解，则应当办理乡村建设规划许可证，因此，规划许可的方式存在争议。而依据《城乡规划法》，位于城市规划区的乡、村建设有着特殊的意义，必须遵照城市发展的需要。从这点来看，应该办理城镇建设工程规划许可证，由城市人民政府城乡规划主管部门负责其建设管理与处罚等。

2)乡村建设规划许可证的具体性质、内容还不明确。譬如，位于城市规划区的乡村建设项目，它是用地规划许可证还是工程规划许可证，谁来审核，谁来发证，谁来监督与管理，均缺乏有效的、操作性强的法律条款，并且，农民法律意识不强，一般乡村建设根本不做设计，规划部门又当如何进行审核，加之该项规划许可需要村民主动提出申请，导致乡村建设规划许可证的落实工作无法进行。以西安市为例，即使经济较为发达、规划管理力量较强的地区，《城乡规划法》实施3年来，也从未发出过1份乡村建设管理许可证[2]。

3 基于规划区重叠问题的完善建议

3.1 慎重划定规划区范围、避免重复划定

城市规划区的划定不是简单的圈定城镇范围，其背后反映着城乡关系，城镇发展模式以及行政部门之间的利益平衡等多种因素。实际工作中对于城市规划区的划定大都源于传统的城市本位思维模式。近年来，我国的一些中心城市，如北京市、上海市、深圳市等，在修编城市总体规划时，将全市纳入规划区，加强对市域范围的统一规划和整体协调，市域范围内的各级城乡规划主管部门按照统一的规划实施建设管理。实践证明，这种做法有利于提升全市的整体规划水平，促进城乡统筹发展。也为规划区统一进行规划管理提供了现实依据。

3.2 统一编制城乡总体规划，城乡统筹发展

规划区内的建设用地规模，是城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，《城乡规划法》第十七条也明确规定，建设用地规模必须给予预测。按照此条款，城市、镇规划区的建设用地规模应当包括规划区内的所有建设用地(包含重叠部分的建设用地)。而实际工作中，城市总体规划的编制，尤其是在做建设用地规模预测时，将重叠的镇规划区和乡、农村规划区的建设用地指标纳为己有，使得城市市区的建设用地规模预测偏大，给地方政府带来客观的土地收益，这显然与法律规定的原则相悖。新编的《城市用地分类与规划建设用地指标》增加了城乡用地分类体系。将城乡用地分为建设用地和非建设用地两大类，几乎涵盖了规划区所有的用地类别，为城乡规划的统一规划编制提供实施依据。因此笔者认为应该将规划区的所有城乡用地统一编制规划，即规划区范围内的城市、镇和乡村三方共同编制规划，科学制定城市、镇、乡和农村的发展布局，科学合理地利用土地资源，促进城乡的健康、可持续发展。

3.3 完善行政许可管理制度，细化相关条文

笔者认为，针对重叠地区的规划许可管理制度，《城乡规划法》应当给予明确的法律规定，补充城乡规划法中有关规划区重叠地区的规划许可的核发、管理和处罚单位的详细规定，并细化城乡规划法有关规划区表述不清晰的条款，如《城市规划法》第三十七、三十八、四十、四十一、六十四和六十五条的规定，特别指出有关规划区重叠的情况应参照的依据。针对乡村建设规划许可证的具体性质、内容不明确的问题，笔者认为，应具体落实规划区重叠的乡村建设规划许可证的具体性质、内容，是与一般的农村地区的性质和内容同等处理还是应考虑城市规划区的特殊使命给予区别化对待，法律应给予明确的表达。

[1] 石 楠.论城乡规划管理行政权力的责任空间范畴[J].城市规划,2008(2)：102-103.

[2] 王 凯，李 浩，徐 泽，等.《城乡规划法》实施评估及政策建议—以西部地区为例[J].国际城市规划，2011(5)：28-30.

[3] 杨君杰，刘 学.乡村建设规划管理地方立法刍议——《城乡规划法》框架下的乡村建设规划管理[J].小城镇建设，2011(9)：20-24.

[4] 朱 菁，张 沛，李奕霏，等.法治视角下《城乡规划法》完善思路初探[J].现代城市研究，2011(2)：53-54.

[5] 隋卫东，王淑华，李 军.城乡规划法[M].济南：山东大学出版社，2009.

Abstract: Referring to the concepts of the related planning districts, planning compilation, and implementation administration inUrbanandRuralPlanningLaw, the paper analyzes the three circumstances in the overlapping planning districts, lists the three legal issues in the overlapping in the districts, and points out some solutions to the overlapping districts from avoiding the overlapping classification, promoting coordinative development of urban and rural areas, and refining related clauses.

Key words: urban and rural planning, planning district, planning compilation, planning management

On some legal relations in overlapping phenomena in urban planning districts

Zhang Yumin

(HezeCollege,Heze274015,China)

2016-03-13

张玉敏(1986- )，女，助教

1009-6825(2016)15-0026-02

TU984

A