浙江山海协作二十年省级政策关注点演变研究

文/ 翁建武

20年来，浙江“山海协作”政策的内涵不断丰富、层次不断延伸，成为推动浙江欠发达地区跨越式高质量发展的有效举措

山海协作工程是“八八战略”的重要组成部分。2002年以来，浙江省委、省政府出台了一系列文件，有力推动了山海协作工程成为浙江欠发达地区跨越式高质量发展的有效举措。本文选取2002年至2021年省委省政府发布的10个省级政策，采用质性分析方法对政策进行文本分析，梳理分析20年来浙江省山海协作政策关注点演变特征，以明晰山海协作政策发展历程。

政策关注点分析

研究选取2002年至2021年的10个山海协作省级政策文件，包括7个综合政策文件、3个专项政策文件，导入Nvivo11软件并按综合政策和专项政策分组，运行词频查询得到高频词查询结果（见表1、表2和表3）。高频词的变化体现了政策关注点演变。

表1 山海协作省级政策文件及高频词

表2 综合政策全部前十高频词

表3 专项政策全部前十高频词

政策关注点演变特征

（一）增强内生动力推动山区26县经济社会发展是山海协作工程贯穿始终的主题

在全部综合政策高频词和各个综合政策高频词中，都有“发展”“建设”“经济”“社会”，充分说明山海协作工程始终将山区26县的经济社会发展作为主题并贯穿始终，经济发展始终是发展、建设的重点，社会发展逐渐受到重视。从加快欠发达地区经济社会发展到推进26县加快发展，到推进全省区域平衡协调发展，再到山区26县跨越式高质量发展，“发展”的概念不断发展、内涵不断增加、层次不断提升。在推动山区26县社会经济发展方面，山海协作工程始终坚持保增长、促转型，有效提升山区26县内生动力，形成“造血”功能和自我发展能力，促进山区26县成为全省经济新的增长点并融入全省新发展格局。

（二）发达地区与山区26县开展区域协作是山海协作政策一以贯之的主线

在全部综合政策高频词和各个综合政策高频词中，“发达”“合作”“结对”“协作”“帮扶”“交流”“对口”等词语说明山海协作工程是建立省内发达地区与山区26县之间的协作关系，通过对口结对建立双方关系，通过协作、帮扶、交流开展区域协作。20年来，区域间的结对关系从以“多对多”为主到以“一对一”为主，再到以“多对一”为主，体现了区域协作组织程度从松散到紧密、协作力度不断加强、协作组合不断优化的过程。

（三）“三农”始终是山海协作工程关注的重点领域

在全部综合政策高频词和各个综合政策高频词中，“农业”“农村”等词语说明山海协作工程十分重视农业、农村问题。2002年，山海协作工程一经启动，就将推广农业技术、提升农业经营水平作为重点领域之一。2009年，新农村建设加入山海协作工程领域。2015年，拓展农业和农民增收的合作成为重点任务之一。2018年后，生态农业、农旅融合、发展消薄飞地、农业富民等多项措施进一步拓展了“三农”政策的领域，提升了“三农”政策的力度。

（四）依托载体逐步升级推动山海协作工程政策不断落实

在全部综合政策高频词和各个综合政策高频词中，“产业”“项目”“企业”“平台”等词语说明山海协作工程十分重视依托载体、落实各项经济发展政策。产业载体经历了企业—山海协作工程示范区—山海协作产业园—山海协作“飞地”的发展历程。载体层级从企业升级为“飞地”，载体落地从以山区26县为主到双向“互飞”的“飞地”，载体类型由以工业为主到产业、生态、消薄多类型，实现了载体的升级发展。全部3个专项政策都是关于产业园和飞地的，高频词也都与产业发展有关，是山海协作工程大力提升山区26县经济发展动能的关键政策。同时，打造协作平台也是山海协作工程政策的重要抓手，可通过平台实现结对双方政府间交流、会展交流、基础设施、招商引资等多方面合作，落实多方面政策。

（五）山海协作的重点领域不断拓展

在全部综合政策高频词和各个综合政策高频词中，“技术”“社会”“特色”“生态”“创新”“旅游”“文化”“农业”“农村”等代表了山海协作的领域。从这些高频词的变动来看，可以看到山海协作的领域从以技术交流推动经济发展，逐步发展到特色优势产业、新农村建设、培训就业、社会事业等领域，再拓展到国家战略、产业发展、特色小镇、资源要素、人才资源、民生事业等领域，现在已经拓展到产业能级、交通基础设施、生态产业、全域旅游、就业创业、公共服务共享、数字化改革、“两山”转化、新型城镇化等领域，已经从以经济发展为主向经济、社会、文化、生态等多领域、全方位发展，成为全省区域协作、解决发展不平衡不充分的重要抓手。

（六）山海协作的扶持政策不断丰富

在全部综合政策高频词和各个综合政策高频词中，“资金”“人才”“宣传”等丰富了山海协作的扶持政策。在山海协作工程初期，扶持政策主要有领导交流、督察考核、引导激励、服务协调、宣传报道等，以机制建设、沟通协调为主。此后，逐步细化为产业指导目录、财政扶持、项目用地倾斜、金融支持，再以落实援建资金、引导浙商参与、规范制度运作等加强，现在以财政支持、用地保障、人才激励、投融资、生态补偿、宣传引导为主。扶持政策不断丰富，为山海协作政策的增加、落实、细化提供了强有力保障。