化解预算管理一体化下高校预决算差异路径探析

摘 要：高校实施财政预算管理一体化既是国家加强财政治理现代化的要求，也是高校实现高质量内涵式发展、推进“双一流”建设的现实要求。但是由于一些内外部因素，高校预决算还存在很多差异。文章通过分析我国高校预决算差异产生的原因，存在的问题，提出化解高校预决算差异的实施路径：以预算——核算——决算这一财务管理主线为切入点，重点从预算编制、内部管理、特殊业务的财务核算、信息化建设保障方面提出对策，旨在为高校缩小预决算差异，保证预决算管理规范高效提供思路和借鉴。

关键词：高校 预算 决算 差异 一体化

中图分类号：F230文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）09-060-04

一、引言

预算管理一体化建设是财政部贯彻落实党的十九届四中全会精神，进一步深化预算制度改革做出的重大决策部署。预算管理一体化将高校的预算编报、预算调整、资金支付、决算报告等工作流程连为一个整体，实现对预决算管理有效控制。

但是由于一些主客观原因，高校预决算存在较大差异，在预决算管理中还存在一些亟待解决的问题，“预算——核算——决算”还未精准衔接。财政预算一体化的实施，政府会计制度的实施，都对高校财务管理提出了新的要求，高校财务管理必须与时俱进，适应新的变革，才能在新形式下实现高质量内涵式发展，促进学校“双一流”建设。

二、现状

高校预决算差异是指高校部门预算和部门决算的差异。部门预算是指与财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、事业单位、社会团体和其他单位，依据国家有关法律、法规规定及其履行职能需要编制的本部门年度收支计划。各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。部门决算是指各部门依据国家有关法律法规规定及其履行职能情况编制，反映部门所有预算收支和结余执行结果及绩效等情况的综合性年度报告，是改进部门预算执行以及编制后续年度部门预算的参考和依据。与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的高校均需上报部门预算和部门决算报告。

（一）差异情况

在实际工作中，部门预算、部门决算存在一定差异。本文根据2021年各高校部门预算和部门决算公开信息，选取了5所教育部直属高校和5所部省合建高校为例进行分析。

（二）研究的必要性

无论是教育部直属高校，还是部省合建高校，其财务管理水平在全国高校中应是居于前列的，但其中部分高校仍存在较大的预决算差异。

近年来，随着党和国家对治理体系和治理能力现代化的要求，各项面对高校的财政检查、审计包括巡视检查，都在着力查找共性问题、反复发生的问题，对财务方面的问题尤为重视。预决算差异究竟是合理差异，还是存在管理中的疏漏之处，高校必须做好综合分析、堵塞漏洞、完善制度。同时，预算管理、核算管理、决算管理均是高校财务管理的重中之重，任何异常都不可忽视。高校应从预决算差异着手分析研究，查找问题根源，解决共性问题和深层次问题，为学校完善财务管理体系、提高财务管理能力，推动高质量发展提供动力。

三、原因分析

预决算差异=部门决算数-部门预算数。部门决算数是确定的，而部门预算通常有两种口径，一是年初预算数；二是年初预算数+调整预算数。目前，对于预决算差异的内容，尚无官方公开文件的说明。由于用年初预算数与决算数比较，才更能完整、全面、准确地衡量预算与决算的差异。因此，本文在分析预决算差异时主要利用年初预算数与决算数的差异。预决算差异根据成因，具体分为以下三部分：上报差异、调整差异、执行差异，要从高校共性问题中进行分析。

（一）上报差异

部门预算收入项上报不全，重纳入财政管理的收入上报，轻实有资金账户管理的收入上报。根据高等学校财务制度规定，高校收入包括六项：财政补助收入（或称财政拨款收入），事业收入（含教育事业收入和科研事业收入）、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入、其他收入。其中财政补助收入和教育事业收入纳入财政预算一体化系统管理。

1.高校在部门预算收入上报中，通常包括财政拨款收入、事业收入、其他收入。财政拨款收入上报包括本级财政安排一般公共预算收入、政府性基金预算收入。事业收入中，高校注重上报教育事业收入，對科研事业收入上报不够重视，部分高校未上报科研事业收入或上报依据不充分，导致与实际数差异极大。其他收入中，除了上报高等学校财务制度规定的投资收益、利息收入、捐赠收入等外，因“上级补助收入”“附属单位上缴收入”这两项未在部门预算表中单独列示，如果高校有此两项收入的话，原本可合并列入其他收入，但实际上部分高校并未上报。经营收入中，也有部分高校实际上有收入，但并未上报。

2.高校部门决算收入中，高等学校财务制度规定的六项收入，财政补助收入，事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入、其他收入是全部都包括的。

由此可见，部分高校部门预算收入上报不够全面完整，是造成预决算差异的一个重要原因。

（二）调整差异

部门预算为年初预算数，部门决算含年中调整数。各高校在门户网站公开的部门预算数据，全部为年初预算数。如前所述，除了年初预算，高校实际还存在年中调整预算数。本文所分析预决算差异，均采用部门预算年初预算数与部门决算对比。一是因年初预算数是财政部门在本级人民代表大会上报告并经过审查批准的当年预算数。而调整预算数是年中在预算执行过程中，根据实际需要对预算进行的调整，已经成为预算执行的一部分，用调整预算数与部门决算数对比并不能全面准确地反映预算与决算的差异。二是因高校官网对外公开的部门预算数为年初预算数，调整预算数并不会单独披露。三是把调整预算数作为差异的一部分，列为预算调整差异，能再多一个维度衡量预决算差异，分析其可改进之处。

从前面10所高校预决算差异情况分析表可知，部分高校的差异很大，其中重要原因之一就是有年中调整追加预算。目前高校很多资金都是年中才分配下达的，尤其是专项资金，包括学科建设经费、人才引育经费、基本建设经费、科研项目经费等。由于年中追加了较多的经费，所以部门预算年初数与部门决算数存在较大差异。

（三）执行差异

1.收入增减。高校如果能够依法合规增加收入，是可以大力提倡的。而如果收入减少，造成预算收入未实现，会对高校产生很大的不利影响。影响事业收入增加的因素：招生规模扩大、收费标准提高、科学研究能力、对外服务能力提升等；影响事业收入减少的因素：學生未按时缴费、对外服务能力下降等。影响上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入增加的因素：上级单位增加投入、附属单位收入和经营单位利润增加，上交学校的部分也增加等，影响这些收入减少的因素则相反。影响其他收入增减的因素：投资收益情况、利息收入、捐赠收入筹集情况等。如A高校部门预算中，利息收入按上年实际数预计，不足1000万元，后银行账户实施对外招标，当年增加利息收入1000余万元。财政拨款收入的增减，算作预算调整差异，不算预算执行差异。此外，收入还受一些不可抗力影响，如新冠疫情，线上教学退学生公寓费等。

2.支出增减。（1）超支。高校很多基建、维修项目存在超概算现象；聘用人员越来越多，人员经费支出相应增加；国家或本省出台某项经费政策，要求高校负担一定的比例；或财政下达某专项经费，要求学校按比例安排配套经费：不可抗力;新冠疫情导致抗疫支出大幅度增加。（2）节支。由于主观努力，通过加强内部管理，厉行节约，提高支出效率，压减支出规模产生的支出减少;由于某项工作任务取消，如新冠疫情导致出国、会议、培训减少或取消，相应经费不再支出。

3.部门经济科目差异。高校对于部门经济科目，用得较多的有工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助支出、债务利息及费用支出、资本性支出等几个类级科目，每个类级科目下又有若干个款级科目。

以财政预算一体化中的预算项目为例，财政下达的每条预算都有部门经济科目，资金支付时按这些经济科目进行支出。但在实际工作中，由于高校的预算经费类型多，涉及人员多、项目多，执行中经济科目肯定会有一些改变，学校为提高资金使用绩效，统筹调整经费时也会造成改变。

按照财政部门规定，预算执行中，在部门预算限额以内，涉及部门支出经济分类“类”“款”科目变化的，财政定期给学校进行调剂。有了这一途径，高校在每年12月上旬之前，部门经济科目方面都可以顺利执行，但到了12月中下旬，时间紧，业务量大，为了完成预算执行进度，部门经济科目不一致的时候，有时来不及调剂就支付了。如在高校财务账务系统中，实际属于对个人和家庭补助支出，但财政预算一体化系统中对个人和家庭补助支出的预算用完了，就从工资福利支出的预算中支付，或者差旅费的预算用完了，就用培训费的预算支付。最终造成决算取数不一致，形成预决算差异。

（四）内部核算差异

现代高校的五大职能是人才培养、科学研究、服务社会、文化传承创新和国际交流合作。要履行好这些职能，高校要建立与一般行政事业单位不同的、更为全面的会计核算体系。

一般行政事业单位会计核算只有科目体系，高校会计核算则有两大体系，即科目体系和项目体系。科目体系包括会计科目、功能科目、经济科目；项目体系包括部门和项目。高校在科目核算的同时要同步进行项目核算，才能满足高校复杂的业务核算需求。往往一笔拨款或收入，高校要对应若干个项目来核算。

高校会计核算中，常见的造成预决算差异的业务有：提取科研管理费、内部转账等。

1.提取科研管理费。高校科研经费包含直接费用和间接费用，间接费用中包含水、电等消耗和日常科研管理支出，统称科研管理费。下面以A高校为例，说明提取科研管理费的业务对预决算差异的影响。高校科研项目经费按来源分为：本级财政直接下拨的纵向科研经费、非本级财政下拨的纵向科研经费、横向科研项目经费。三类科研经费高校每年都能收到多笔，此处简化为5笔举例说明。

科研经费到账，高校立项拨款后：

5笔科研经费预算对应学校75个科研课题项目，每个科研课题单独立项，专款专用。涉及45个部门（去掉重复出现的部门，实际涉及25个部门）。

高校按5%提取科研管理费后：

由于财政的3条预算分别用了3个不同的功能科目，所以高校提取的科研管理费也设立了3个不同的项目。

科研管理费用于弥补项目所属单位的水电费消耗支出，故这5个项目的科研管理费由25个部门共同使用。又因5个项目的功能科目不同，重复的部门不能合并，还是得按45笔资金使用来核算。

高校安排相关部门使用科研管理费（理论上）：

理论上，如果想分清每一个部门使用科研管理费的情况，需要再设立45个科研管理费项目。

这还只是按收到5笔科研经费来举例的，实际上每年本级财政下拨少则十几笔，多则几十、上百笔，非本级财政和横向经费成百上千，甚至上万笔。本级财政的资金在预算管理一体化化系统中核算，非本级财政和横向资金在实有资金户核算。高校核算的难点在于本级财政科研资金的核算，因为每一笔预算都是单列的，而且每年都有新增的，如果要把科研管理费也完全分清核算，涉及的项目就更多了。

实际工作中，对于科研管理费，没有高校会耗费大量的时间和人力分得这么细来核算。通常的做法有三种：一是混到其他相近项目中统一核算，二是年终一次性支完，三是一直保留在提取的那个科研管理费项目中。但无论是哪种做法，只要没有分项目核算，资金支付是无法完全和下拨经费的预算一一准确对应的。

无论哪类科研项目，从提取科研管理费的那一刻起，从预算的角度讲，在该科研项目的账务中就已经算是支出了，但资金支付不同步，最终资金支付时因无法准确对应项目，导致支付不准确，所以决算的依据不准确，造成预决算出现差异。

2.内部转账。高校内部转账是指学校内部各单位之间由于发生经济业务往来而需要划转相应经费的事项。包括网络费、测试费、版面费、水电费、社会保险缴费等。内部转账业务引起预决算差异的原因与提取科研管理费的原因类似，均是由于预算划转的账务与资金支付不同步引起的，但比科研经费更为复杂。发生内部转账业务时，学校内部预算进行了划转，但并未支付资金。转出的项目类别众多，按资金来源分有：财政拨款类项目、上级补助类项目、教育事业类项目、科研事业类项目等；转入的类别则包括右面几项。示意图如下：

通常高校不会按类别和用途分别设立转入项目，而是按用途设立转入项目，不论转来的资金是什么类别，都转入同一个专门用途的项目中，导致在资金支付时，分不清到底该用哪一条预算，极易出现混乱和交叉，最终导致决算的依据不准确，造成预决算出现差异。

四、解决路径

高校化解預决算差异的目标：在合理范围内降低预决算差异，而非彻底消除预决算差异。对于不同的影响因素要区别对待，理性认识客观因素，主动化解不合理因素，鼓励支持增收节支因素。

（一）预算编制方面

预算编制准确，才能很好地执行，预算执行得好，则有利于减少预决算差异。

预算编制总原则：科学规范、积极稳妥、统筹兼顾，收支平衡，勤俭节约、讲求绩效。

1.收入预算。收入预算编制原则：实事求是，科学预测，做到依法组织收入，应收尽收。高校的所有收入要全部编入预算中，收入预算要报全、报实，未纳入预算的收入不得安排支出。

报全：纳入财政管理的收入要上报，实有资金账户管理的收入也要全部上报。收入预算包括：财政拨款收入、事业收入（教育事业收入、科研事业收入）、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入、其他收入（投资收益、利息收入、捐赠收入）的全部收入内容。

部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。因此，有附属单位的高校，如附属医院、附属幼儿园等附属单位的高校，也要上报附属单位的收入。

报实：高校上报预算收入要结合历年收入情况和当年收入增减变动因素逐项核定。做到依法合规、积极稳妥、全面完整，实事求是。

2.支出预算。支出预算编制原则：统筹兼顾，收支平衡，保障重点，厉行节约。（1）支出预算依据要充分。支出预算的编制，要与学校发展规划及部门职能、工作计划相结合。支出预算的编制，有文件依据、定额标准的，要严格执行文件依据、定额标准，不得超标准编制预算。项目支出预算、政策采购预算等要进行可行性调研或论证。（2）采用零基预算与滚动预算相结合的方式编制支出预算。零基预算是以零为起点，从实际需要出发分析预算期经济活动的合理性来编制预算。滚动预算，是根据上年预算执行情况和新的预测结果，对原有的预算方案进行调整和补充，逐年滚动，持续推进。高校的基本支出，包括人员经费、日常运行经费等采用零基预算法，可以不受以前年度影响，预算编制更贴近现实需要。高校的项目支出，包括学科建设经费、人才引育经费等可采用滚动预算法。有利于高校结合发展战略方向，有侧重的使用资金，实现合理分配、适当激励的目标。（3）以绩效评价结果为导向安排预算。把绩效评价结果作为年度经费预算安排的重要参考指标：对绩效评价优秀的项目优先安排；对于绩效评价良好的项目，提出整改要求；对于绩效评价一般的项目，暂缓经费预算安排；对于绩效评价较差的项目，停止经费预算安排。

（二）内部管理方面

1.加强制度建设，从源头上控制不合理超支，如：定岗定编，杜绝随意聘用人员；加强投资决策的科学性、公正性和公开性；控制基建项目建设成本的支出范围和标准；加强全面预算绩效管理，强化内部审计等。

2.高校的财务管理办法、专项资金管理办法、预算管理办法、结转结余资金管理办法、预算执行进度管理办法等规章制度和内部管理体制，必须及时更新，和财政政策保持一致。例如：A高校给各部门安排的包干经费，为鼓励厉行节约，实行“超支不补，结余留用”的结转政策。包干经费原本用财政拨款基本经费安排，但因财政拨款基本经费当年应全部支出，不予结转，故改为用事业收入安排，年底结余可以结转，与财政的结转结余政策一致。降低了预决算出现差异的可能性。

（三）内部核算方面

1.提取科研管理费。从若干个账务项目中提取出来科研管理费，列两个项目：一个财政拨款项目，一个实有资金户项目，年底收回学校统筹。提取科研管理费的摘要里，属于财政拨款项目的写清楚财政预算文号，属于非财政拨款项目的写清楚资金来源。对于弥补水电费消耗的部分，学校支水电费时，通常是后勤部门统一交纳的（校内各部门应自行负担的部分，由后勤部门定期向各部门收取，内部转账）。后勤部门用自己的财务项目做水电费支出，对应的资金先支财政一体化系统中的预算项目，支付时按提取科研管理费时的摘要中所列预算项目逐笔支付，全部支完财政一体化系统中的预算项目资金后再支实有资金户资金。这样就能保证财政拨款预算项目的资金支出数，与账务系统的预算支出数一致，从而消除预决算差异。原本应按比例下拨给项目承担单位的部分，用学校自有资金安排，每个部门只设一个项目，不必按资金来源和功能科目区分，且每年都可以延用。

2.内部转账。高校目前主要有网络费、测试费、版面费、水电费、社会保险缴费等内部转账业务。以网络费为例：在网络中心按资金来源设立三个项目，财政拨款项目、财政专户项目、实有资金户项目，只能用于转入和支付网络费。转入的摘要里写清楚财政预算文号或资金来源。哪一类支出项目的转入都要对应好该类收入项目的类别，不能交叉。网络中心支网络费时，会计做账先用财政拨款项目、其次用财政专户项目、最后用实有资金户项目，出纳支付按转入时的财政预算文号和资金来源逐笔支付。其他几项内部转账参照网络费办理，就可有效地保证财政预算一体化系统的资金支出数，与账务系统的预算支出数一致，从而消除预决算差异。

（四）信息化建设方面

财政预算一体化改革以后，高校通过信息化建设形成“预算→核算→决算”三算一体的财务链条，核算又包括收入系统、报账系统、薪酬系统、支付系统四个部分。高校信息化建设必须做好顶层设计，将各项业务纳入一体，无缝衔接，精细化管理。

预算管理方面。校内各部门利用预算管理系统，实现精细化上报，建立项目库，预算批复后自动下拨经费，定期进行预算执行进度分析。

财务核算方面。收入系统：通过微信、企业微信平台随时随地缴费，银联、微信、支付宝缴费通道任意选择，自动开具电子票据、生成各类收入报表。报账系统：将相关政策、制度、标准嵌入系统，智能识别票据真伪，提高财务管理效率，强化内部控制。支付系统：财政预算一体化系统、银联系统全部打通，实现自动支付；支付信息自动校验；自动完成多个账户对账工作。薪酬核算系统：工资核算完成后，按照会计科目、功能科目、经济科目、财政预算直接生成会计凭证。与个税申报系统连接，实现个税核算精准无差异。年终奖自助选择发放方式，为教职工节省税务支出。决算报表系统：自动结转账务，生成决算报表，自助编制各类专项报表、审计报表等。

此外，与资产系统对接，保持固定资产实物账与财务账一致，为计提折旧提供基础。与采购管理平台对接，实现采购一体化。与师生信息平台对接，确保人员信息及时更新。

完善的信息化系统保障高校财务工作准确、高效地进行，保障“预算→核算→决算”三算一体，紧密衔接，从而减少预决算差异。

五、结语

高校实现预算管理一体化，实现预决算有效衔接是财政治理现代化的一项要求，也是高校提升财务管理水平的要求，高校必须紧紧抓住预算——核算——决算这一财务管理主线，寻找形成预决算差异共性问题的深层次原因，着力解决不合理预决算差异，为学校完善财务管理体系、提高财务管理能力，推动高质量发展提供动力，为学校“双一流”建设提供支持和保障。

［本文为山西省教育厅专项：2021财务管理水平提升。］

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