预算管理一体化背景下实施全面预算绩效管理的优化路径分析

王玲玲 青岛西海岸新区财政局

引言

《预算管理一体化规范（试行）》的出台进一步加快了我国预算管理体制改革，从制度层面加大预算和绩效管理力度，为提高预算管理水平奠定基础。随着预算管理一体化系统的应用，其在制度落实、层级衔接、动态监督等方面均发挥出十分关键的作用。一方面，预算管理一体化背景下对提高预算绩效起到积极作用；另一方面，可通过完善制度建设促进资源优化配置，为全面预算绩效管理效能的提升提供保障。

一、预算管理一体化与全面预算绩效管理的内涵与关系

（一）内涵

预算管理一体化是推动预算制度改革的关键环节与重要举措，相关内容的落实有效实现了制度层面与技术层面的有机结合，并将系统化思维融入预算管理业务的各个环节当中。在此期间，以预算管理一体化系统为载体，对预算单位预算编制、会计核算、资金支付等各环节进行把控，不仅有助于提升工作标准化与自动化水平，还可以实现预算管理的全过程动态控制，带动资金使用效益与预算管理现代化水平的提升。

全面预算绩效管理指的是将绩效理念融入预算工作中，构建全方位、多角度的动态预算绩效管理体系，以实现对财政资源的优化配置。全面预算绩效管理实现实施对象从项目支出向整体支出的转变，对各环节预算资金实现全覆盖，并通过“事前评价、事中监控、事后评价”的形式来构建预算绩效的闭环管理模式，并实现对评价结果的有效应用。

（二）关系

就二者的关系来看，预算管理一体化是实现全面预算绩效管理的基础，通过预算管理一体化系统中预算编制、执行等模块可为全面预算绩效管理提供保障，有效满足事前、事中、事后的多元工作需求，实现资金、项目、绩效的统一管理[1]。

在预算管理一体化背景下，可以有效对预算管理的各个环节进行全面系统整合，实现整闭环管理。在此期间，包括预算编制、预算执行、资金收付、会计核算等在内的预算流程可实现无缝衔接，满足预算全过程一体化需求。而且预算管理一体化的实施还做到以绩效目标为导向，以项目形式进行预算申报，转变了以往的预算申报形式，大大提升了项目支出与责任划分的明确性，更好地对项目绩效进行追踪管理[2]。与此同时，随着预算管理一体化的实施，预算绩效管理作为全面绩效管理的重要组成部分增强了对绩效目标的关注。通过预算管理一体化系统有助于对预算单位及部门进行绩效跟踪，真正意义上实现预算管理与绩效管理的深度融合。

二、预算管理一体化背景下实施全面预算绩效管理的难点

（一）多部门监管对项目工作效能的影响

在实际落实项目期间，往往存在同一项目受多部门监管的情况，这对预算管理一体化系统的应用也提出挑战。面对多个监管部门，当前的预算管理一体化系统并不能实现各部门之间的有效联通，例如在实施信息化项目期间，需要先经过相应分管部门审批，再纳入财政预算中，这也导致一定问题的出现。一是各部门之间的沟通不足且沟通成本较高，难以有效提升工作绩效；二是相应分管部门审批期间由于预算单位材料申报情况的不同导致审批的流程与标准也存在差异。对于预算管理流程来说，需要以相对统一的格式来进行绩效目标申报，同时以绩效目标为导向进行绩效跟踪与考核评估。若预算单位申报的格式与内容不同，将会提高后续考评等环节的难度，在必要情况下需对项目内容重复申报多次，对工程成效的提升也造成不利影响。

（二）预算执行控制有待完善

通常情况下，受到部门职能与性质的影响，预算单位财务部门大多将关注重点放在收支管理以及预算执行方面，一定程度上忽略了项目执行过程中绩效与预期目标之间的偏差。项目管理部门在对项目执行绩效进行检查时难以及时获取有关信息，项目管理系统同预算管理一体化系统之间不能实现有效衔接。这导致部门之间的信息共享效率降低，不能对绩效与预期目标之间的偏差展开系统分析。现阶段，预算单位绩效监控大多停留在浅层数据汇总上，无法对后续的决策环节提供有力支持。

（三）预算绩效管理队伍人才稀缺

当前，预算绩效管理队伍存在专业人才不足、管理人员不专业等问题。首先，部分管理人员并没有树立起专业的全面预算绩效管理意识，将绩效管理仅作为工作中的一个环节，认为仅按照工作流程例行公事即可满足要求，缺少对预算绩效管理同项目发展联系的把控，从而忽视了预算绩效管理的根本所在。其次，很多预算绩效管理岗位均是由财务管理人员兼任，财务人员对项目本身了解不足，加上其工作繁忙，很难有精力再学习其他方面的专业知识，导致预算绩效管理不合理。最后，预算绩效管理人员对绩效管理流程的了解不足，绩效目标与指标的设定存在合理性、可行性、可衡量性不强的问题，相应的绩效考评标准也难以满足项目需求，从而限制了全面预算绩效管理的推进。

（四）绩效考评制度约束方面存在欠缺

制度文件是实施全面预算绩效管理的基础，为相关管理活动的开展提供制度层面的支持。然而对于绩效目标实现来说，并没有落实明确的制度规定。首先，缺少明确的绩效考评标准，直接影响到绩效目标设定及完成情况；其次，针对绩效评价结果缺少配套的奖惩制度，进而对预算单位难以起到足够的激励与约束作用；最后，绩效考核评价同资源配置的联系不紧密，预算单位难以确定明确的绩效管理责任主体，限制其开展预算绩效管理的主动性，导致绩效管理成效参差不齐。

（五）预算与绩效管理有待进一步融合

全面预算绩效管理的推进进一步强调了预算与绩效之间的联系，特别是在预算管理一体化背景下，应加强预算与绩效管理的融合。然而在此过程中，还需要关注到以下几方面要点：首先，预算管理体系与绩效管理体系仍有待完善，预算管理会受到预算编制不充分、项目支出不合理等因素的影响；而绩效管理则存在绩效目标不达标、监控不到位等问题，这都会影响到二者的融合进程[3]。其次，即使预算与绩效管理在流程上实现了一体化，但在实际执行过程中仍存在“先后”与“轻重”之分，部门往往更关注预算编制，而将绩效管理视为预算管理的附属任务。在这样的情况下，将直接影响到相关工作的推进，同时存在项目预算与绩效目标编制联系不紧密的问题。最后，上述问题的本质在预算与绩效管理缺少完善的关联机制，随着预算管理一体化的落实，将进一步加深二者在流程与内容上的联系，构建相应的挂钩机制，同时引入信息化手段来为数据共享提供支持。

三、预算管理一体化背景下全面预算绩效管理的优化措施

（一）基于预算流程实现预算业务聚集

多部门对统一项目进行监管往往会降低项目申报、绩效跟踪等环节的效率，受到部门之间沟通不畅的影响，还会造成不必要的重复工作。针对这样的情况，可以以预算流程为基础，对与之相关的预算业务进行聚集，并对业务类型进行合理统筹。随着预算管理一体化系统的应用，还可以构建相应的关联板块，围绕预算主线对不同分支的业务审批部门进行分配。在此过程中，应保证预算审批、项目执行、绩效考评各个环节采用统一的格式模板与审批流程，最大限度上提升整体操作的便捷性与公开性。通过这样的形式可以有效将纵深业务处理模式转变为扁平化对接模式，大大提高了各部门之间的沟通效率，并起到相互促进、相互制约的作用，促进全面预算绩效管理水平的提升。

（二）构建完善的全过程预算管理框架

全过程预算管理通过事前评价、事中监控、事后评价以及结果应用来有效实现了预算绩效的闭环管理，为提升预算绩效管理成效，控制绩效与预期目标之间的差距，需要对各环节进行细化与完善。（1）事前绩效评估。这一环节应从源头把好关，对财政资金支出、项目立项、项目库纳入等流程进行有效把控。在预算管理一体化背景下，要想进一步提升全面实施预算绩效管理成效，就需要严格把控绩效关口，对项目的经济性、可行性等进行综合评估。（2）事中绩效监控。这一环节应对预算与绩效实施双重监控，以项目的特点与实际执行情况确定绩效监控指标体系，通过定量分析与定性分析相结合的方式来对预算执行、资金管理、使用效益等进行评估审核，以实现评估质量的提升[4]。例如，上半年一二季度对绩效目标实施以提示作用为主的监控；三季度实施以调整处置为主的监控；四季度实施以督促完成预算绩效目标的监控。在此基础上，还应进一步开展相应的预算审核工作，提高其精准性和科学性。（3）事后绩效评价。在完成绩效评价后，应强化对绩效评价结果的应用，将预算安排同绩效评价结果联系起来，并执行有针对性的划分等级。值得注意的是，对于其中成效不显、依据不充分、无效的项目进行予以取消。与此同时，应落实预算绩效目标前置机制，由预算申请部门进行目标设定确保绩效指标和具体指标的落实都可以围绕中心工作开展。完成绩效目标的设定后，需要对其进行审核，对于其中完整性、可行性不达标的项目应进行控制，随后根据绩效目标需求安排支出，保证形成项目预算绩效管理的良性循环。

（三）加大预算绩效管理队伍建设力度

预算绩效管理人员是推进全面预算绩效管理的核心，因此应提升其专业能力与综合素质。在此期间，应组织相应的人员培训和交流工作，引导其树立正确的绩效管理意识与观念。培训工作的开展应做到与时俱进，顺应时代发展趋势，将预算绩效管理工作与预算单位职能联系起来，促进管理人员同预算单位的共同发展。预算绩效管理涉及资金收付管理、业务落实、目标督促等各个环节，进而有必要建设一支理论知识与业务能力储备过硬的专业预算绩效管理人才队伍，提升绩效目标和评价标准的合理性与可行性，为全面预算绩效管理提供人才支持。值得注意的是，预算绩效管理人员在实施项目管理期间，还应注重过程管理、财务管理、业务管理的有机统一，包括立项申请、预算编制等各方面内容，将关注重点从分配与投入转变为管理与产出，实现预算绩效的最大化[5]。除了专业财务知识以外，预算绩效管理人员还应增强对项目规律的了解，从而为全面预算绩效管理的推进提供保障。

（四）强化对绩效考评的制度约束

为加大对绩效考评的约束力度，需要开展制度建设并落实配套的奖惩标准，同时将绩效评价结果同资源配置情况结合起来。以预算管理一体化系统建设为基础，全方位加强全面绩效管理。首先，应设置明确的考评标准，加大对预算绩效的考核力度。具体来看可以从以下几方面入手：一是保证评价结果的科学性与客观性，依据具体的绩效目标完成情况以及项目类型赋予分值，并将外部因素及不可抗力因素对考评结果的影响考虑其中，通过全程跟踪的方式推进绩效评价工作。二是制定合理有效的预算绩效评价指标，其中包括共性指标与个性指标。三是实现预算绩效管理与行政治理的有机结合，形成业务与财务管理的良性循环。其次，应实现对绩效评价结果的充分利用，围绕资源配置落实奖惩制度，例如针对优秀项目给予资源倾斜等。通过发挥制度约束作用可以进一步提升绩效管理成效，为全面预算绩效管理的实施奠定基础。

（五）搭建预算绩效一体化管理信息系统

预算管理一体化的落实需要以信息管理系统为辅助，最大限度上发挥出预算管理一体化的功能与作用，信息管理系统的构建可以从以下几方面展开。第一，引入匹配度更强的预算管理模式，将预算管理制度引入到预算绩效一体化管理信息系统中，实现制度层面与技术层面的有机结合。第二，针对预算收支情况构建相应的预算管理组织框架体系，通过信息管理系统实现框架设计与绩效管理。第三，在充分考虑项目全生命周期需求的基础上对流程进行优化设计，对预算编制、预算执行、预算调整、预算评价等子模块进行细化，同时更多关注到各个子模块之间的逻辑关系，实现预算与绩效闭环管理。第四，打破以往的管理屏障，引入多维度管理模式实现协同设计。以往预算单位在项目业务管理与财务管理之间往往存在一定屏障，预算管理一体化背景下应进一步推进业财融合，促进信息整合与数据转化，并进一步加深预算管理与绩效管理之间的联系。第五，针对预算与绩效管理落实统一的技术规范，提升数据信息的标准化和规范化，为信息管理系统的构建打好基础。其中，主要包括基础数据、财务数据、管理数据等方面内容，实施数据标准化有利于将原本独立的数据信息进行整合，从而为后续应用提供便利条件。

结语

综上所述，预算管理一体化背景下，为全面预算绩效管理指明了方向，将统一化的格式与规则融入其中，实现多部门、全流程的项目闭环管理，实现管理成效与质量的提升。面对当前全面预算绩效管理面临的难点，需要进一步发挥预算管理一体化优势，从业务管理、系统框架、人才队伍建设、制度约束以及信息化建设等多方面入手，有效提升预算绩效管理水平和执行力，为项目推进奠定基础。