高质量发展背景下“双高”院校建设问题研究与对策建议*——基于“双高”院校中期绩效自评报告的文本分析

张耀军，霍利婷

（上海出版印刷高等专科学校，上海 200093）

近年来，职业教育作为与普通教育具有同等地位的类型教育已经成为支撑我国教育事业全面发展的重要支柱，职业教育高质量发展受到了前所未有的关注。从党的十八大到党的二十大报告中发展职业教育的相关表述，以及《国家职业教育改革实施方案》《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》等系列政策文件的颁布，不难看出国家对大力发展职业教育的重视。为持续推进现代职业教育体系建设，优化职业教育类型定位，教育部、财政部于2019年发布《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（以下简称“双高计划”），试图集中力量建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高职学校和专业群，带动职业教育深化改革，强化内涵建设，探寻职业教育高质量发展的路径。时下，首轮“双高计划”建设项目已经完成中期自查，围绕建设成效官方和学界都开展了评价。教育部通过发布《关于中国特色高水平高职学校和专业建设计划中期绩效评价结果》对“双高计划”建设成效给予了肯定，学界多位学者围绕中期建设成果进行了全方面、多维度的研究，形成了一大批有影响力的成果。在肯定“双高计划”建设成效同时，应该注意到高职院校高质量发展是基于优化高等教育结构、打造鲜明类型特色的一项十分复杂的系统性工程［1］，需要在发现问题—提出问题—分析问题—解决问题的过程中总结职业院校发展经验，形成促进中国特色职业教育高质量发展的理论体系和行动指南。鉴于此，通过文本分析对首轮“双高计划”建设院校（以下简称“双高”院校）在推进高质量发展过程中面临的问题进行归类总结，了解当下高水平高职院校发展存在的主要问题，对标高质量发展目标开展针对性反思，以期为高职院校发展提供对策和建议。

一、研究综述与研究设计

（一）数据来源与研究设计

本研究分析的文本为教育部公示的“双高”院校中期绩效自评报告（以下简称“自评报告”），具体文本内容为自评报告中“问题与改进措施”模块中的相关“问题”。经过初步整理，56份自评报告中共有52所“双高”院校在“问题与改进措施”模块中对“双高计划”实施过程中的问题进行了总结，其中A档“双高”院校9所，B档“双高”院校18所，C档“双高”院校25所。选取自评报告为研究样本是基于以下三点考虑：其一，自评报告的严肃性、权威性。自评报告是首轮“双高”院校中期绩效评价成果体现，也是重要评审对象，因此“双高”院校必定是认真、严肃对待报告的填报工作，文本内容信度较高；同时自评报告都是教育部指定官网下载，数据权威性有保证。其二，自评报告具有可分析性。自评报告在格式上规范统一，文本内容逻辑结构清晰，有助于整理与编码。其三，自评报告具有代表性。本文以研究高质量发展背景下高职院校发展问题为圭臬，“双高”院校是我国现阶段高职教育发展的“领头羊”，选择首轮“双高”院校的自评报告作为分析对象能保证研究过程及结果的代表性和完整性。

本研究采用常用的政策文本分析软件——NVivo 12 plus作为分析工具。利用分析软件对“双高”院校的自评报告中“问题与改进措施”模块中相关“问题”进行文本内容分析。通过分析掌握“双高”院校建设期间面临的比较突出的问题和不足，在对众多问题进行编码、分类后，总结归纳出“双高”院校在推进高质量发展过程中遇到的关键问题，进而提出改进办法和对策建议。

（二）理论框架与数据编码

党的二十大报告中，习近平总书记13次提到“高质量发展”，由此可见，高质量发展已经成为我国各项事业发展的价值遵循和核心主题。近年来，推动高职教育高质量发展的重要举措非实施“双高计划”莫属。围绕“双高计划”背景下高职教育高质量发展国内诸多学者进行了深入研究。张文利等指出，高职院校高质量发展内涵包含高规格人才培养、高水平专业建设、高质量产教融合、高层次国际化办学等四个方面［2］；杨勇等认为，“双高计划”背景下高职高质量发展应坚持办学定位有高度、专业群建设有精度、产教融合有深度、人才输出有认可度［3］；周彦兵认为，在类型教育视阈下应坚持社会主义育人方向，深度产教融合，完善制度供给与标准制定，创新教学团队，强化“双师型”教师队伍建设是高职教育高质量发展的必由之路［4］；陈正江表示，实施“双高计划”就是体现高职教育高质量发展的战略导向与推进策略的过程，“双高计划”下高职教育高质量发展的推进策略包含打造技术技能人才培养高地和技术技能创新服务平台、培育高水平专业群和高水平双师队伍、提高校企合作和服务发展水平、营造良好氛围提升职业教育吸引力等四个方面［5］……从上述研究可以看出，高质量发展背景下“双高”院校建设内涵和路径方向主要包含人才培养、专业建设、产教融合、师资建设、院校治理等方面。为了确保研究分析框架的科学性和合理性，本文在吸收上述研究成果的同时，结合《教育部财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》中十大改革发展任务，将高质量发展背景下“双高”院校建设问题分析框架设置在院校治理、校企合作、专业建设、人才培养、师资建设、信息化建设、国际化办学等七个方面。

通过对“双高”院校的自评报告中“问题与改进措施”模块中相关“问题”的文本，从院校治理等七个方面进行标注和开放式编码，形成基本的分析逻辑维度，具体见表1所示。

表1 “双高”院校建设问题分析维度与自评报告词频统计表

二、“双高”院校高质量发展问题分析

从表1相关信息可知，首轮“双高计划”建设过程中通过自评报告中“问题与改进措施”呈现出的各类问题累计约137个。自评报告作为“双高”院校对近三年来项目建设和院校发展的集中总结，通过自我评价的方式可以直接了解和掌握院校在高质量发展过程中存在的问题和不足，具体包含以下七个方面的问题。

（一）制度建设贡献不足，多元治理有待落地，内控能力需加强

通过“双高计划”建设，健全高职院校内部治理体系，提升院校治理能力，既是建设现代职业教育体系的必由之路，也是推进高职院校治理能力现代化的题中之义。在建设现代职业教育体系方面，“双高”院校作为高职院校高质量发展的典型代表虽然在以往办学过程中取得了显著成绩，但是在推动形成国家层面支撑职业教育高质量发展的政策、制度与标准上没有发挥应有的作用，以章程为核心的体制机制改革创新力度和强度尚不够，推动构建现代职业教育体系的长效机制尚未建立。本科层次职业教育作为高等职业教育未来发展的新领域，如何走出与普通高等教育具有鲜明区别特征的发展路径与制度建设还有待进一步探索。混合所有制办学是近年来高职院校多元治理的改革方向，但是由于缺少上位法律政策支持，以及对企业参与混合所有制办学的动力机制调查研究不够，企业参与办学的积极性没有充分调动起来，多元治理的现代职业教育理念有待落地。除此之外，内控管理水平也是体现院校治理能力的重要标志之一。“双高计划”作为继国家示范性高职院校（骨干校、优质校）建设之后推进高职院校发展的国家级项目，从中期自查结果看，除了因为疫情因素和上级政策改革影响导致部分项目难以推进以外，还有部分学校存在由于项目推进机制缺位、项目库精细化管理不到位以及资金投入分配不合理导致项目中期成果与绩效目标出现偏离、部分建设目标没有达成的情况。

（二）服务水平层次低，服务发展能力弱，校企合作形式化

在“双高计划”十大任务中，打造技术技能创新服务平台、提升校企合作和服务发展水平等三大任务都强调通过深化产教融合，加强学校与地方政府、产业园区、行业企业的深度合作，提升高职院校在服务国家发展战略、促进区域经济社会发展和产业转型升级上的重要作用。从自评报告统计结果来看，至少有14所高职院校在三大任务的推进过程中面临困境。在技术技能创新服务平台建设方面，主要面临国家级科研平台、省部级及以上重大科研项目建设难以实现突破，服务高端产业及产业高端任务的能力有待进一步提升，“城教”融合深度与学校办学特色传承彰显度不够等问题。在提升服务发展水平方面，现阶段我国高职院校成果转化能力较弱，部分院校通过创新机制、平台搭建产出的优质教学改革类和技术创新类成果难以在现实中进行转化和推广。服务发展能力弱的另一个表现就是“双高”院校在精准扶贫、脱贫攻坚以及乡村振兴过程中没有发挥应有的作用。除此之外，制度建设不健全导致校企双方面临技术、知识、资本、管理等要素深度合作难以落地实施，校企合作利益共赢点尚未明确等问题，进而引发产教融合育人动力与校企合作紧密度不足，校企合作形式化等问题。

（三）专业结构欠优化，教学改革力度弱，保障机制需加强

专业群建设是“双高计划”的主要建设内容，也是人才培养的重要抓手。“双高计划”的开展使得高职专业群建设进入到内涵式变革阶段［6］，从“双高”院校中期自评报告统计结果来看，“双高计划”建设过程中专业群建设受到普遍重视，面临的问题也比较多。在专业群发展上，专业群构建的底层逻辑有待厘清，专业群建设水平和结构需要优化升级，专业群发展不平衡，专业群引领区域产业发展的能力不足，专业群建设辐射效应有限等；同时，国家级专业（群）教学资源库建设也没有达到预期目标。在教学改革上，有院校指出“三教”改革力度还需进一步加强，有影响力、层次高的标志性教学成果数量不足，教师教学能力大赛、学生专业技能和创新创业大赛获奖数量和名次不够理想，教学成果奖培育力度不足。在机制保障方面，群内专业缺乏动态调整优化机制，专业群运行过程中以专业（群）带头人为代表的学术权力作用发挥不够理想，专业群间的协同机制受行政权力影响较大，影响专业集群的效率和创新，专业群间协同育人与评价机制有待进一步完善。

（四）人才培养模式深层次改革遇到瓶颈，立德树人质量需提升

高职院校落实立德树人根本任务就是培养“德技并修”的高技能人才。为突显类型教育，适应生源多元化、学习个性化、需求多样化等高职教育新形势，“双高”院校积极进行人才培养模式改革。以学分制改革为例，部分“双高”院校开展学分制探索，已出台了相应管理办法、学习成果认定与学分置换办法等管理制度，完成了与学分制配套的人才培养方案修订，开发了学分管理系统，并试点实施，但目前还存在实施不深、覆盖面不广等问题，完全学分制改革需要进一步推进与深化。随着职业本科院校建设的推进，如何构建专本一体化人才培养体系也是诸多高职院校面临的新问题。在打造技术技能人才培养高地方面，有学校反映创新创业生态园建设进展滞后，国家级科研平台还未有突破，技术技能人才培养载体不足。学校教育特色传承的彰显度不够，校园文化体系内涵建设不足，文化育人滋润效果有待深化。

（五）高层次人才引进呈现不均衡状态，教师成长机制需完善

高水平“双师型”教师队伍是高职院校高质量发展的重要保障，但在实际人才引进过程中，有不少院校反映在面对东部沿海高职院校相对优越的薪酬水平和地理区位优势时，中西部“双高”院校在人才竞争中处于相对劣势；除了人才引进区域不均衡以外，学校内部不同类型和层级的高层次人才引进也呈现出较大的差异性，有学者通过政策研究发现最高待遇与最低待遇之差高达十余倍［7］，这种不均衡的现状不仅会导致部分高职院校在高水平人才拦蓄方面无法达到预期目标，也会导致部分高层次人才过分关注工资待遇，造成高层次人才之间“相互攀比”。高水平师资建设面临的另一个问题是高层次人才管理机制不完善。一方面考核管理机制空心化，诸多“双高”院校师资队伍建设还停留在注重引进数量上，高层次人才管理并没有相应的考核机制，此类人才的引领示范作用没有得到发挥；另一方面是保障激励机制不健全，由于高层次人才考核管理政策出台的滞后性导致保障和激励措施缺位，高层次人才发挥才能的发展环境还没有形成。

（六）数据应用不足，服务决策力度不够，数字化赋能学校改革还需深入

信息技术赋能高职院校教育教学和管理服务全过程是职业教育创新发展的重要途径，也是高职院校适应“互联网+职业教育”发展趋势的内在需求。有研究指出，“双高计划”建设期间56所高水平高职学校信息化建设在智慧校园、师生发展、教育教学、专业升级、数字资源、信息化管理与服务等六个方面取得丰硕成果［8］的同时，在服务教学、信息管理、专业升级、资源共享等方面还面临一些问题。比如，一些学校在自评报告中表示：通过三年的“双高计划”建设，“双高”院校智慧校园建设初现成效，强化了学校管理、教学、服务等方面工作实施、事项决策和信息流通，但在办学数据的综合应用上还有提升空间，信息化支撑教学管理的作用有待进一步加强，数据治理架构还不完善。还有部分学校表示：虽然学校信息化基础设施建设取得显著成效，但信息化平台之间数据尚未形成有效对接，信息孤岛现象仍然时常存在，且由于数据标准不统一，导致校本信息中心数据质量不高，相关数据对学校教学决策、质量监测等服务助力不足。

（七）双重因素影响下高职院校国际化办学提升面临诸多挑战

作为“双高计划”项目建设的十大任务之一，过去三年高职院校一直在提升国际化办学水平，但是由于疫情因素和国际环境的变化导致“国际化办学”成为首轮“双高计划”建设过程中问题最多的模块。首先，由于疫情防控因素使得出国和来华交流受阻，国际合作办学成本上升，至少有34所高职院校因为疫情原因导致原本规划的师生出国交流、留学生培养、国际人才交流引进等项目被迫取消或搁置。其次，常规国际交流受阻后的直接影响是高职院校在进一步拓展海外合作伙伴、深化国际合作、推动建立中外合作办学方面遇到瓶颈。服务国家发展战略的国际教育援助没有发挥应有作用，高职院校对外扩大国际影响力面临诸多挑战。最后，由于诸多国际交流活动由线下开展转成了线上实施，学习效果受到影响，国际交流合作办学质量也受到影响，社会对国际合作办学人才培养质量存疑；同时，由于国际合作专业招生管理不确定性增大，进而导致国际合作办学对部分学生和家长的吸引力减弱。

三、高质量发展背景下高职院校建设路径与发展对策

推进高职院校高质量发展，构建具有中国特色的新时代职业教育体系需要积极开展职业教育改革实践。在改革实践中发现了院校治理、人才培养、专业建设等方面的问题，进而需要提出科学合理的问题解决方案。首要前提是高职院校管理者具有一定的问题意识。问题意识绝不是一个抽象的学术概念，而是在直面现实世界和社会文化的过程中的实践活动，是贯穿于研究过程始终的自觉行动［9］。自评报告以自我发现的形式让“双高”院校总结归纳出学校在三年项目建设过程中面临的主要问题。通过呈现出的137个问题进行统计分析，可以看出在高质量发展背景下我国高等职业院校在院校治理、校企合作、专业建设、人才培养、师资建设、信息化建设、国际化办学等方面均存在薄弱环节。这些问题恰好也是建设中国特色高水平高职院校过程中面临的主要矛盾，因此需要全面而又系统地采取相关举措进行应对。

（一）以院校治理体系创新实现高质量制度供给

职业教育虽然已经成为与普通教育具有同等地位的类型教育，但是由于起步较晚、发展历史短，高职院校在制度建设方面与普通高校还具有一定距离。近年来，以《职业教育法》为代表的职业教育政策法规的制定与修订为高职院校改革创新发展提供了重要的法律依据。“双高计划”建设实践促使高职院校意识到高水平高职院校作为职业教育阶段的顶端理应在职业教育制度建设方面发挥重要作用，需要加大体制机制改革的试水破冰力度和强度，以院校治理体系创新实现高质量制度供给。第一，应结合新修订的《职业教育法》，推进以类型教育为特色的职业教育理论研究。以办学实践驱动本科层次职业教育相关研究，及时总结本科层次职业教育办学经验教训，探索构建“高等职业学校—应用型本科—专业学位硕士”贯通的人才培养体系。第二，应完善专业群治理体系。运用矩阵项目管理理念，制定跨院系、跨专业的专业群协同机制；落实专业群考核、奖励以及动态调整政策和操作细则，提升专业群建设的引领辐射作用。第三，应创新高职院校多元治理体制。以开展混合所有制办学模式改革为契机，总结形成若干混合所有制办学制度，推动形成国家层面支撑职业教育高质量发展的政策、制度与标准。

（二）以社会服务能力提升实现高水平校企合作

大力推进产教融合、校企合作，引领职业教育服务国家战略、融入区域发展、促进产业升级，既是“双高计划”建设的重要指导思想，也是高等职业教育高质量发展的重要目标。当下，如何破解高职院校校企合作存在的低水平、形式化等问题，重点还需从打造特色服务平台、创新服务模式以及探索校企合作新机制的角度入手。第一，要系统规划实施有组织科研，打造特色技术技能创新服务平台。大部分高职院校在扎根服务区域发展和产业转型的办学过程中形成了具有行业特色的办学特色和科研方向，在此基础上打造特色技术技能创新服务平台，发挥平台在集聚优质资源方面的优势，有助于集中力量解决区域和企业在人才培养、产品研发、技术攻关上存在的重大问题。第二，要创新高职院校社会服务模式，坚持落地式科技服务。改革校企合作考核模式，采取揭榜挂帅、集中攻坚形式充分挖掘产业学院等校企合作载体在人才培养、技术孵化与推广等领域的潜能。第三，要探索校企合作新机制。在现有政策框架体系下，打破长期困扰校企深度合作的制度枷锁，科学设置校企合作治理结构和利益相关主体的责、权、利边界，利用机制创新平衡利益相关者之间在权责分配上的正式和非正式关系［10］。

（三）以专业结构优化升级推进高水平专业群建设

首先，应完善专业群发展生态体系。瞄准产业高端与新兴产业趋势，深入剖析区域产业提升路径，以产品升级、技术革新为目标，将新兴技术手段与传统专业相结合，形成具有时代特性的专业群；建立专业群内专业动态调整优化机制，通过强强联合、以强扶弱等形式实现专业群建设水平和结构优化升级，增强专业群引领人才培养和辐射区域产业的功能。其次，应加大“三教改革”投入力度，撬动“智慧教室+”课堂革命。鼓励教师开发多种形式的专业教材，引导教师参加技能大赛和教学能力比赛，增强教师获得感，激发教师的内生动力，促进教师教育教学能力提升；以课堂为中心，改造教学场景、扩展课堂边界，深化人工智能技术在课堂中的全方位应用。最后，应健全专业群建设发展机制，发挥集聚效应与服务功能。以专业群文化为引领，实施紧密衔接产业的专业群动态调整与自我完善机制，形成优势引领、功能协同、特色鲜明的专业群集聚模式、发展模式与服务模式。

（四）以多举措协同创新引领高规格人才培养

首先，要提升立德树人整体性协同性。高职院校可通过机构职能梳理和管理模式创新，打破人才培养壁垒，推进校内机构育人职能融合，强化校企一体化育人功能；同时加强课程思政和思政课程建设，利用新技术和新理念创新课程思政形式，打造校园文化育人品牌。其次，要开展多元化人才培养模式改革。充分发挥产业学院、现代学徒制试点、创新创业比赛、技术技能大赛等平台赛事在校企合作育人上的作用，构建“教学研创”一体化实践教学机制，提升学生职业能力；依托专业集群，开展1+X证书制度试点，对接岗位职业技能要求，构建模块化课程体系，培养专业复合型人才；适应生源多元化、学习个性化、需求多样化等高职教育新形势，积极开展完全学分制探索，条件成熟的背景下还可以进行弹性学制、学业导师制、学分绩点制探索。最后，要围绕本科层次职业教育发展趋势积极推进专本一体化人才培养体系探索。紧密对接产业链发展，做精职业本科专业、做优高职专科专业，一体化推进群内本、专科专业建设，统筹设计培养目标、培养定位、课程体系和教学实施。

（五）以“引培并举、管服并重”建设高层次人才队伍

高层次人才队伍建设应始终把师德师风建设摆在首要位置，须树立教师崇高理想信念，将引进与培养、管理与服务放在同等重要的位置，进一步加强高质量“双师型”师资队伍建设力度。首先，“双高”院校将继续坚持正确的人才导向，切实加强党对人才工作的领导，深入实施人才强校战略，用好用足国家、省、市各类人才政策和项目，力争引进学校发展需要的高层次人才。其次，须搭建师资培养一流平台，打造“双师型”教师培养培训基地，通过1+X证书制度试点、教育信息化能力提升、教学创新团队建设等项目，建设技术技能人才培养高地和技术技能创新服务平台，开发符合学校双高建设需求的个性化培训与指导，增强教师职业发展后劲。最后，要进一步完善师资队伍建设机制，构建院系两级统分结合、上下呼应、协调有效的人才工作保障体系；进一步健全企业评价、家长评价、校内评价等多元师资评价机制，在强化目标管理，突出师德师风、实践能力、社会服务能力等重要指标考核前提下，推动绩效工资动态调整，更加突出业绩贡献、能力水平导向，激发教师的内生动力。

（六）以数据驱动职教创新赋能高效率智慧校园

数字信息化是推动高职院校发展由“技术叠加”转向“技术驱动”的变革性力量，在5G、大数据、云计算、区块链、ChatGPT等现代数字信息技术日益丰富的背景下，提高信息技术和管理数据在日常办学过程中的适用范围及使用效率是下一阶段建设智慧校园的重要任务。第一，应统筹规划数字校园建设实现数据资源共享。科学规划智慧校园基础设施，建设一体化智能化教学、管理与服务智慧校园综合服务平台，统一接口和数据标准，打通不同应用软件之间的技术壁垒，实现各部门之间数据无缝对接，清除信息孤岛。第二，应挖掘数据价值服务教学决策与学校改革。健全学校大数据服务平台，成立校本数据中心，提供数据智能采集、存储、分析和数据治理工具服务，增强校本数据对学校教学决策、质量监测等服务助力；逐步完成学校教务、人事、学工、财务、科研等核心业务的数据预警分析，大力提升数据服务学校管理和决策的功能。第三，应启动专业建设数字化改造。紧跟技术变革和产业转型升级的步伐，深入实施专业数字化改造工程，通过虚拟教研室、虚拟实训室、区域性产教融合信息服务平台等数字化专业教学平台建设，推动数字技术同相关专业深度融合。

（七）以对标世界先进职教推进高标准国际合作

进入新时代，习近平总书记提出高等学校要完成五大使命，在承担人才培养、科学研究、社会服务等三大职能之外，又赋予高校文化传承创新、国际交流合作两项使命，由此可见提升国际化办学水平是高职院校高质量发展的题中之义。三年疫情和不确定的国际环境虽然对高职院校国际教育合作产生了诸多负面影响，但同时也为高职院校创新“互联网+”国际交流合作新模式提供了契机。相关合作院校可充分借用信息技术等方式，转变发展思路和工作模式，线上线下相结合，开展海外学习交流。除此之外，高职院校提升国际化办学水平还应该做到以下两点：第一，实施国际先进职业教育标准本土化，引进先进成熟的专业标准、课程培训包和数字化资源，挖掘世界技能大赛参赛技术标准，结合我国高职院校和产业发展需求，现实对国外优质资源创造性转化、本土资源创新型发展。第二，推进职业教育合作由“外语+职业技能”逐步向“中文+职业技能”转变，充分利用好“鲁班工坊”等国际化办学平台，利用技能培训等形式向“一带一路”沿线国家、发展中国家输出优质专业教学标准、课程标准、课程资源和培训项目，提升我国职业教育的国际影响力和话语权。

四、结语

《国家职业教育改革实施方案》明确提出职业教育是区别于普通教育的类型教育。在推进高职院校高质量发展背景下，“双高”院校需要将高职院校发展视为一项复杂的系统性工程，将发展视角从规模视角和层次视角转移到类型视角，具有从类型教育视角发现高职院校发展问题的意识，勇于发现制约高职院校发展的关键问题，善于从职业教育类型属性角度提出专业问题，在认识和解决问题过程中深化现代职业教育体系改革，办好人民群众满意的高等职业教育。