“三权分置”下宅基地信托的运作模式与规则构建

摘 要： 宅基地信托是“三权分置”下适度放活“宅基地的使用权”方式的创新，有利于促进宅基地的有效利用和切实保障农民的权益。宅基地信托可采取“农户+信托公司等受托人”的运作模式，可由现有的不动产登记机构办理宅基地信托登记。应适当限定宅基地信托受托人的权利，使其不得转让“宅基地的使用权”或以其设定抵押;对宅基地信托受托人的分别管理义务加以调整，并增设宅基地信托受托人的公平义务。宅基地信托中应设置信托监察人，由当地村民委员会担任为宜;农业农村等部门应建立对宅基地信托的监督机制。

关键词： “三权分置”;宅基地;信托

中图分类号：D922.3          文献标志码：A  文章编号：1009-9107（2023）05-0077-07

收稿日期：2023-03-25  DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.05.08

基金项目：  国家社会科学基金重大项目（22&ZD02）;中央高校基本科研业务费重大培育项目（CCNU19Z02011）

作者简介：  文杰，男，华中师范大学法学院教授，主要研究方向为土地法学。

2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》正式提出了宅基地“三权分置”的政策，要求“适度放活宅基地和农民房屋使用權”。2019年修订后的《土地管理法》第62条第6款也规定：“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”然而，对于如何适度放活“宅基地的使用权”或盘活利用闲置宅基地，上述文件和法律均未做出明确规定。在实践中，目前新一轮农村宅基地制度改革试点地区正纷纷对适度放活“宅基地的使用权”或盘活利用闲置宅基地进行探索。在学界，学者们主要围绕“三权分置”下宅基地的租赁、入股、抵押等问题展开了富有价值的研究，而对宅基地信托则缺乏应有的重视［1］。现有少数关于宅基地信托的成果研究了宅基地信托的优越性、运作模式以及制度构造，但尚存在商榷之处。鉴于此，本文拟在分析宅基地信托的必要性与可行性的基础上，探讨宅基地信托的运作模式，并对宅基地信托的规则构建略陈管见，供学界和有关部门参考。

一、宅基地信托的必要性与可行性

（一）宅基地信托的必要性

适度放活“宅基地的使用权”是宅基地“三权分置”改革的关键内容。其政策目的主要包括以下两个方面。其一，促进宅基地的有效利用。近年来，农村宅基地闲置问题较为突出。据国家统计局统计，2022年底，我国城镇化率已达65.22％，外出农民工17  190万人［2］。这些因素使得各地农村普遍存在着大量闲置的宅基地，造成土地资源的浪费。在此背景下，促进宅基地的有效利用是适度放活“宅基地的使用权”的政策目的之一。其二，切实保障农民的权益。长期以来，农村宅基地制度侧重于保障农民住有所居，而忽视了宅基地的财产价值，宅基地流转受到严格限制［3］。这严重影响了农民的财产性权益。基于此，切实保障农民的权益为适度放活“宅基地的使用权”的又一政策目的。

目前，新一轮农村宅基地制度改革试点中出现的转让、租赁、入股、抵押等流转方式均存在着一定的局限性，不利于顺利实现适度放活“宅基地的使用权”的政策目的。（1）尽管试点地区扩大“宅基地的使用权”转让当事人的范围，允许在跨村、乡镇甚至县域内集体经济组织成员之间转让“宅基地的使用权”［4］，但一旦发生“宅基地的使用权”转让，则意味着农民将丧失该宅基地提供的保障，不能再从该宅基地获得财产性权益。（2）租赁是试点地区普遍采取的放活“宅基地的使用权”的方式。然而，宅基地租赁合同的期限受限制（依《民法典》第705条规定，租赁期限不得超过20年），且在不定期租赁等情形下的当事人可以随时解除合同，终止租赁关系。这不利于承租人为宅基地的有效利用做好长期规划，容易诱发损害宅基地的短期行为。（3）部分试点地区允许“宅基地的使用权”入股，且对入股的期限加以限定［5］。可是农户将“宅基地的使用权”入股公司或农民专业合作社，面临着“宅基地的使用权”评估作价困难、农户难以有效监督公司或合作社的经营管理以及公司或合作社破产后“宅基地的使用权”处置不明等问题，不利于切实保障农民的权益。（4）有些试点地区将抵押作为放活“宅基地的使用权”的方式［6］。但“宅基地的使用权”抵押仅能为农户提供融资上的便利，并不能促进宅基地的有效利用。信托财产上的权利与利益相分离、信托财产的独立性、信托责任的有限性和信托管理的连续性等基本理念最能凸显信托的价值［7］。正是这些基本理念，使得宅基地信托更有利于实现适度放活“宅基地的使用权”的政策目的。

1.信托财产上的权利与利益相分离，意味着委托人将信托财产转移给受托人，受托人享有对信托财产的管理、处分权，而信托财产所产生的利益则归属于受益人［8］。信托财产的独立性则是指信托财产独立于委托人、受托人的固有财产，仅服务于信托目的［9］。就宅基地信托而言，农户将“宅基地的使用权”转移给受托人，受托人在信托期间对宅基地进行经营管理，但应将由此产生的信托利益交付给农户，其自身仅能获得一定报酬而已。一旦宅基地信托有效设立后，作为信托财产的“宅基地的使用权”便成为一项独立运作的财产，不属于农户、受托人的固有财产，其各自的债权人不得对“宅基地的使用权”主张权利。信托关系终止时，“宅基地的使用权”应归属于农户。这样，农户在信托期间能享受经营管理宅基地所产生的利益，在信托关系结束后能取回“宅基地的使用权”，其权益得到了切实保障。

2.信托责任的有限性包含两层含义：一是若受托人已尽义务，即使未能使信托财产获得利益，受托人也不必以固有财产对受益人承担责任;二是只要受托人履行了义务，管理信托财产对第三人产生的责任，仅以信托财产为限承担［8］。信托管理的连续性是指除非法律或信托文件另有规定，信托一旦有效设立，不因委托人或受托人的死亡、破产等原因而终止［7］。信托责任的有限性理念和信托管理的连续性理念有利于宅基地信托的受托人充分发挥自身的经营管理优势，对有效利用宅基地做好长期规划，避免短期行为损害宅基地的情形发生。

（二）宅基地信托的可行性

1.宅基地信托在理论上可行。学理上认为，一项财产或财产权应符合如下四个要件，方可用于设立信托，成为信托财产：其一，用金钱计算价值的可能性;其二，积极财产性;其三，转让、处分的可能性;其四，现存、确定性［9］。那么，“三权分置”下“宅基地的使用权”是否可作为信托财产呢？

目前，学界对“三权分置”下“宅基地的使用权”性质认识存在着较大分歧。有学者主张“三权分置”中“宅基地的使用权”为宅基地租赁权和宅基地经营权的统称［10］。也有学者主张将“三权分置”下“宅基地的使用权”定性为一种剥离资格权后的财产权利［11］。还有学者认为，“三权分置”下“宅基地的使用权”为用益物权［12］。无论将“三权分置”下“宅基地的使用权”如何定性，有一点可以肯定，该项权利应属于一种没有身份属性的财产权。否则，将宅基地的资格权与使用权分置将毫无意义。这样，“三权分置”下“宅基地的使用权”便具有可转让性，农户可通过流转“宅基地的使用权”以实现其财产价值。既然“宅基地的使用权”性质为可转让的财产权，其理当符合信托财产的其他三个要件。可见，宅基地信托在理论上具有可行性。

2.宅基地信托在实践中可行。一方面，宅基地信托不违背现行法律和政策的要求。尽管《土地管理法》等法律未明确规定信托可作为宅基地流转的方式之一，但现行法律鼓励盘活利用闲置宅基地。农户将闲置的宅基地信托给受托人，由受托人運用自身的经营管理优势开展农家乐、民宿、乡村旅游等经营活动，有利于盘活利用闲置的宅基地，充分发挥宅基地的财产价值。依《信托法》第6～11条的规定，信托的生效要件包括信托目的合法、信托财产具有确定性、受益人或受益人范围确定等。宅基地信托旨在促进宅基地的有效利用和切实保障农民的权益，显然具有合法的信托目的、确定的信托财产和受益人。可见，宅基地信托不违背现行法律的规定。自2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》正式提出宅基地“三权分置”改革的政策以来，2019年中央农村工作领导小组办公室、农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，2020年中央深改委《深化农村宅基地制度改革试点方案》《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》等文件多次强调要积极探索宅基地“三权分置”有效实现形式。宅基地信托有利于实现适度放活“宅基地的使用权”的政策目的，是对宅基地“三权分置”具体路径的有益探索。

另一方面，承包地的经营权信托经验可供借鉴。在承包地“三权分置”改革中，福建沙县、安徽宿州等地涌现出了土地经营权信托这一“放活土地经营权”的有效途径，受到学界和实务界的关注［13］。尽管宅基地信托与土地经营权信托的信托财产不同，但二者在促进土地资源的有效利用和保护农民权益的目的上存在共性。因此，适度放活“宅基地的使用权”时，可借鉴承包地的经营权信托的经验，采取宅基地信托的方式。

二、宅基地信托的运作模式

迄今为止，从农村宅基地制度改革试点地区探索适度放活“宅基地的使用权”的实践来看，尚未出现宅基地信托的实例。在学界，少数学者对宅基地信托的运作模式展开了探讨。有的学者认为，宅基地信托应采取“宅基地的使用权人+农地信托公司+社会主体”的运作模式，即以“宅基地的使用权”人为委托人兼受益人，由农地信托公司为受托人，农地信托公司再将宅基地租赁给社会主体进行经营活动以获得信托收益［14］。也有学者认为，宅基地信托的运作模式应为“农村集体经济组织/农民+信托公司”的运作模式，即由农村集体经济组织或农民为委托人，信托公司为受托人，农民为受益人［15］。

然而，上述两种宅基地信托运作模式都有值得商榷之处。就前一种模式而言，其存在以下两个问题。（1）由专门的农地信托公司作为宅基地信托的受托人不合理。农地信托公司是福建沙县等地的承包地经营权流转实践中出现的信托公司类型［16］。这种信托公司未经中国银保监会批准，其管理者由政府机构工作人员兼任，有违《信托公司管理办法》关于信托公司设立的规定。（2）农地信托公司未履行受托人的亲自管理义务。依《信托法》第30条规定，受托人应履行亲自管理义务，仅在信托文件另有规定或存在不得已的事由情形下，方可委托他人处理信托事务。之所以要求受托人履行亲自管理义务，是因为信托乃基于委托人对受托人的信赖而设立。若宅基地信托的受托人自己不履行经营管理宅基地的义务，受托宅基地后即租赁给社会主体进行经营活动，这有悖于受托人的亲自管理义务。就后一种模式而言，其也面临如下问题。（1）农村集体经济组织作为宅基地信托的委托人不妥当。宅基地“三权分置”改革的重要内容是将农户的宅基地资格权与使用权分置，适度放活“宅基地的使用权”。由于农户的宅基地较为分散且规模较小，为利于实现宅基地信托的政策目的，固然可由农村集体经济组织将众多农户的宅基地适度集中，再交由受托人进行经营管理。但由农村集体经济组织直接作为宅基地信托的委托人则有失妥当。（2）将宅基地信托的受托人限定为信托公司过于狭隘。信托公司是专门从事信托财产经营管理的机构，其理当可担任宅基地信托的受托人。但并非仅有信托公司可担任宅基地信托的受托人。因为宅基地信托系基于农户委托人的意愿而设立，若农户信赖信托公司以外的自然人或法人等民事主体，且该主体符合担任宅基地信托受托人的条件（例如，须具有宅基地经营管理的能力等），则不应将其排除在宅基地受托人的范围之外。

鉴于此，宅基地信托可采取“农户+信托公司等受托人”的运作模式。（1）由农户作为宅基地信托的委托人，将“宅基地的使用权”信托给信托公司等民事主体。（2）信托公司等民事主体作为宅基地信托的受托人，对宅基地进行经营管理，并将获得的收益交付给农户。其自身可依信托合同的约定取得一定的报酬。在这种宅基地信托运作模式中，农户为委托人兼受益人，有利于切实保障农民的权益，且受托人的范围较为广泛，并由其履行亲自管理的义务，有利于实现宅基地的有效利用。

三、宅基地信托的规则构建

宅基地信托的设立与运作需要遵循相应的法律规则。就立法模式而言，由于2022年农业农村部已公布《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》，信托是农村宅基地利用机制的创新，因此，可将宅基地信托的规则纳入《农村宅基地管理暂行办法》之中。就具体规则而言，鉴于宅基地信托有其特殊性，其除适用《土地管理法》《信托法》等法律的一般规则之外，还有特别的规则需求。

（一）宅基地信托的登记

根据我国《信托法》第10条的规定，设立信托，对信托财产，有关法律、行政法规规定应办理登记手续的，应依法办理信托登记。尽管现行法律、行政法规没有对“三权分置”下“宅基地的使用权”登记进行明确规定，但宅基地信托应办理信托登记为宜。其一，实现宅基地信托目的的需要。如前所述，适度放活“宅基地的使用权”旨在促进宅基地的有效利用和切实保障农民的权益。信托是对适度放活“宅基地的使用权”的有益探索。将宅基地信托进行登记，有利于政府主管部门掌握宅基地的占有和利用状况，防止损害宅基地资源和农民权益的现象发生。可见，为实现宅基地信托的目的，有必要对宅基地信托进行登记。其二，对宅基地信托予以公示的需要。《信托法》之所以规定信托登记制度，旨在将某项财产或财产权设立信托的事实向社会予以公示，以免与委托人、受托人进行交易的第三人的权益受到损害［17］。宅基地信托有效设立后，受托人虽然占有和管理宅基地，但其不享有由此产生的信托利益，仅能依信托合同约定取得一定的报酬，且在信托终止时其应将“宅基地的使用权”交还给农户。在信托期间，农户虽然可获得宅基地信托所生利益，但其不占有和管理宅基地。可见，若不将“宅基地的使用权”已设立信托的事实进行公示，可能对与委托人、受托人进行交易的第三人产生不利影响。因此，有必要对宅基地信托予以登记。

目前，我国信托登记制度尚不健全，由何种机构进行登记、登记程序如何等均不明确。有学者认为，宅基地信托登记有两种方式，一种方式是设立专门的信托登记机构办理宅基地信托登记，另一种方式是由现有的不动产登记机构进行宅基地信托登记［15］。然而，若设立专门的信托登记机构办理宅基地信托登记，则不仅增加了制度成本，而且因当事人需要办理两次登记（“宅基地的使用权”变更登记和信托登记）而为其造成不便。所以，采取由现有的不动产登记机构办理宅基地信托登记的方式为妥。至于宅基地信托登记的程序，可由宅基地信托的委托人与受托人向不动产登记机构申请信托登记，经不动产登记机构审查后，在不动产登记簿上增加信托一栏，对宅基地信托当事人、信托财产、信托目的和信托期限等事项予以记载。

值得注意的是，2022年农业农村部公布的《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第26条第2款规定，利用闲置宅基地和住宅开展经营活动，应征得宅基地所有权人的同意。据此，农户将“宅基地的使用权”设立信托，由信托公司等受托人利用宅基地从事经营活动的，不仅需要办理信托登记，还需要经农村集体经济组织等主体同意  依我国《民法典》第262条的规定，由村集体经济组织或村民委员会等主体代表集体行使土地所有权。  。然而，“三权分置”下“宅基地的使用权”为一项没有身份属性的财产权，若以此设立信托从事经营活动需要宅基地所有权人同意，则与该项权利的属性不相吻合。另外，若宅基地信托需要宅基地所有权人的同意，还可能出现农村集体经济组织等主体滥用权利，滋生腐败的现象，不利于宅基地信托的设立。事实上，不动产登记机构在办理宅基地信托登记时，已对宅基地信托的合法性进行了审查。鉴于此，可将上述规定中“征得宅基地所有权人的同意”修改为“向宅基地所有权人报备”。

（二）宅基地信托受托人的权利与义务

宅基地信托的运作依赖于受托人的行为，因此，明確宅基地信托受托人的权利与义务至关重要。尽管我国《信托法》第25条至第42条已规定了受托人的权利与义务，但与一般信托相比，宅基地信托在信托财产、信托目的等方面均有其特殊性，故有必要对宅基地信托受托人的权利与义务加以调适。

1.适当限定宅基地信托受托人的权利。依信托法理，受托人享有对信托财产进行管理、处分的权利。不过，在宅基地信托中，受托人的权利应受到适当限制。其一，受托人不得转让“宅基地的使用权”或以其设定抵押。诚然，在“三权分置”视域下，“宅基地的使用权”为一项可转让的财产权。但若允许受托人将“宅基地的使用权”转让给他人，则受托人俨然成为了一个中介机构，有违农户委托人的信赖。且受让人未必具有宅基地经营管理的能力，如此也不利于实现宅基地信托的政策目的。另外，若允许受托人将“宅基地的使用权”设定抵押，一旦其不能偿还到期债务，债权人实现抵押权的，“宅基地的使用权”亦可由与农户无信赖关系、不具备宅基地经营管理能力的受让人取得。因此，受托人不应享有转让“宅基地的使用权”或以其设定抵押的权利。其二，受托人不得滥用宅基地。在宅基地信托期间，受托人应按照信托合同的约定占有和经营管理宅基地，利用宅基地从事农家乐、民宿、乡村旅游等经营活动，而不得滥用宅基地（例如，利用宅基地建造私人会馆、大院等），以有效保障农民的权益。

2.调整宅基地信托受托人的分别管理义务。为了体现信托财产的独立性，我国《信托法》第29条规定了受托人的分别管理义务。据此，受托人应将信托财产与其固有财产分别管理，并将不同委托人的信托财产进行分别管理。然而，在宅基地信托中，受托人的分别管理义务有必要加以调整，应允许受托人将不同委托人的信托财产集中管理。众所周知，目前农户的宅基地较为分散且规模较小。若要求受托人将不同农户的宅基地分别管理，显然不利于受托人对宅基地进行适度规模化经营，实现宅基地的有效利用。因此，允许受托人将不同农户委托人的宅基地进行集中管理，方可有利于促进宅基地的有效利用，实现宅基地信托的政策目的。在其他国家和地区的信托法中，已对受托人的分别管理义务作出了例外规定。例如，美国《统一信托法典》第810条（d）款规定，“受托人可将两个以上不同信托的财产作为一个整体进行投资”。日本《信托法》第34条第1款允许信托文件对分别管理另行规定。我国台湾地区“信托法”第24条第2款规定，对不同信托的信托财产，“信托行为订定得不必分别管理者，从其所定”。这些国家和地区的立法例可供借鉴。

3.增設宅基地信托受托人的公平义务。公平义务是指一项信托中存在数名受益人时，受托人必须公平对待各受益人的义务。美国《统一信托法典》第803条规定受托人应公允行事，对不同受益人的权益给予适当关注。美国《信托法重述（第三次）》第183条和第232条不仅要求受托人公平对待同类受益人，还禁止受托人偏向一类受益人，而对另一类受益人不利。日本《信托法》第33条也规定了受益人为两人以上时，受托人应履行公平义务。而在我国《信托法》中，尚未规定受托人的公平义务。

宅基地信托的受益人数量较多，为保障全体受益人的权益，有必要增设信托受托人的公平义务，要求受托人在管理信托财产、分配信托利益等方面公平对待所有的受益人。若宅基地信托受托人违反公平义务，损害某一受益人利益时，该受益人可请求受托人终止该违反行为，也可依据我国《信托法》第22条的规定，请求受托人恢复信托财产的原状或赔偿损失。

（三）宅基地信托的监督

1.信托监察人对宅基地信托的监督。我国《信托法》仅在第64条规定公益信托应设置信托监察人，而对于其他类型的信托是否设置信托监察人，该法并未作出明确规定。在学界，有学者认为应落实村民委员会对宅基地信托监督［18］，但对为何需要对宅基地信托进行监督以及村民委员会如何实施监督，该观点没有展开论证。在宅基地信托中，有必要设置信托监察人。其理由如下：其一，保障宅基地信托受益人权益的需要。宅基地信托受益人一般人数较多，法律意识普遍较薄弱。有的受益人可能为限制民事行为能力人或无民事行为能力人，设置信托监察人将有利于维护宅基地信托受益人的权益。其二，监督宅基地信托受托人行使权利的需要。在宅基地信托存续期间，可能出现受托人滥用权利的情形，影响信托目的的实现。为有效监督宅基地信托受托人处理信托事务的状况，防止受托人滥用权利，有必要设置信托监察人。

关于宅基地信托监察人的选任，可由当地村民委员会担任信托监察人为宜。（1）依我国《民法典》第101条的规定，村民委员会为特别法人，可从事为履行职能所需的民事活动。监督受托人对宅基地的占有和经营管理行为属于村民委员会履行职能的具体体现，村民委员会的特别法人地位也便于其履行信托监察人的职责。（2）村民委员会熟悉宅基地的状况，由其担任信托监察人有利于有效监督宅基地信托受托人的行为，切实保障农民的权益。

为便于宅基地信托监察人履行职责，应赋予其对受托人处理信托事务的状况进行监督的权利。这些权利应包括：受托人违反信托目的经营管理宅基地时，向法院申请撤销该行为的权利;因受托人管理不当造成宅基地损害时，请求受托人恢复原状或赔偿农户损失的权利;查阅、复制受托人管理宅基地的账目等信息，并要求其予以说明的权利;要求受托人及时向农户交付信托利益的权利等。同时，宅基地信托监察人应履行提醒管理人的注意义务和忠实义务。若其未尽义务，给农户造成损失的，委托人应承担损害赔偿责任。

2.有关部门对宅基地信托的监督。为防止宅基地信托受托人滥用权利，损害宅基地资源，农业农村主管部门应建立对宅基地信托的监督机制。主要包括三个方面。（1）对宅基地信托合同进行监督检查。宅基地信托合同是设立宅基地信托的书面文件，也是宅基地信托运作的重要依据。宅基地信托合同应对信托目的、委托人、受托人、受益人、宅基地的基本状况、受托人经营管理宅基地的期限和方法等事项加以记载。（2）监督检查受托人的经营管理能力和资质状况。（3）纠正、查处受托人在宅基地利用中的不当行为等。

此外，由于宅基地信托受托人利用宅基地开展经营管理活动，还涉及到自然资源、市场监管、消防、环保等主管部门，因此，这些部门应在各自的职责范围内对宅基地信托受托人的行为进行监督。

四、结 语

信托是“三权分置”下适度放活“宅基地的使用权”的方式创新。宅基地信托有利于促进宅基地的有效利用和切实保障农民的权益，并且在理论上和实践中具有可行性。本文对宅基地信托的运作模式和规则构建进行了研究，提出以下几点建议，供学界和有关部门参考。（1）宅基地信托可采取“农户+信托公司等受托人”的运作模式。（2）由现有的不动产登记机构办理宅基地信托登记。（3）宅基地信托的受托人不得转让“宅基地的使用权”或以其设定抵押，不得滥用宅基地。另外，应对宅基地信托受托人的分别管理义务加以调整，并增设宅基地信托受托人的公平义务。（4）宅基地信托中应设置信托监察人，且由当地村民委员会担任为宜。农业农村等部门应建立对宅基地信托的监督机制。

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Operation Mode and Rule Construction of Homestead Trust Under the “Separation of Three Rights”

WEN Jie

（Law School，Central China Normal University，Wuhan 430079，China）

Abstract： The homestead trust is an innovation in the way of moderately liberalizing the use right of homestead under the “separation of three rights”，and it is beneficial to promote the effective use of homestead and effectively protect the rights and interests of farmers.The homestead trust can adopt the operation mode of “farmers + trust company or other trustees”.The homestead trust registration should be handled by the existing real estate registration agency.The rights of the trustee of the homestead trust should be limited appropriately，and he should not transfer the right to use the homestead or set the mortgage on it，and he should not abuse the homestead.The trustees separate management obligation should be adjusted.The trustees fair obligation should be supplemented in the homestead trust.Trust supervisor should be set up in the homestead trust，and it is better that the local villagers committee should act as trust supervisor.Agricultural and rural department and other departments should establish supervision mechanism for homestead trust.

Key words： “separation of three rights”;homestead;trust

（責任编辑：董应才）