城乡融合规划视角下城乡生活圈体系重构探讨

■ 高鹏飞

鲁 萌

苏振宇

0 引言

城市和乡村的长期分割结构使两者之间的差距逐渐拉大，这种现象在公共服务设施规划建设方面尤为突出[1]。相比于城市完善的公共服务设施体系，农村的公共服务设施体系较为薄弱。近年来，城乡统筹、乡村振兴等话题不断被提出并讨论，城乡均等化发展势不可挡；而公共服务设施统筹发展是实现城市和乡村均衡发展的重要途径[2]。

2016 年，上海市规划和国土资源管理局在《15 分钟社区生活圈规划导则（试行）》中定义了“15 min社区生活圈”的概念，并从居住、就业、出行、服务、休闲等5 方面提出相关要求，以促进精细化社区治理。2018 年，国家出台《城市居住区规划设计标准》（GB 50180—2018）[3]（以下简称《标准2018》），将视角从旧版规范的公共服务配套服务半径划分转变为生活圈时段引导下的服务供给，根据5 min、10 min、15 min获取公共服务设施不同的时间成本划分生活圈体系。同年，中华人民共和国自然资源部发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）,明确提出完善公共服务设施；并于2019 年发布《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（自然资办发〔2020〕46 号）[4]，提出完善公共服务设施体系构成，构建不同层次和类型、功能复合的城乡生活圈。该指南明确了城乡生活圈概念及分类，并提出要加强重大专题研究，其中就包括对公共服务问题和对策的研究。此外，2021 年出台的《社区生活圈规划技术指南》（TDT 1062—2021）[5]中，明确了“社区生活圈”的定义，将其分为城镇和乡村两类生活圈，分别构建不同等级层次，且针对不同等级层次有不同的要素配置建议。

上述指导性文件多以城市为对象，而针对乡镇的标准较少，对于城乡一体化的研究更是少之又少[6]。随着新型城镇化的不断拓展，城乡矛盾日益加剧，城市和农村公共服务设施服务水平悬殊[7]。因此，如何通过公共服务设施的优化配置，不断缩小城乡差距，从而实现城市与乡村均衡发展，提高居民幸福感，是城乡生活圈研究的出发点。本文坚持以人为本的理念，在城乡生活圈划定的基础上对公共服务设施的分级分类、设施规划建设指标等方面进行探索，基于生活圈划定研究成果，确定不同等级生活圈的配置内容和配建标准，旨在为公共服务设施探索出一种新的促进城乡统筹发展的公共服务设施配置模式。

1 研究范围与方法

1.1 研究范围

本次研究以云南普洱市思茅区为对象，研究范围针对思茅区全域及其中心城区两个层面。思茅区属于多民族聚居区，辖区范围内有彝、哈尼、傣、苗、拉祜、傈僳、白、佤族等43 个少数民族。该区全域面积约4 093 km2，下设1 个街道、4 个镇、2 个乡；中心城区由思茅主城区和东西组团组成，面积约94.1 km2（图1、2）。

图2 中心城区范围及其公共服务设施点分布

1.2 研究方法

1.2.1 统计资料和实地调研相结合

本次研究中，大部分数据来源于政府提供的统计资料；同时，采用问卷调查与实地访谈相结合的方式，调研思茅区居民对公共服务设施满意情况及其原因、出行意愿等。

1.2.2 空间分析法

采用空间分析法，利用地理分析、网络分析等空间分析工具，研究思茅区现状公共服务设施的可达性；同时，结合资料分析与实地调研得到的相关结论，利用泰森多边形、城市网络分析等方法，划定城乡生活圈体系。

2 城乡公共服务设施基础分析

2.1 人口与城镇化

自2010 年以来，思茅区人口增长迅猛。至2020 年底，该区常住人口为41.62 万人，比2010 年增加2.17 万人；平均人口密度为101.68 人/km2，远高于普洱市平均人口密度53.4 人/km2。

与此同时，思茅区城镇化率不断提高，2010—2019 年累计提高了9.49%，年均提高0.95%，初步形成了“中心城市—重点集镇—小集镇”三级体系结构。

2.2 经济与文化水平

（1）公共预算支出方面：社会公共服务供给能力较差，公共预算支出近年呈现下降趋势。2019 年，思茅区一般公共预算支出245 901 万元，下降1.0%；特别是教育、卫生健康、社会保障、就业、城乡社区等支出出现负增长。

（2）收入方面：城市和农村居民收入水平差距大，农村居民收入水平低。2019 年，思茅区城镇居民可支配收入34 258 元，农村居民人均可支配收入12 337 元，城乡居民收入差距比为2.78，比全省平均水平低33%，城乡居民人均可支配收入差距较大。

（3）文化水平：整体教育水平一般，农村教育水平薄弱。2010—2018 年，思茅区在校接受初中及以上教育的学生占比为56.96%～76.13%，尽管学校数量和专职教师人数有所上升，但整体教育水平还有待提高，特别是边境及农村教育基础薄弱、教学质量低、教师队伍建设欠缺等问题亟待解决。

2.3 城乡视角下公共服务设施可达性分析：以幼儿园与小学为例

2.3.1 幼儿园可达性分析

（1）在中心城区，幼儿园是5 min 生活圈居住区配置的公共服务设施。以100 m/min 步行速度、5 min 步行时间对其覆盖范围进行分析（图3），结果显示：中心城区幼儿园5 min 覆盖居住区范围较小，在城区内可达性较差。

图3 中心城区幼儿园步行5 min 覆盖居住范围

（2）在乡镇地区，考虑到乡镇幼儿园规划建设有其本身特殊性，且乡镇地区人口密度小、地形复杂，本文以500 m 为单位，分级分析不同幼儿园服务半径下的思茅区幼儿园设施供给公平（图4）。结果显示：思茅区乡镇幼儿园2.5 km 辐射覆盖人口少，农村孩子上学步行时间长，幼儿园可达性较差。

图4 乡镇地区幼儿园现状服务范围

2.3.2 小学可达性分析

（1）在中心城区，建有12 所小学共389 个班级。这些学校共有在校学生20 598 人、教职工992 人，师生比例为1 ∶22.34；班平均人数为53 人，与国标规定的小学班额人数45 人相比，差距较大，教育软实力不足。小学总占地面积279 171.3 m2，人均占地面积13.55 m2，高于国家标准，教育硬实力达标。

（2）乡镇范围内，小学教学班总计257 个，在校学生人数共9 863人，教职工人数共561 人，师生人数比为1 ∶17.58，班平均人数为38人，与国标规定的小学班额45 人相比，教育资源充足；小学总占地面积为443 378.05 m2，人均占地面积为44.95 m2，高于国家标准。

由此可见，在不考虑教育质量的前提下，乡镇地区的小学生人均用地面积远高于中心城区和国家标准，班额人数符合国家标准，教育资源充足，总体呈现与幼儿园相反的局面。

城市层面，通过城市网络分析，以思茅区中心城区小学为设施点，以100 m/min 为步行速度、10 min 为步行时间进行可达性分析，进一步研究小学在时空距离下覆盖的中心城区空间地域居民点（图5）。结果显示：中心城区北部和南部小学的步行可达性差，尤其是北部和南部；东南部地区小学分布较多，可达性较好。

图5 中心城区小学步行10 min 覆盖居住范围

乡镇层面，考虑乡镇地区地形、人口分布密度等因素，采用缓冲分析对乡镇现状小学按照1 000、2 000、3 000 m 分级，统计分析思茅区小学在不同服务半径下的空间范围和乡村居民点（图6）。结果显示：乡镇小学设施主要集中在思茅区的东南部，北部极少；且全域内小学设施步行可达性低，数量缺口较大。

图6 乡镇地区小学现状服务范围

2.4 城乡居民对公共服务设施需求的异同分析

从公共服务设施类型来看，由于城乡居民在收入、生活环境等方面存在较大差距，乡村居民更注重教育设施和医疗设施两大类；而城市居民由于优质资源相对较易获得，除了重视这两类设施外，对文化和体育设施的关注度也较高。在城乡矛盾不断加剧的情况下，乡村地区应努力创新公共服务设施的规划建设方法，在满足居民需求的基础上实现设施覆盖面积最大，以不断缩小城乡差距。

3 城乡融合规划视角下“中心城区—乡镇”生活圈的划定

3.1 居民出行意愿调查

通过调查问卷和访谈，了解中心城区和乡镇地区居民的出行意愿、出行方式、设施使用频率等相关情况。本次调研共发放问卷500 份，收回468 份。

3.1.1 居民基本情况

本次调研中，女性比例低于男性，其中：幼年、青少年、青年、中年和老年占比分别为8%、25%、30%、23%和14%。居民受教育水平占比从小到大依次为：小学＜研究生及其以上＜初中＜高中＜专科或本科。

3.1.2 居民出行方式

（1）思茅区乡村居民到乡镇、中心城区的出行方式以机动车出行为主。其中：公共汽车和私家车出行占比最高，为57%；其次是摩托车，占比23%。

（2）中心城区居民到中心村的出行方式则根据离中心村远近而有所不同。一般在1 500 m 距离内，大部分村民会选择步行前往；超过1 500 m，居民会偏向于选择电动车或者其他交通工具。

由此可见，居民对于交通方式的选择取决于目的地的远近。当目的地离出发地较近时，村民倾向于选择电动车或步行；当目的地离出发地较远时，村民便会选择机动车。

3.1.3 居民意愿时间成本调查

地点的远近、获取公共服务的迫切程度等因素将综合影响获取公共服务所愿意花费的时间成本。出行时间一定，出行速度因交通工具选择的不同而变化，所能到达的空间地域也有所变化。

经调研，居民获取幼儿园、小学教学点、村民广场等设施提供的公共服务所愿意花费的时间成本主要为步行10～30 min。结合幼儿园等公共服务可承受的步行时间相关文献发现，居民在获取公共服务时，超过10 min的步行路程便会转向其他交通方式。因此，将10 min 步行时间作为获取公共服务的时间成本较为合理。

因此在乡镇地区10 min 步行路程，是获取离家较近（1 500 m 以内）公共服务设施（如小学教学点、幼儿园、村民健身场地、文化室等）的最佳时空距离；15 min 电动车车程是获取中心村级公共服务设施的最佳时空距离；30 min 机动车车程是获取乡镇级公共服务设施的最佳时空距离；60 min 私家车或公共汽车车程是获取更高等级公共服务的最佳时空距离（表1）。

表1 居民对不同公共服务设施所愿花费的时间成本

3.2 “中心城区—乡镇”生活圈划定

3.2.1 中心城区生活圈划定

中心城区以服务人口作为划分生活圈的基础依据。首先，根据《标准2018》中规定的服务人口，计算不同等级的生活圈数量，同时结合问卷调查和思茅区基础资料等，进一步确定不同等级的生活圈模式。其次，结合问卷调查和文献研究的相关成果，合理确定各级生活圈公共服务设施的覆盖半径；利用泰森多边形工具，以城镇开发边界为处理范围进行优化调整后，划定不同等级生活圈，以确保划定的生活圈尽可能与现实情况相符，从而具有实践性。

（1）5 min 步行生活圈。这是居民步行5～10 min，获取较近出行距离公共服务设施（卫生服务站、老年人日间照料中心、小型多功能运动场地等）的出行空间范围（图7）。以100 m/min 步行速度估算，该级生活圈的服务半径为 350～700 m。考虑到《标准2018》中相关要求，最终确定5 min 步行生活圈的最佳服务半径为 500 m，其主要公共服务设施内容参考《标准2018》确定。

图7 中心城区5 min 步行生活圈

（2）10 min 步行生活圈。这是居民步行10～15 min，获取一般出行距离公共服务设施（小学、中型多功能运动场地等）的出行空间范围（图8），该范围常住人口规模为15 000～25 000 人。 以100 m/ min步行速度估算，该级生活圈出行半径为700～1 000 m。考虑到《标准2018》中提出的“10 min 生活圈等级设施服务半径一般为500 m”，最终确定思茅区中心城区10 min 步行生活圈的最佳服务半径为800 m，其主要公共服务设施内容参考《标准2018》确定。

图8 中心城区10 min 步行生活圈

（3）15 min 多方式生活圈。相关研究表明，居民步行的时空距离超过10 min 时，便会考虑选择电动车、出租车等交通方式，而不再局限于步行[8]。调查可知，中心城区居民倾向选择电动车这一交通方式，故以15 min 的电动车车程划定该级生活圈（图9），常住人口规模为50 000～100 000 人。根据电动车行驶速度180～300 m/min，可得到居民15 min 可出行半径为1.8～4.5 km。综合考虑思茅区现状条件和相关标准，本研究认为：3 km 是城市居民15 min 多方式生活圈最适宜的出行距离。

图9 中心城区15 min 多方式生活圈

3.2.2 乡镇地区生活圈划定

乡村与城市在交通、地形地貌、居民聚集程度等各方面都存在较大差异。乡镇地区生活圈划定以居民的出行意愿和生活习惯为出发点，以现状设施基础和居民点现状布局为依据，合理确定各级公共服务中心，并运用泰森多边形划定各级生活圈。

（1）10 min 步行生活圈。综合现状设施布局和现行的行政体制，10 min 步行生活圈（图10）是以100 m/min 的步行速度，在10 min出行时间内所能到达的空间区域，出行半径为 600～1 000 m。考虑到老人的出行能力，以及农村地形复杂、道路交通条件差等因素，本研究认为：1 km 是乡镇10 min 步行生活圈最适宜的出行半径。

图10 乡镇地区10 min 步行生活圈

（2）15 min 电动生活圈。综合现状设施布局和现行的行政体制，15 min 电 动 生 活 圈（图11）是以中心村公共服务设施聚集点为中心、电动车为出行方式（行驶速度 为3～5 m/s）、15 min 为 出 行时间划定的时空范围，出行半径为2 700～4 500 m。综合考虑多方面因素，最终以3 km 作为15 min 电动生活圈的最佳出行距离。

图11 乡镇地区15 min 电动生活圈

（3）30 min 机动生活圈。与行政村、自然村相比，思茅区乡镇驻地的现状公共服务设施较为完善，便于管理。30 min 机动生活圈（图12）是以乡镇公共服务设施聚集点为中心、机动车为出行方式（行驶速度为6～10 m/s）、30 min 为出行时间划定的时空范围，出行半径为10～18 km。综合考虑多方面因素，最终以15 km 作为30 min 机动生活圈的最佳出行距离。

图12 乡镇地区30 min 机动生活圈

3.2.3 全域生活圈概念思考

思茅中心城区不仅是区级设施布局区域，也是市级设施聚集中心。中心城区的公共服务设施不仅服务于思茅区全域，其高等级公共服务设施更是服务全市甚至全省。这些公共服务设施的建设主要由各级政府出资建设，因此，有必要在划定生活圈时综合考虑我国行政体制与各级公共服务设施建设之间的关系。基于此，全域生活圈将以“区级和市级设施聚集点—中心城区”为中心，即思茅区所有区域都属于全域生活圈。

4 城乡融合规划视角下公共服务设施配置优化

4.1 现行规划配置体系的弊端

4.1.1 配建标准缺乏系统性、整体性

现行各类标准间缺乏相互联系，除《国家基本公共服务标准（2021版）》（发改社会〔2021〕443 号）、《标准城市公共服务设施规划规范》（GB 50437—2007）、《标准2018》外，其余标准都是由各部门针对某一类设施组织编制和颁布，很难从城市整体发展的层面综合考虑、统筹规划和建设。

4.1.2 配建体系普适性强、针对性弱

国家出台的配建体系是在全国范围内普遍适用的标准，制定时较多考虑大中城市需求，而对偏远地区小城市（如普洱市）的考虑较少。因此，国家标准对各地方尤其是西南小城市的针对性较弱、可操作性不强；加之公共服务设施配建受经济发展状况、地理地形、人口等因素影响，国家标准在地方上施行依据不足的情况时有发生。

4.2 配置优化调整

4.2.1 调整思路

一方面，通过对现行国家标准规范的系统梳理，结合思茅区自身现状情况和未来发展趋势，分析现行指标的不适宜之处；另一方面，通过调整配建体系、设施均衡指标、规划内容，设施的规模控制指标等，指导公共服务设施的规划建设，以期能够有效缩小城乡公共服务设施水平之间的差距，促进城乡均衡发展。

4.2.2 体系结构

公共服务设施的配建结构可分为3 层，其中：第一层为配建体系，即设施的分级分类；第二层为设施均等化指标，主要包括千人学位数、人均建筑面积、服务半径、每千人床位数等；第三层为设施规模控制指标，如养老院和医院的床位规模、各阶段学校的规模等。

4.2.3 配置体系优化：以文化设施为例

现行很多规范均对文化设施的内涵作出了界定，且规范相同，对其内涵界定也不一样（表2）。基于此，本文拟定以下优化措施。

表2 各标准、规范中文化设施所含内容比较

（1）文化设施类型具有复杂性和地域性的特点，政府保障的公共文化设施应是市场供给有限但又关系居民生存和发展的类型。由于大型文化设施均配置在中心城区，城市公共服务设施配置标准相对完善，因此研究重点应放在乡镇文化设施上。

（2）思茅区作为一个多民族聚集区，每个民族有其特殊的民俗活动，如彝族的火把节、拉祜族的春节、傣族的泼水节等。虽然民俗活动大不相同，但对活动设施的需求大致相同，这些活动都指向了广场。广场不仅是活动的举办地，也是每个民族精神信仰之地。因此，可将民族文化广场纳入到必须设置的文化设施范畴之内，其余设施则不做改动。

（3）《标准2018》将城市文化设施归属于15 min 生活圈级和5 min生活圈级。本研究综合考虑思茅区中心城区文化设施发展现状和未来发展趋势等因素，寻求突破行政体制的公共服务设施配置方式，确定思茅区城市和乡镇公共文化设施的分级体系。因此，将城市层面生活圈划定为：5 min 步行生活圈、10 min 步行生活圈和15 min 多方式生活圈。

（4）结合问卷调查，以乡村居民获取不同公共服务设施可接受的出行时间和方式，重构乡村公共服务设施配置空间格局，即：构建10 min步行生活圈、15 min 电动生活圈和30 min 机动生活圈3 个层次的乡村公共服务设施配置体系。

5 结论

综上所述，本文以城乡生活圈为切入点，探索城市与乡村生活圈体系的差异性，并以此为基础，提出城乡公共服务设施规划策略。其主要结论如下。

（1）生活圈研究尺度多样，城乡生活圈划定标准单一。目前，基于生活圈理念优化公共服务设施的研究主要分为区域层面、城市层面、住区层面等3 个层面，且实践主要集中在住区层面。但基于生活圈理论的划定标准单一，城市与乡镇地区采用统一划分方式和标准，忽略了城市与乡村在人口密度、人口需求、道路网密度等方面存在的较大差异。

（2）思茅区城乡公共服务设施居民满意度低、建设水平不高且布局不均衡。主要体现在：①居民对现状公共服务设施的供给水平普遍不满意，设施数量少、设施质量差是居民满意度低的主要因素；②设施建设水平与相关标准要求差距较大；③公共服务设施主要分布在中心城区，特别是优质设施均集中在城区，导致城乡分布不均衡、设施覆盖率低。

（3）探索合理的配置体系、规划指标、建设标准，可有效缩小城乡公共服务差距。指导城市公共服务设施建设的标准较多，但关于乡镇地区公共服务设施的指导性文件距今最近的也有9 年之久。时代在不断发展，这些标准大多已不再适应当今时代，亟需对其进行因地制宜的更新。