习近平法治思想之法治政府理论的历史溯源及其启示＊——兼论中国式法治政府现代化建设的根本遵循

王建芹 周鹏龙

提 要：中国共产党治国理政依循的大历史观和守正创新的科学方法，决定了作为习近平法治思想重要组成部分与核心篇章的法治政府理论具有历史发展上的连续性和稳定性。历史逻辑的外在形态体现为赓续革命根据地时期依法行政的“精神血脉”，传承社会主义革命和建设时期依法行政的“原初基因”，继承改革开放和社会主义现代化建设新时期依法行政的“战略形塑”。在新时代全面依法治国方略的实施下，深入推进依法行政，加快建设法治政府，形成了习近平法治思想之法治政府理论的“核心内涵”，并被党的二十大报告进一步更新与发展，成为新征程上中国式法治政府现代化建设的根本遵循。追溯习近平法治思想之法治政府理论的思想渊源表明，党的领导是驱动行政法治逐步迈向中国式现代化的重要力量，行政法治建设必须恪守守正创新的优良传统，控制和规范行政权始终是建设法治国家的主干工程，坚持在法治轨道上推进政府治理工作，围绕增进人民福祉扎实推进依法行政，这些从历史追溯中获得的重要启示，应成为落实“扎实推进依法行政”命题的行动指南。

建设法治政府是全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的重要任务和主干工程。进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央围绕全面推进法治政府建设作出了一系列重大决策、采取了一系列重要举措，推动依法行政水平不断提升，法治政府建设取得历史性成就。与此同时，习近平同志围绕法治政府建设的地位作用、目标任务、工作布局、检验标准、主要抓手等作出了一系列重要论述，“创造性提出了为什么要建设法治政府、建设什么样的法治政府、怎样建设法治政府等一系列新理念新思想新战略”①马怀德：《习近平法治思想中法治政府理论的核心命题》，《行政法学研究》，2020 年第6 期。，形成了作为习近平法治思想重要组成部分与核心篇章的法治政府理论。②参见江必新、黄明慧：《习近平法治思想中的法治政府建设理论研究》，《行政法学研究》，2021 年第4 期。党的二十大报告基于实现中国式现代化又对这一理论进行了新的集中阐发，在强调“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”的基础上，对建设法治政府作出了新的部署，为中国式法治政府现代化建设提供了根本遵循。

习近平同志指出，“历史是最好的教科书，也是最好的清醒剂。”③《习近平谈治国理政》（第四卷），北京：外文出版社，2022 年版，第287 页。中国共产党历来高度重视运用历史思维，培育历史自觉，遵循历史观念，坚持“以历史唯物主义为思想导引的历史观认识扎根于历史性的主题定向”④陈立新：《世界变局与历史观的复兴》，《中国社会科学》，2021 年第4 期。，并坚持将作为推进马克思主义中国化时代化历史经验和科学方法的“守正创新”⑤参见张文显：《守正创新是开辟马克思主义中国化时代化新境界的必由之路》，《中国司法》，2022 年第11 期。，视为一以贯之的施政方法论。中国共产党治国理政依循的大历史观和守正创新的科学方法，无疑为深入研究习近平法治思想之法治政府理论⑥习近平法治思想之法治政府理论，文中大多简称为习近平法治政府理论。提供了新的研究路径。

对这一重大理论深入进行学理化阐释、学术化表达、体系化构建，是当前思想理论界的使命所在。就现有研究成果来看，由于习近平法治政府理论的主要贡献者和创立者是习近平同志，故研究者多将时间视野聚焦于党的十八大以后，部分成果涉及习近平同志早期地方工作实践。⑦例如：马怀德教授认为，习近平总书记在地方工作期间就高度重视法治政府建设工作，形成了习近平法治政府理论的地方探索试验（参见马怀德：《论习近平法治思想中的法治政府理论》，《政法论坛》，2020 年第6 期）；张文显教授在论述“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府——关于法治政府建设的核心观点”时，就将其定位在党的十八大之后〔参见张文显：《习近平法治思想研究（下）——习近平全面依法治国的核心观点》，《法制与社会发展》，2016 年第4 期〕；江必新教授在讨论“法治政府建设理论的演进脉络”时，将其定位在改革开放之后（参见江必新、黄明慧：《习近平法治思想中的法治政府建设理论研究》，《行政法学研究》，2021 年第4 期）。事实上，习近平法治政府理论不仅是习近平同志个人对法治政府建设的理论思考，同时反映他所在民族和时代的集体智慧，⑧参见黄文艺：《论习近平法治思想的形成发展、鲜明特色与重大意义》，《河南大学学报》（社会科学版），2021 年第3 期。更是党100 多年来领导和探索行政法治智慧和经验在理论上的最新凝练。因此，应进一步拉长观察视野，将其置于党领导人民追求法治、探索法治、建设法治、推进法治、厉行法治的百年历程中⑨参见中央全面依法治国委员会办公室：《中国共产党百年法治大事记（1921 年7 月—2021 年7 月）》，北京：人民出版社、法律出版社，2022 年版，第2 页。进行学理追溯。可以说，习近平法治政府理论与生俱来就深深扎根于党领导行政法治建设的百年历程中，具有深厚的理论渊源。笔者尝试从党领导探索行政法治的百年历史长河中寻找习近平法治政府理论的思想来源，梳理其形成的百年大逻辑。与此同时，产生于不同历史时期依法行政实践、观念、理论和思想，为实现法治政府现代化提供了重要的启示，应成为落实“扎实推进依法行政”命题的重要遵循。

一、从依法行政的萌芽中探寻习近平法治政府理论的“精神血脉”

一般认为，“对于人民民主法制史的上线，多是从1927 年苏维埃政权创立开始”，“大量的历史事实证明，我国的人民民主法制的产生，应将中国共产党的成立和第一次国内革命战争时期建立的广东革命根据地作为起点”。①张希坡：《革命根据地法律文献选辑》（第一辑），北京：中国人民大学出版社，2017 年版，编者说明。因此，探求习近平法治政府理论的思想渊源，就自然将考察的源头追溯到中国共产党成立之后的依法行政实践上，这是习近平法治政府理论的“精神血脉”之源。

（一）对将“行政组织”纳入“有法可依”朴素意识的赓续

党自1921 年成立后就领导工农群众开展了反对军阀官僚统治的斗争，并开始了创建革命法制的尝试。②参见张晋藩主编：《中国法制60 年（1949—2009）》，西安：陕西人民出版社，2009 年版，第55-56 页。其中，通过制定法律推行党的主张，成为党运用法治思维的第一步。③参见张效羽：《论中国共产党历史上的法治思维——以新民主主义革命时期为例》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》，2020年第4 期。以此思路，第一次国内革命战争时期，党就开始探索将革命事业置于“有法可依”轨道上，形成了朴素的“有法可依”意识。具体体现为在创建具有政权性质的革命组织基础上，建立不同形式的行政机构，并制定相应的行政法规。④参见韩延龙、常兆龙编：《革命根据地法制文献选编》（上卷），北京：中国社会科学出版社，2013 年版，编者的话。如：1925 年6 月成立的省港罢工委员会（临时性“工人政府”⑤参见张希坡：《中国近现代法制史研究——张希坡自选文集》，北京：中共党史出版社，2016 年版，第596 页。），下设了干事局、法制局、审计局、财政委员会、纠察队委员会等多个行政机构，并制定了相应的行政法规。⑥参见张希坡、韩延龙主编：《中国革命法制史》，北京：中国社会科学出版社，2007 年版，第174、174 页。又如：1927 年3 月成立了上海特别市临时政府，并出台了《上海特别市市民代表会议政府组织条例草案》，规定在市政府执行委员会之下，分别设置财政、公安、教育、建设、卫生、土地、司法、劳动等八局，分别执行相关行政任务。⑦参见张希坡、韩延龙主编：《中国革命法制史》，北京：中国社会科学出版社，2007 年版，第174、174 页。由是观之，党对早期行政组织的“建章立制”，不仅体现于坚持“依法”设立行政机构上，而且体现于“依法”明确行政组织职责和规范其运行上。这个时期，党领导、探索依法行政的基本经验在于，凡是决定成立一个组织机构，就要制定一部组织法，建立必要的规章制度，基本上做到了政府组织的“令出法随”“有法可依”⑧参见张希坡：《革命根据地法制史研究与“史源学”举隅》，北京：中国人民大学出版社，2011 年版，第46 页。。

随着将“行政组织”纳入“有法可依”实践的积累与丰富，党在第二次国内革命战争初期就开始对政府法律地位予以初步总结和明确。最具代表性的经验就是，1928 年毛泽东在写给中共中央的报告《井冈山的斗争》中指出：“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。”⑨《毛泽东选集》（第一卷），北京：人民出版社，1991 年版，第73 页。这实际上就是将“政府”的法律地位，界定为党领导下的“党的主张办法”的执行机关。对此，他后来作了进一步阐释：“当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。”⑩《毛泽东选集》（第二卷），北京：人民出版社，1991 年版，第383 页。这个解释在重申政府法律地位的同时，还表达出了政府应依法行政的痕迹。

综上来看，党早期探索依法行政的主要实践体现于两个方面：一是探索将因革命需要成立的、具有政权性质组织下设的行政机构纳入有法可依轨道，尝试运用法律思维推行党的主张；二是将政府定位为党的主张的执行机关，已意识到政府应依法行政。纵观习近平法治政府理论，其无疑赓续了上述行政法制探索的“精神血脉”。

第一，将政府活动全面纳入法律轨道。习近平同志指出：“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。”①习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30 周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2012 年版，第8 页。对于各级政府而言，就是“以建设法治政府为目标，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化”②《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015 年版，第62、57 页。，坚持法定职责必须为、法无授权不可为③参见习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》，2015 年第1 期。的原则，努力将政府活动全面纳入法治轨道。如今，反映习近平法治政府理论最新表述的党的二十大报告对此又进行了新的强调，即提出要“全面推进国家各方面工作法治化”，要求“扎实推进依法行政”。显然，政府活动必须在法律轨道上运行。对比可见，习近平法治政府理论汲取了党早期探索将“行政组织”纳入“有法可依”的朴素意识，并将“政府组织法制化”发展为“政府活动法治化”，基本实现了全面建设法治政府的要求。

第二，强调政府须依法行政。习近平同志指出，国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为国家行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责。④参见《习近平谈治国理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第140、145 页。行政机关是实施法律法规的重要主体，执法者必须忠实于法律。⑤参见《习近平谈治国理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第140、145 页。这一论述，一方面与毛泽东对政府地位及其职能的论述相近，说明了党对政府地位和职能认识是一脉相承的；另一方面，与毛泽东主张的政府执行任务“不违背曾经民意通过的方针”的认识是何其的相似。这是因为“不违背曾经民意通过的方针”，其实就是包括法律在内的方针，意味着政府就是要依法行政。自党的十八大以来，习近平同志反复强调：“全面推进依法治国，必须坚持严格执法。”⑥《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015 年版，第62、57 页。他指出，推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。⑦参见习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力保障》，《求是》，2021 年第5 期。“法治政府是建设法治国家的重点。”⑧《习近平谈治国理政》（第四卷），北京：外文出版社，2022 年版，第294 页。由此而言，在习近平同志看来，能不能做到依法治国，关键之一就是各级政府能不能做到依法行政，⑨参见习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》，2015 年第1 期。这反映了习近平同志将政府依法行政放在全面依法治国的大框架下予以统筹考量，说明了依法行政的重要战略意义。

（二）对探索“行政法制统一化”革命理想的赓续

第二次国内革命战争时期，伴随着将革命事业纳入“有法可依”轨道的经验日渐丰富，党领导推动行政立法逐步加强，“行政法制统一化”趋势初步呈现，形成了革命根据地时期第一次行政立法的相对统一化。

追求“统一行政法制”，是建立在丰富的地方立法实践基础上的。自1927 年10 月井冈山革命根据地创建，到1931 年11 月中华苏维埃共和国临时中央政府成立前的几年间，各地方政权根据革命发展需要，大力探索地方行政立法，并建立了服务于革命战争和劳动群众利益的新型行政管理制度。①参见张希坡、韩延龙主编：《中国革命法制史》，北京：中国社会科学出版社，2007 年版，第174、174 页。如：1928 年12 月颁布的井冈山《土地法》、1929 年4 月颁布的兴国县《土地法》、1930 年3 月闽西第一次工农兵代表大会通过的《土地法令》《山林法令》《借贷条例》、1930 年5 月右江苏维埃政府公布《土地法暂行条例》、1930 年7 月湖南省工农兵苏维埃政府公布《暂行土地法》等。不仅如此，还有大量的行政法规范散见于其他法律文件中，特别集中反映在政权机构组织法中。②参见张希坡、韩延龙主编：《中国革命法制史》，北京：中国社会科学出版社，2007 年版，第174、174 页。

中华苏维埃共和国临时中央政府成立后，党领导制定了一系列适用于整个苏维埃辖境的行政法规，先后颁布了包括行政法律、法令在内的120 多部规定，③《中国共产党百年法治大事记》（1921 年7 月—2021 年7 月），北京：人民出版社、法律出版社，2022 年版，第20 页。初步建立起了具有时代特征的行政法律体系，把行政立法的地方探索推向了“全国”统一化的尝试阶段。例如：1931 年11 月通过的《中华苏维埃共和国土地法令》，为保障中华苏维埃共和国的土地法制工作提供了遵循。同月，《中华苏维埃共和国划分行政区域暂行条例》在取消村一级行政设置基础上，将地方苏维埃分为省、县、区、乡四级，基本上统一了红色地区的政府体制。无论是制定苏维埃辖境的统一行政法规，还是统一政府组织，生动反映了党在早期探索“行政法制统一化”的革命理想与实践。

习近平法治政府理论内含着党在上述时期“统一行政法制”的革命理想。随着中国特色社会主义法律体系包括行政法律体系的逐步形成，新时代行政法制的统一性建设更多聚焦于法律法规质量上的不断提高层面。如果说党在上述时期追求行政法制统一化的重点，在于法律法规的形式统一和在管辖区域的统一，那么新时代行政法制的统一性焦点，就在于实质性完善行政法律体系和推进行政法律的立法质量。由此考量，习近平同志从建设中国特色社会主义法治体系的高度，“聚焦法律制度的空白点和冲突点，统筹谋划和整体推进立改废释各项工作，加快建立健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度”④习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，《求是》，2020 年第22 期。，并提出建设“完备的法律规范体系”这一全面依法治国目标，而对于行政法律规范体系的完善以重点围绕提高行政立法质量这一问题展开。对此，习近平同志强调，“加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制；重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草；对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，不能久拖不决”⑤习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《求是》，2014 年第21 期。，“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程，使法律及其实施充分体现人民意志”⑥习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》，2015 年第1 期。。因此，完善行政法律规范体系的价值导向，就在于完善维护人民权益的法律制度。在此思想指引下，党的十八大以来，先后修订了《行政诉讼法》《行政复议法》《政府信息公开条例》，及时回应了人民的诉求。与此同时，《立法法》《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》也先后得以修改，完善了行政立法的权限、程序和机制。同时，“研究制定行政程序法”的提出，也契合了行政立法统一化的需求。可见，习近平法治政府理论中有关完善行政法制的思想，与党在早期统一行政法制的思想是一脉相承的。

（三）对初步整合形成的行政法制要素的赓续

抗日战争至解放战争时期，行政立法数量剧增，行政执法力度也有所加强，违法责任开始被强调，作为行政法制要素的“有法可依”“有法必依”“违法必究”开始初步整合，逐渐形成了较为系统化的行政法制建设指导思想。

第一，就“有法可依”要素而言，初具规模。据不完全统计，单就抗日战争时期各根据地抗日民主政府发布的法律文件共约1150 余件，其中绝大多数属于包括军事战勤、民政、治安管理、经济管理、文教卫生在内的行政法规。①参见张希坡、韩延龙主编：《中国革命法制史》，北京：中国社会科学出版社，2007 年版，第174 页。除此之外，行政组织立法数量也不断增加，如：晋察冀边区就制定了《晋察冀边区行政委员会组织条例》《晋察冀边区政治主任公署组织法》等行政组织法。此时，加强行政立法的目的，依然在于使得革命事业“有法可依”。

第二，就“有法必依”要素而言，初步做到严格执法。《陕甘宁边区精兵简政纲领（草案）》明确要求：“养成法治，厉行民治。法令不轻颁布，一经颁布，必严格遵守，不要朝令夕改，不要自己忘记。”②《延安时期文献档案汇编·陕甘宁边区政府文件选编》（第六辑），西安：陕西人民出版社，2014 年版，第331页。这其实就是要求政府严格遵守并执行法令，做到有法必依。林伯渠、高自立关于在新区建立统一战线模范政权问题给王维舟、朱开铨的复信中指出，“因为民主政府，是法制的政府……法令对于政府或政府工作人员，是规定政府的权力和义务。对于人民的合法权利，政府有保护的义务……”③《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）》（第十七册），北京：中央文献出版社，2011年版，第328 页。虽然复函中没有涉及政府行使权力、义务以及保护人民权利不力的法律责任，但这里已经隐含了“法制的政府”必须依法行使权力和履行法定义务，保护人民权利，否则就要追究法律责任的法治精神。也就是说，在此阶段，“违法必究”开始在行政法制建设框架下隐约被重视。由此而言，单列的“有法必依”“违法必究”行政法制要素，开始初步整合为整体的“有法必依、违法必究”。

第三，进入解放战争时期以后，这种整合更为明显、清晰。董必武在华北人民政府成立大会上就明确指出，“正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法……正规的政府办事就要讲一定的形式”④《董必武选集》，北京：人民出版社，1985 年版，第207、419 页。，“凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事；尤其一切司法机关，更应该严格地遵守，不许有任何违反。……我们反对一切随便不按规定办事的违法行为。今后对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任”⑤《董必武选集》，北京：人民出版社，1985 年版，第207、419 页。。董必武所主张的正规、讲形式、对人民负责的政府就是指政府要“有法可依，有法必依，违法必究”，做到依法办事。这种主张在后来华北人民政府依法行政的实践中，得到了不折不扣的执行。华北人民政府先后颁布了200多项法令、法规，内容涵盖极为广泛，做到了有规可循、有章可守、依法办事。可以说，华北人民政府作出了正规化的表率和示范，“全力以赴尽可能地实现了依法行政”⑥参见中国法学会董必武法学思想研究会编：《依法行政的先河——华北人民政府法令研究》，北京：中国社会科学出版社，2011 年版，编者的话。，开辟了依法行政的先河。自此“有法可依，有法必依，违法必究”开始系统性、完整性地呈现。

第四，“有法可依，有法必依，违法必究”的系统集成与完整呈现，是党在探索依法行政漫长过程中逐步形成的。这“十二字”行政法制要素被习近平法治政府理论所继承和发展。但与党在早期注重“各个击破”的做法有所不同的是，此理论在发展“十二字”行政法制要素内容基础上，更加侧重将三者紧密衔接在一起，一体化推进，即在总体上提出“把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”①习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30 周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2012 年版，第8 页。。由此形成了衡量行政法治建设的“十六字”标准。更加准确定位了“执法必严”在行政法治建设乃至全面依法治国中的重要地位，反映了建设行政法治的鲜明问题导向。同时，也为全面依法治国总抓手“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的形成奠定了法治智识基础。

二、从依法行政的初创中追溯习近平法治政府理论的“原初基因”

新中国成立后，以毛泽东为主要代表的中国共产党人，领导、探索依法行政进入全国执政后的初创阶段。虽然1957 年后受到法律虚无主义的不良影响，使得“立法工作受到冲击，我国法制建设开始从高潮往下滑坡”②俞敏声主编：《中国法制化的历史进程》，合肥：安徽人民出版社，1997 年版，第196 页。，后来又受到“文化大革命”的不良影响，但总体上，行政法制建设重点围绕“有法可依”推进行政立法和“有法必依”推进严格执法，并以“依法办事”为目标统领行政法制建设，还是取得了显著成就。这些正确的理论与实践恰恰构成了习近平法治政府理论的“原初基因”。

（一）对围绕“有法可依”正式补缺行政立法理念的传承

新中国成立后，行政法制建设得以正式展开，这个时期延续了革命根据地时期“有法可依”的做法，按照当时中心任务和人民急需解决的问题，根据可能与必要，③参见《彭真传》（第二卷），北京：中央文献出版社，2012 年版，第848 页。制定了一系列重要行政组织和管理法规。在机构组织方面，制定了《中华人民共和国中央人民政府组织法》《中央人民政府政务院及所属各机关组织通则》《大行政区人民政府委员会组织通则》《省人民政府组织通则》《市人民政府组织通则》《县人民政府组织通则》《乡（行政村）人民政府组织通则》等；在经济管理、社会管理方面，制定了《中央金库条例》《对外贸易管理暂行条例》《城市户口管理暂行办法》《暂行海关法》等。但这时的行政立法远不能满足依法行政的需要。基于此，党的八大通过的《关于政治报告的决议》明确强调，“国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律”④《建国以来重要文献选编》（第九册），北京：中央文献出版社，1994 年版，第351 页。。在“法制不完备的现象如果再让它继续存在，甚至拖得过久，无论如何不能不说是一个严重的问题”⑤《董必武法学文集》，北京：法律出版社，2001 年版，第346 页。的背景下，从1954 年宪法颁布后到1957 年，这个时期颁布的重要行政组织和管理法规达到了500 余部，⑥参见张焕光等：《行政法基本知识》，太原：山西人民出版社，1986 年版，第33 页。有力填补了行政立法的缺口。

虽然新中国成立初期行政法制建设刚步入初创阶段，但积累了丰富的行政法制建设经验，尤其是努力补齐行政立法短板以推动政府依法运行的成功做法，被习近平法治政府理论所继承和吸收，即努力构建完备的行政法制体系是政府运行的可靠保障，也构成了这一理论的“原初基因”。习近平同志指出，治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。⑦参见《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015 年版，第12 页。因此，全面推进依法治国，必须坚持科学立法。依法治国，首先要有法可依。用明确的法律规范来调节社会生活、维护社会秩序。⑧参见习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020 年版，第19 页。就如何做到“有法可依”，习近平同志创造性地提出了科学立法、民主立法的要求，并强调“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”①习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《求是》，2014 年第21 期。，要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议，②参见《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016 年版，第149 页。确保立法质量，实现良法善治。据此，习近平同志首先要求国务院和有立法权的地方人大及其常委会，要抓紧制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规，保证宪法和法律得到有效实施，③参见习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30 周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2012 年版，第9 页。以完善中国特色社会主义行政法律体系，把政府各项事业和各项工作纳入法治轨道。其次，习近平同志针对改革的需要提出，凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。④参见《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014 年版，第47 页。再次，要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。⑤参见习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60 周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2014 年版，第9-10 页。最后，要着力搞好配套保障，坚持立法同改革相衔接，抓紧做好法规制度立改废释工作，确保改革在法治轨道上推进，保证各级按照新体制正常有序运转。⑥参见 《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第410 页。

（二）对聚焦“有法必依”正式推进严格执法精神的传承

新中国成立后，不仅要解决依法行政的法律依据供给问题，而且面临着“严格执法”问题。对此，1954 年，毛泽东指出，“这个宪法草案……通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行”⑦《毛泽东文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999 年版，第328 页。。对于行政机关而言，不仅要遵循并执行《宪法》，而且要依法行使权力，履行法定职责，做到严格执法。1956 年，党的八大《关于政治报告的决议》提出：“一切国家机关和国家工作人员必须严格遵守国家的法律，使人民的民主权利充分地受到国家的保护。”⑧《建国以来重要文献选编》（第九册），北京：中央文献出版社，1994 年版，第351 页。这很大程度上就是要求作为执行机关的政府及其工作人员要“有法必依”，做到“严格执法”，充分保障人民的权利。1957 年，毛泽东在讲话中进一步强调：“一定要守法，不要破坏革命的法制……我们要求所有的人都遵守革命法制。”⑨《毛泽东年谱（一九四九—一九七六）》（第三卷），北京：中央文献出版社，2013 年版，第71页。显然，政府遵守法制，推行依法行政，做到严格执法，是毛泽东要求所有人都要遵守革命法制的重要内容。

关于政府“有法必依”，推进严格执法的精神，在习近平法治政府理论中得到了传承与发展。习近平同志指出，经过长期努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上解决了有法可依问题。现在，我们的工作重点应该是保证法律实施，做到有法必依、执法必严、违法必究。有了法律不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。⑩参见《十八大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2014 年版，第717 页。“执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节”⑪习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020 年版，第116 页。，行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。①参见 《习近平谈治国理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第145 页。习近平同志强调，推进严格执法，重点是解决执法不规范、不严格、不透明以及不作为、乱作为等突出问题。因此，为了确保严格执法、执法为民，应当“严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度”②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019 年版，第14 页。。严格文明公正执法是一个整体，要全面贯彻，文明执法、公正执法要强调，严格执法也要强调，不能畸轻畸重。③参见《十八大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2014 年版，第722 页。

（三）对正式确立“依法办事”原则的传承

从这个时期构建行政法制的逻辑来看，无论是要求“有法可依”，还是要求“有法必依”，都是为“依法办事”这个总目标而服务的。对于刚刚建立的新中国而言，努力使得国家权力步入正轨，就必须强调依法办事。对此，1956 年董必武就深刻地向全党提出，要“有法可依……有法必依……依法办事”④《董必武法学文集》，北京：法律出版社，2001 年版，第352 页。。其一，必须有法可依。这就促使我们要赶快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来。其二，有法必依。“凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事”⑤《董必武选集》，北京：人民出版社，1985 年版，第419 页。。可见，“有法可依”解决法律供给的问题，“有法必依”解决严格执法的问题，而最后的目标都是落脚于“依法办事”，这也意味着“依法办事”作为行政法制建设的一个指导原则正式得以确立。党在上述时期确立的“依法办事”原则在习近平法治政府理论中得到了传承和发展。

一段时期以来，依法行政也出现过一些问题，习近平同志严厉指出：“现在，一些党员、干部仍然存在人治思想和长官意识，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，凡事都要自己说了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以权压法。这种现象不改变，依法治国就难以真正落实。”⑥习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》，2015 年第1 期。而不依法办事的问题集中于依法行政领域。针对这一现象，习近平同志提出：“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，带头依法办事，带头遵守法律……不管什么人，不管涉及谁，只要违反法律就要依法追究责任。”⑦习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》，2015 年第1 期。同时，他还提醒全党干部，“任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督”⑧《十八大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2014 年版，第136、92 页。。因此，“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”⑨《十八大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2014 年版，第136、92 页。。总之，习近平同志明确要求，各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法，做到法律面前不为私心所扰、不为人情所困、不为关系所累、不为利益所惑，⑩参见《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015 年版，第123 页。切实做到依法办事。

三、从依法行政的恢复和发展中寻找习近平法治政府理论的“战略形塑”

改革开放后，我国依法行政事业进入恢复和发展阶段，行政法制建设的指导思想从“有法可依，有法必依，依法办事”，转变为“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，实现了从不断恢复与发展行政法制到确立依法行政原则、再到全面建设“法治政府工程”的演变，这些内容为形塑习近平法治政府理论提供了重要的战略支撑。

（一）对恢复和发展行政法制构想与实践的继承

进入改革开放新时期，以邓小平为主要代表的中国共产党人在建设社会主义法制方略的指引下，大力围绕“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的基本要求，努力恢复行政法制，逐步推动行政法制迈上了正轨。

1978 年，党的十一届三中全会确立了建设社会主义法制的目标，提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的基本要求。这一要求首先就是要求政府要依法行政。①参见蒋传光等：《新中国法治简史》，北京：人民出版社，2011 年版，第232 页。由于我国法治建设在这个时期才刚刚起步，“法治政府”建设主要体现为 “法制政府”建设，主要围绕国家经济建设中心和加强立法工作的主线开展。②参见曹鎏：《论我国法治政府建设的目标演进与发展转型》，《行政法学研究》，2020 年第4 期。显然，“有法可依”就是为解决当时立法缺口而提出的要求。为此，1979年，全国人大常委会作出决议，明确从新中国成立以来制定的法律法令，只要不与现行宪法、法律、法令相抵触者均继续有效，这初步解决了当时政府无法可依的问题。③参见高培勇、李林编：《新中国法治建设70 年》，北京：中国社会科学出版社，2019 年版，第123-124、123-124 页。1981 年，《政府工作报告》又强调了行政立法在国家管理中发挥着重大作用，对加强行政立法提出了新要求。1982 年，《宪法》对行政管理活动基本原则、国家行政机关组织、基本工作制度和职权等作出规定，对此后的行政法制建设提供了重要遵循，意味着过去最被忽视的政府法治逐渐成为新时期法治的重点。④参见郭道晖等：《中国法治百年经纬》，北京：中国民主法制出版社，2015 年版，第139 页。除上述规定外，1979 年，《地方组织法》将地方各级革命委员会改名为地方各级人民政府，并且详细规定了地方各级人民政府的组织、职权和工作方式等内容。1982 年，《国务院组织法》将国务院的组织及其活动重新纳入法制轨道。至此，各级政府的组织和活动被重新纳入法制轨道，这为恢复和发展行政法制奠定了坚实基础。总的来讲，这一时期行政法制建设的重心，在于具体行政法律制度恢复和建设层面，依法行政的主要任务，是通过大量的立法建设，督促由“依政策行政”或“依命令行政”转向“依法律行政”，行政法律的手段性和工具性（管理性）特质突出。⑤参见高培勇、李林编：《新中国法治建设70 年》，北京：中国社会科学出版社，2019 年版，第123-124、123-124 页。

上述按照“有法可依”路径恢复和发展行政法制，以及由此体现出的法律工具主义色彩，为习近平法治政府理论的成型提供了战略支撑。一方面，注重依法行政制度构建的全面性。习近平同志强调，要“把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道……实现国家和社会生活制度化、法制化”⑥《十八大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2014 年版，第89-90 页。。党的二十大报告又强调指出，要“全面推进国家各方面工作法治化”⑦习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《求是》，2022 年第21 期。。这自然对政府工作全面法治化提出了新要求。另一方面，注重依法行政制度构建的系统性。习近平同志指出，要“构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型，为建设社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，促进人的全面发展，提供有力制度保障”①《中共中央、国务院印发〈法治政府建设实施纲要（2015 —2020 年）〉》，《人民日报》2015 年12 月28 日。。据此，党的二十大报告以“扎实推进依法行政”②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《求是》，2022 年第21 期。为统领，又对依法行政进行了系统性部署，体现了习近平法治政府理论的最新发展。由于依法行政不仅指依法执法，还包括依法制定行政法规、规章和规范性文件等。③参见姜明安：《法治政府建设的四个关键点》，《人民论坛》，2018 年第13 期。因此，习近平同志提出了提高行政立法质量的办法，即以高质量立法实现依法行政制度体系的构建目标，首创性地将“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”旧“十六字方针”升级为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新“十六字方针”。也就是说，习近平法治政府理论保留、吸收了旧“十六字方针”，并将其纳入“科学立法、严格执法”要求之下，这一时期实现了行政法制建设的重大理论创新。

（二）对确立依法行政原则的继承

以江泽民为主要代表的中国共产党人继续探索、推进行政法治建设，逐步从强调行政法律工具主义向以行政权力监督与公民权利救济主义转变，助力依法行政原则及制度在我国正式确立，④参见蒋传光等：《新中国法治简史》，北京：人民出版社，2011 年版，第235-236、237、236 页。推动依法行政走向了行政法治时代。

从20 世纪80 年代末开始，我国开始进行以行政权力监督与公民权利救济为重心的改革，行政监督救济制度建设取得了重大进展。⑤参见蒋传光等：《新中国法治简史》，北京：人民出版社，2011 年版，第235-236、237、236 页。1989 年，《行政诉讼法》的出台与实施，标志着“行政诉讼制度正式确立，依法行政开始进入重视保护公民权利和监督行政权力的新阶段”⑥《中国共产党百年法治大事记（1921 年7 月—2021 年7 月）》，北京：人民出版社、法律出版社，2022 年版，第154 页。，依法办事、依法行政原则真正确立。⑦参见蒋传光等：《新中国法治简史》，北京：人民出版社，2011 年版，第235-236、237、236 页。1993 年，国务院《政府工作报告》提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。”⑧《十四大以来重要文献选编》（上），北京：人民出版社，1996 年版，第189 页。这是我国政府首次正式提出依法行政。随后，党的十四届三中全会又提出，“各级政府都要依法行政，依法办事”⑨《改革开放三十年重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2008 年版，第747 页。。这是历史上第一次在党的文件中提出依法行政，意味着依法行政最终得以以原则形式确立并继续发展。

1996 年2 月，江泽民在中共中央举办的法制讲座上发表讲话，第一次明确提出“依法治国”，并指出“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要环节”。⑩《江泽民文选》（第一卷），北京：人民出版社，2006 年版，第512 页。依法行政正式上升到依法治国的高度。1996 年3 月通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010 年远景目标纲要及关于（纲要）报告的决议》将依法行政作为国家的治国方针。1997 年，党的十五大报告提出依法治国基本方略，要求深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，一切政府机关都必须依法行政。为贯彻依法治国方略，国务院于1999 年发布了《关于全面推进依法行政的决定》，标志我国政府依法行政进入自觉发展期。与此同时，行政立法也进入欣欣向荣发展的新时期。除制定《行政诉讼法》外，还颁行了《国家赔偿法》《行政复议条例》《行政监察条例》《行政监察法》《审计法》《国家公务员暂行条例》《行政处罚法》等多部行政法律法规。总之，这一时期是“依法行政原则”及制度在我国正式确立的时期，也是行政立法繁荣发展的时期。在强调行政管理法治化的同时，更加关注对公民权利的保障和对行政权行使的规范、制约，推动行政法制向行政法治的发展和跨越。

总结起来，行政法治建设重要原则的确立，为习近平法治政府理论成型提供了重要的战略支撑。一方面，总结、吸收了强调行政管理法治化的经验；另一方面，汲取了对公民权利的保障和对行政权行使规范、制约的有益做法。

强调行政管理法治化。习近平同志反复强调，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题……必须下大气力解决。①参见《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015 年版，第60 页。解决这些问题的关键，在于全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府，这就决定了首先要实现政府管理的法治化。为此，习近平同志强调，要以建设法治政府为目标，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。要全面推进政务公开，强化对行政权力的制约和监督，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。要严格执法资质、完善执法程序，建立健全行政裁量权基准制度，确保法律公正、有效实施。②习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》，2015 年第1 期。除此之外，习近平同志围绕“如何将权力关进制度的笼子”作了大量论述，提出不断创新机制，建立健全行政权力运行制约和监督体系，强化内部监督力度，自觉接受外部监督。③参见李明征主编：《法治政府建设新成就——党的十八大以来全面推进依法行政成绩单》，北京：中国法制出版社，2017 年版，第169 页。也就是说，一方面，要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制；④参见《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016 年版，第201 页。另一方面，强化内部监督力度，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效，⑤参见习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》，2015 年第1 期。做到有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，⑥参见《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中国方正出版社、中央文献出版社，2015 年版，第121 页。进而将政府活动全面纳入法治轨道，实现行政管理的法治化。

注重通过权力制约保护人民权利。习近平同志强调：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。”⑦习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020 年版，第2、2 页。因此，“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程”；“要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业”。⑧习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020 年版，第2、2 页。具体到行政法治上，“建设法治政府的根本目的是造福人民、保护人民。政府在法治轨道上全面履行职能、全心全意为人民服务，是法治政府的第一位要求”⑨袁曙宏：《奋力建设法治政府》，《中国法学》，2017 年第6 期。。这种“以人民为中心”的法治建设价值定位，首先体现在习近平同志将“严格规范公正文明执法”作为推进法治政府建设的“先手棋”上，下大力气解决执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题。这表明习近平同志在推进法治政府建设中，首先从人民群众最关心的事情做起，从解决人民群众意见最大的领域入手。

（三）对全面建设“法治政府工程”理念与实践的继承

以胡锦涛为主要代表的中国共产党人继续推进行政法治建设事业前行，围绕全面建设“法治政府工程”，推动依法行政走进行政法治时代。

党的十五大提出依法治国基本方略后，由于法治政府成为依法治国的重要组成部分，全社会对依法行政、建设法治政府的要求也越来越高。①参见蒋传光、刘悦：《中国法治政府建设的价值基础》，《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版），2020 年第3 期。在此背景下，2003 年3 月修订的《国务院工作规则》，将“依法行政”明确确立为政府工作的三项基本准则之一。2004 年，国务院《政府工作报告》中第一次明确提出建设“法治政府”的目标，随后《全面推进依法行政实施纲要》对推进依法行政工作作了系统部署，明确了此后10 年全面推进依法行政的主要任务和措施。基于以上发展基础，2006 年，党中央作出的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，要“加快建设法治政府，全面推进依法行政”的要求，法治政府建设开启加速度。为了激发市县两级政府依法行政活力，2008 年，国务院作出《关于加强市县政府依法行政的决定》，对加强市县政府依法行政作出了部署。2009 年，国务院《政府工作报告》继续指出，“坚持依法行政”仍然是政府的主要任务，并系统提出法治政府应做到“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求。为此，2010 年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》提出，要“以增强领导干部依法行政意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点”②《十七大以来重要文献选编》（下），北京：中央文献出版社，2013 年版，第288 页。，全面推进依法行政，建设法治政府。总的来讲，自1999 年国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》后的10 余年，我国行政法治建设进入全面推进、自觉发展的阶段，“法治政府工程”全面启动和进入系统施工。③参见蒋传光：《新中国法治建设70 年》，北京：中国法制出版社，2019 年版，第236、237 页。在这一时期，为了配合“法治政府工程”建设，行政领域立法工作步伐明显加快，质量不断提高，更加以人为本、重视人权，颁布了《行政复议法》《行政复议法实施细则》《行政许可法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《公务员法》《政府信息公开条例》等重要法律法规。④参见李林等：《中国法治（1978—2018）》，北京：社会科学文献出版社，2018 年版，第103 页。这些行政立法实践表明，行政机关从单纯、被动地依法执法，到自觉、主动地适应历史潮流，追求自我约束，由他律向自律一步步转变，⑤参见蒋传光：《新中国法治建设70 年》，北京：中国法制出版社，2019 年版，第236、237 页。为行政法治进入新时代作好了准备。

上述“法治政府”的自觉理念和系统理念及其实践，为习近平法治政府理论的成型提供了重要支撑。一方面，习近平法治政府理论吸收了这一时期对政府自律的要求。习近平同志站在全面依法治国的战略高度提出，“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”⑥《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015 年版，第3 页。。在法治政府建设上，内含着习近平同志对“政府严格执法”“依法行政与依法治国、依法执政共同推进”“法治政府与法治国家、法治社会一体建设”的自律要求。反映到法治政府建设的评判标准上，就是要求各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。①参见《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015 年版，第60-61、58 页。而这一法治政府的标准被调整、优化为“全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”。另一方面，从建设法治政府的原六项标准来看，其实继承了2004 年《全面推进依法行政实施纲要》中提出的“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”六项依法行政的基本要求，并经过系统加工整合形成了法治政府的新内涵，并成为了《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》法治政府建设的主要目标。对此目标，习近平同志对其进行了新的调整和优化，将“廉洁高效”改为“智能高效”，把“守法诚信”改成“廉洁诚信”，另外加入“人民满意”，形成了全新的“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”的法治政府建设标准。

四、从新时代加快法治政府建设中梳理习近平法治政府理论的“核心内涵”

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以高度的历史自觉，坚持大历史观，赓续革命根据地时期依法行政的“精神血脉”，传承社会主义革命和建设时期依法行政的“原初基因”，继承改革开放和社会主义现代化建设新时期依法行政的“战略形塑”。在坚持守正创新的基础上，深入推进依法行政，加快建设法治政府，“初步创建了一个具有中国特色的法治政府建设的新模式，初步开辟了一条具有中国特色法治政府建设的新路径”②姜明安：《积极探索中国特色法治政府建设的模式和路径》，《中国党政干部论坛》，2021 年第9 期。，形成了习近平法治政府理论的“核心内涵”。

（一）将“严格规范公正文明执法”作为新时代建设行政法治的突破口

中国特色社会主义法治进入新时代后，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”成为全面依法治国新的战略要求。对行政法治建设而言，“在行政立法日趋完善的条件下，相较于依法进行行政立法，依法执法在依法行政中具有更为重要的地位”③姜明安：《推进落实法治政府建设新要求》，《行政管理改革》，2018 年第1 期。。对此，习近平同志强调，“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心”④习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》，2021 年第5 期。。针对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究等老百姓深恶痛绝的突出问题，习近平同志提出要重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题，⑤参见习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》，2015 年第1 期。将深入推进依法行政、加快建设法治政府的突破口，选定在“严格规范公正文明执法”上，并将其作为全面推进依法治国的基本要务，⑥参见张文显：《习近平法治思想研究（下）——习近平全面依法治国的核心观点》，《法制与社会发展》，2016 年第4 期。这也是习近平法治政府理论构建的基点。

对如何推进“严格规范公正文明执法”，习近平同志作了系统考虑。首先，从体系化的角度认识“严格规范公正文明执法”。他指出，严格文明公正执法是一个整体，要全面贯彻。文明执法、公正执法要强调，严格执法也要强调，不能畸轻畸重。⑦参见《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015 年版，第60-61、58 页。其次，阐明了“严格文明公正执法”的直接目的与效果评判。他指出，“如果不严格执法，执法司法公信力也难以建立起来。现实生活中出现的很多问题，往往同执法失之于宽、失之于松有很大关系”①《十八大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2014 年版，第722 页。，“公平正义是执法司法工作的生命线。……要抓住关键环节……努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义”②习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020 年版，第259 页。。第三，强调人性化执法。他指出，“涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，不要搞粗暴执法、‘委托暴力’那一套。但是，不论怎么做，对违法行为一定要严格尺度、依法处理”③《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015 年版，第58、63-64 页。。第四，注重“严格规范公正文明执法”的制度保障。他提出：“要严格执法资质、完善执法程序，建立健全行政裁量权基准制度，确保法律公正、有效实施。”④习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》，2015 年第1期。第五，强调执法主体要敢于担当。他强调，行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。行政执法机关面对暴力抗法要敢于担当，敢于严厉打击，决不允许违法者、抗法者恣意妄为，用严格执法维护社会主义法制的威严。尤其是在直接关乎人民群众生命健康和子孙后代生存发展的民生领域更要强调严格执法，加大执法力度。总之，在建设法治政府的众多面向中，习近平同志清晰地将新时代行政法治建设的突破口选定在了“严格执法”上，并切实解决执法领域中的突出问题，在为建设法治政府扫除障碍的同时，为下一阶段推进政府治理体系现代化奠定了基础。

（二）将政府治理体系的系统集成作为塑造建设行政法治制度的核心

党的十八届四中全会对党的十八大提出的“全面依法治国”方略进行了系统性设计与部署，提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。⑤参见《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，北京：人民出版社，2014 年版，第21页。全面依法治国是一个系统工程，这直接决定了习近平同志对法治政府建设的思考，也从“重点推进”转变到“统筹布局、系统集成”阶段，这为发展和完善习近平法治政府理论打下了坚实基础。

第一，明确法治政府的理论内涵和建设目标。党的十八届四中全会明确提出，要建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”⑥《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，北京：人民出版社，2014 年版，第35 页。的法治政府。这不仅在理论内涵上回答了应建设一个什么样的法治政府，而且还提出了判断法治政府的六条实践标准，为法治政府建设提供了总的遵循。习近平法治政府理论就是紧紧围绕上述六个方面展开设计的，在实践上表现为在党的领导下，坚持以人民为中心的法治理念，围绕将政府活动全面纳入法治轨道，深入推进依法行政，加快建设法治政府的一系列组合性措施。

第二，将“依法全面履行政府职能”作为法治政府建设的首要任务。建设法治政府的第一项判断标准就是要求政府“职能科学”。对此，习近平同志要求，政府“该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象”⑦《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017 年版，第115 页。，“要最大限度减少政府对微观事务的管理。对保留的审批事项，要推行权力清单制度，公开审批流程，提高审批透明度，压缩自由裁量权”⑧《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015 年版，第58、63-64 页。。做到法定职责必须为、法无授权不可为、法定职权职责依法为。为此，他特别强调：“要以建设法治政府为目标……推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。”①习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020 年版，第114 页。“国家机关履行职责、行使职权必须清楚自身行为和活动的范围和界限。……不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。”②习近平：《充分认识颁布实施民法典重大意义，依法更好保障人民合法权益》，《求是》，2020 年第12 期。同时，在“全面履职”上，他指出，应当深化行政审批制度改革，大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理，理顺政府与市场、政府与社会的关系，优化政府组织结构，切实转变政府职能，依法全面履行宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面的职责。③参见《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》，《人民日报》2015 年12 月28 日。习近平同志还要求，各级政府要勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职，④参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014 年版，第15-16、16、15 页。做到积极行政。

第三，完善依法行政制度体系。一是健全依法决策机制。“在行政权力的行使中，最常用最重要的大概就是决策。各种权力的行使过程，就是由不同内容、不同层次、大大小小的决策所组成。”⑤应松年：《把权力关进制度的笼子》，《中国行政管理》，2014 年第6 期。“决策是行政权力运行的起点，规范行政决策行为特别是重大行政决策行为，是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的重点。”⑥王青斌：《规范重大行政决策：法治政府建设的重点》，《人民论坛》，2017 年第29 期。因此，建成法治政府就离不开法治化的决策制度和机制。对此，习近平同志进行了重点强调。首先，完善重大行政决策程序制度。党的十八届四中全会明确提出，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。⑦参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014 年版，第15-16、16、15 页。同时健全依法决策机制，还要注重构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。⑧参见《习近平谈治国理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第29 页。其次，严把决策质量关。这就需要建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。⑨参见《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017 年版，第116-117、90 页。最后，严格决策责任追究。这就需要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。⑩《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，北京：人民出版社，2014 年版，第37 页。总之，通过明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束，进而达到健全依法决策机制的目标。

二是深化行政执法体制改革。各级政府能不能依法行政、严格执法是依法治国的关键因素，⑪参见《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017 年版，第116-117、90 页。而执法又是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式。因此，习近平同志指出，各级政府必须创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。⑫参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014 年版，第15-16、16、15 页。要合理配置执法力量，最大限度减少不必要的行政执法事项，进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平，落实行政执法责任制和责任追究制度。①参见《党的十九届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，北京：党建读物出版社、学习出版社，2019 年版，第12 页。同时，还“要加强行政执法和刑事司法有机衔接……建立健全行政纠纷解决体系，推动构建行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制”②习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020 年版，第234、75 页。。

三是加强对行政权力的制约和监督。习近平同志指出，“任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”③习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020 年版，第234、75 页。，“行政机关拥有资源配置和社会管理的广泛权力，是各种腐败现象的汇合点。加强对行政权力的制约和监督，对法治政府建设至关重要”④张文显：《习近平法治思想研究（下）——习近平全面依法治国的核心观点》，《法制与社会发展》，2016 年第4 期。。据此，习近平同志着力推动构建了严密的制约和监督制度体系。一方面，针对政府内部权力的制约，他特别强调，“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”⑤《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2014 年版，第19 页。。另一方面，在权力运行制约和监督体系上，他指出，“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”⑥《习近平谈治国理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第142 页。，“要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制”⑦《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015 年版，第59、59-60 页。。习近平同志还特别强调增强监督合力和实效。他提出，“要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督，加强行政监察、审计监督、巡视监督”⑧《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015 年版，第59、59-60 页。，“要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效”⑨习近平：《加强建设社会主义法治国家》，《求是》，2015 年第1 期。。

四是全面推进政务公开。“如果说制定 《行政诉讼法》是行政法治的第一块里程牌，那么法治政府建设的第二块里程碑就是政务公开”⑩应松年：《基本建成法治政府的若干重要问题》，《国家行政学院学报》，2016 年第4 期。，推行政务公开是建设法治政府的重要法宝。习近平同志非常重视对政务公开的制度设计。第一，在政务公开的重要性与范围上，要进一步完善制度。他指出：“政务公开是法治政府建设的一项重要制度。要以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程，权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里。”⑪《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十次会议强调：扭住全面深化改革各项目标，落实主体责任拧紧责任螺丝》，《人民日报》2016 年1 月12 日。第二，在政务公开的具体内容上，要进一步扩大。他强调，政务公开要全面推进，就是“要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”⑫《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第298 页。，“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布”①《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2014 年版，第20 页。。第三，在政务公开的方式与效果上，要进一步创新。他强调，“要创新公开方式，扩大政务公开参与，注重公开实效，让群众看得懂、听得懂、能监督、好参与”②《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十次会议强调：扭住全面深化改革各项目标，落实主体责任拧紧责任螺丝》，《人民日报》2016 年1 月12 日。。第四，在政务公开的制度机制保障上，要加大平台建设。他强调，要推行行政执法公示制度。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。③参见《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2014 年版，第20 页。

（三）将政府治理体系纳入国家治理体系现代化和中国式现代化布局中考量推进

党的十九大报告提出了“深化依法治国实践”法治发展的新要求，这为作为全面依法治国重点任务和主干工程的法治政府建设提出了深化发展的具体要求。为落实此要求，党的十九届三中全会提出，要通过机构改革形成职责明确、依法行政的政府治理体系，将法治政府建设纳入国家治理体系和治理能力现代化建设之中。将法治政府建设特别是“政府治理体系”建设纳入国家治理体系和治理能力现代化的大局中进行考量和推进，表明了政府治理体系已成为国家治理体系的具体目标和重要内容。提出政府治理“体系”这一概念，充分说明法治政府的治理追求已经进入一个新阶段，这是一个进一步优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力的深化发展新阶段，这对于推进国家治理体系现代化具有首要价值和重要意义。中央全面依法治国工作会议上，习近平同志围绕全面依法治国提出了“十一个坚持”，其中一个坚持就是要求“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”④参见《习近平在中央全面依法治国工作会议上强调：坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《人民日报》2020 年11 月18 日。，“这是第一次明确地把法治与现代化有机联系在一起”⑤莫纪宏：《论全面依法治国总体格局基本形成的重大理论与实践意义》，《法学评论》，2023 年第1 期。。这一点更加证明了法治政府建设纳入国家制度体系现代化的趋势。

习近平同志在党的二十大报告中指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”⑥习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《求是》，2022 年第21 期。由此可见，习近平同志又将法治与中国式现代化有机联系在一起，突出强调了坚持全面依法治国是全面建设社会主义现代化国家的法治保障。法治与中国式现代化关系，首先体现在法治政府与中国式现代化的关系上。这一点可以从党的二十大报告进一步重申了法治政府建设在全面依法治国的主体地位得以证明。可以说，中国式行政法治现代化是中国式法治现代化的重点任务和主体工程。没有建成法治政府，就没有社会主义现代化。主体工程的崩塌，必然殃及法治中国的宏伟大厦。既然法治政府与中国式现代化的关系如此密切，就应在党的二十大报告提出“全面依法治国总体格局基本形成”重要论断的逻辑框架下，“扎实推进依法行政”，按照《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》进一步精细化建设法治政府。对此，党的二十大报告在第七部分“坚持全面依法治国、推进法治中国建设”①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《求是》，2022 年第21 期。，提出了做实做细法治政府建设工作的具体要求。

五、习近平法治思想之法治政府理论历史溯源的启示

通过以大历史、长时段的整体视野追溯习近平法治政府理论的思想渊源，在勾勒100 多年以来我们党领导建设行政法治宏伟图景、全面展现习近平法治政府理论的思想与实践来源的同时，分析、总结各个历史时期依法行政的实践、观念、理论和思想，提炼建设和保障行政法治走向成功的规律性内容，对于落实中国式行政法治现代化中的“扎实推进依法行政”部署无疑具有重要启示。

（一）党的领导是驱动行政法治逐步迈向现代化的重要力量

“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一种法治道路底下都有一种政治立场”②张文显：《习近平法治思想的政理、法理和哲理》，《政法论坛》，2022 年第3 期。，法治与政治之间存在着必然的联系。③参见汪习根：《法治与政治文明关系三论》，《政治与法律》，2004 年第2 期。也就是说，行政法治建设具有内在的政治属性，尤其是对坚持自上而下强力推动法治建设型国家，更加依赖政治力量在法治建设中的作用。这种政治力量在我国就表现为中国共产党的领导。对此，习近平同志反复强调，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”④习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017 年版，第20 页。，“只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活制度化、法治化才能有序推进”⑤《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015 年版，第19 页。。一言以蔽之，“党的领导是推进全面依法治国的根本保证”⑥习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020 年版，第2 页。，也是推进行政法治建设的根本保证。

从建设行政法治100 多年的历史演进来看，坚持党的领导是驱动行政法治不断发展的中坚力量，也是行政法治取得成功的根本保证。党成立之后，就开始自觉领导对早期的行政组织予以“建章立制”；第二次国内革命战争初期，以毛泽东为主要代表的中国共产党人将政府定位为党的主张的执行机关，意识到政府应依法行政；抗日战争至解放战争时期，党领导初步形成了“有法可依，有法必依，违法必究”的行政法制建设指导思想；新中国成立后，党领导行政法制建设重点围绕“有法可依”推进行政立法和“有法必依”推进严格执法，并以“依法办事”为目标统领行政法制建设；改革开放以来，依法行政事业进入了恢复和发展阶段，党领导推动行政法制建设指导思想从“有法可依，有法必依，依法办事”更新为“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，并在此思想指导下，行政法治建设实现了从不断恢复与发展行政法制到确立依法行政原则，再到全面建设“法治政府工程”的快速发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央实施全面从严治党战略，加强和改善党的领导，改变了之前“行政系统自我领导、自我驱动、自我建设的内驱型法治政府建设模式”，“转向党领导法治政府建设模式”，①林华：《通过依法执政实现依法行政的制度逻辑》，《政法论坛》，2020 年第6 期。深入推进依法行政，加快建设法治政府，更是通过明确法治政府的理论内涵和建设目标，将“依法全面履行政府职能”作为法治政府建设的首要任务，完善包括健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、加强对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开等在内的依法行政制度体系，引领法治政府建设从重点布局向统筹布局、系统集成境界迈进。党的十九大以后，我们党将法治政府建设特别是政府治理体系建设，纳入国家治理体系和治理能力现代化的大局中进行考量和推进。党的二十大报告更是强调“坚持和加强党的全面领导”“扎实推进依法行政”，②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《求是》，2022 年第21 期。将法治政府建设纳入中国式现代化框架下统筹深化推进。总之，历史事实证明，没有中国共产党的领导，就没有今天的行政法治事业。坚持党对依法行政的全面领导，行政法治实现现代化指日可待。

（二）行政法治建设必须恪守守正创新的优良传统

习近平同志指出，“历史和现实告诉我们，只有传承中华优秀传统法律文化，从我国革命、建设、改革的实践中探索适合自己的法治道路，同时借鉴国外法治有益成果，才能为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴夯实法治基础”③习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》，2021 年第5 期。。循此之理，习近平同志在党的二十大报告中进一步指出：“我们从事的是前无古人的伟大事业，守正才能不迷失方向、不犯颠覆性错误，创新才能把握时代、引领时代。”④习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《求是》，2022 年第21 期。因此，在行政法治建设领域必须一以贯之守正创新。中国共产党保持和发扬了守正创新的传统，在行政法治建设过程中注重行政法治资源的继承与转化，保持了行政法治建设稳定的历史延续性。

第一，行政法治建设指导思想的演变充分体现了守正创新的传统。行政法制指导思想最早较为完整地出现在抗日战争至解放战争时期，在这之前行政法制的发展主要围绕“有法可依，有法必依，违法必究”分别“单兵”发展，而且在不同历史时期发展的重心也不一样。第一次国内革命战争时期，行政法制发展的重点在于“有法可依”，体现为将因革命需要成立的、具有政权性质组织下设的行政机构纳入有法可依轨道，尝试运用法律思维推行党的主张，以及将政府定位为党的主张的执行机关。第二次国内革命战争时期，行政法制发展的重点依然在于“有法可依”，与前一时期不同的是，这一时期“有法可依”的重要变化在于“行政法制统一化”趋势出现。经过这两个时期的发展和经验积累，抗日战争至解放战争时期才将“有法可依，有法必依，违法必究”予以初步整合，形成了相对系统化的行政法制建设指导思想。新中国成立之后，行政法制建设的指导思想从最初的“有法可依，有法必依，违法必究”更新发展为“有法可依，有法必依，依法办事”，足见历史继承和延续的痕迹。进入改革开放新时期，“有法可依，有法必依，依法办事”进一步更新、发展为“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的“十六字”方针。在此方针的指导下，行政法治建设实现了从不断恢复与发展行政法制到确立依法行政原则再到全面建设“法治政府工程”的发展。党的十八大以后，随着全面依法治国战略的实施，充分吸收旧“十六字”方针的基础上，将“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”作为行政法治建设最新指导思想。

第二，法治政府建设的演变充分体现了守正创新的传统。早在抗日战争时期，《陕甘宁边区精兵简政纲领（草案）》就已提出，政府要“养成法治，厉行民治。法令不轻颁布，一经颁布，必严格遵守，不要朝令夕改，不要自己忘记”①《延安时期文献档案汇编·陕甘宁边区政府文件选编》（第六辑），西安：陕西人民出版社，2014 年版，第331 页。。除此之外，林伯渠、高自立关于在新区建立统一战线模范政权问题给王维舟、朱开铨的复信中也指出，“因为民主政府，是法制的政府……法令对于政府或政府工作人员，是规定政府的权力和义务。对于人民的合法权利，政府有保护的义务”②《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）》（第十七册），北京：中央文献出版社，2011 年版，第328 页。。其实，这里已经出现了“法制政府”的影子。进入解放战争时期以后，董必武在华北人民政府成立大会上就明确指出，“正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法……正规的政府办事就要讲一定的形式”③《董必武选集》，北京：人民出版社，1985 年版，第207、419 页。，“凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事；尤其一切司法机关，更应该严格地遵守，不许有任何违反。……我们反对一切随便不按规定办事的违法行为。今后对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任”④《董必武选集》，北京：人民出版社，1985 年版，第207、419 页。。董必武所主张的正规、讲形式、对人民负责的政府就是指政府要“有法可依，有法必依，违法必究”，做到依法办事。这其实就是“法制政府”的基本要求。虽然“法制政府”和“法治政府”区别较大，但前者对后者的积极意义是显而易见的。在经过新中国成立后的行政法制初创和改革开放之后行政法治的恢复与发展，我们对法治政府的概念越来越清晰和明确。2004 年，《全面推进依法行政实施纲要》首次提出了“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”依法行政的六项基本要求，这构成了新时代法治政府“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的重要来源。不仅如此，《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》对法治政府的内涵和标准进行了新的调整和优化，将“廉洁高效”改为“智能高效”，把“守法诚信”改成“廉洁诚信”，另外加入“人民满意”，形成了全新的“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”的法治政府建设标准。总之，新民主主义革命以及社会主义革命和建设时期的依法行政实践，为中国式行政法治现代化设定了独具特色的精神气质，这是历史传承和守正创新的结果。

（三）控制和规范行政权始终是建设法治国家的主干工程

学者认为，行政机构拥有必要但危险的权力，⑤David S.Rubenstein,Relative Checks:Towards Optimal Control of Administrative Power,51WM.&MARYL.REV.,(2010),pp.2169-2173.这种权力是所有权力中最为专横武断的权力。⑥Carol Harlow &Richard Rawlings,Law and Administration,Cambridge:Cambridge University Press,1988,pp.11-13.历史证明，权力本身都具有腐蚀性、侵略性和扩张性。⑦参见苗连营：《对行政权的法律控制》，《法学家》，1999 年第5 期。因而，习近平同志指出，“纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民”⑧《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015 年版，第37-38 页。。因此，用法治约束和控制行政权的“手脚”，自然是古今中外建设法治国家的主要任务。这一点也是习近平同志反复强调的“法治政府是全面依法治国的重点任务和主干工程”的法理基础。

从对习近平法治政府理论历史渊源的考察来看，限制和规范行政权一直是中国法治建设中的一条主线和主要内容。从党成立不久自觉产生的“政府应依法行政”的朴素认识到“行政法制统一化”制度实践，特别是改革开放以来依法行政事业进入恢复和发展阶段，通过对具体行政法律制度恢复、建设和发展，由依政策、命令行政转向依法律行政，确立了依法行政原则，在思想认识上实现了行政法律工具主义向以行政权力监督与公民权利救济主义的转变，对行政权的控制和规范程度逐渐加大。这个时期全面实施的“法治政府工程”，其实就是围绕规范行政权和保护公民权利而展开的。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持在守正创新的基础上深入推进依法行政，加快建设法治政府，控制和规范政府权力，并将依法行政的突破口选定在“严格规范公正文明执法”上，切实解决执法领域存在的突出问题。为了进一步控制和规范政府权力，一方面，明确法治政府的理论内涵和建设目标，回答应建设一个什么样的法治政府和判断法治政府的六条实践标准，为法治政府建设提供总的遵循；另一方面，将“依法全面履行政府职能”作为法治政府建设的首要任务，同时不断完善依法行政制度体系，并特别将“政府治理体系”建设纳入国家治理体系和治理能力现代化的大局中进行考量和推进。党的二十大更是将依法行政纳入中国式现代化的框架下统筹部署，其主线仍是围绕控制和规范行政权。总之，一部行政法治建设史，就是一部限制和规范行政权的历史。历史规律明晰表明，控制和规范行政权应成为全面依法治国，建设法治中国的主干工程。

（四）围绕增进人民福祉扎实推进依法行政

一般而言，人民福祉“包括像福利、幸福、自我实现、免于饥荒和疾病的自由以及基本需求得到满足”①[美]布莱恩·巴里：《全球视野中的人道和正义》，徐向东编：《全球正义》，杭州：浙江大学出版社，2011 年版，第84 页。。习近平同志将人民福祉具体化为三个层次，第一个层次就是人民应“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”②习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017 年版，第23 页。，第二层次就是人民应实现美好的生活，第三层次就是人民实现共同富裕。③参见胡玉鸿：《依靠法治满足人民对美好生活的要求研究》，《法律科学》（西北政法大学学报），2021 年第2 期。纵观行政法治100 多年发展历史脉络，可以发现行政法治的建设与人民对美好生活的向往与追求互为表里。也就是说，行政法治的建设在于助力不同历史时期人民过上美好生活的行政权顺利实施，这一点可以从行政法治建设的历史予以验证。

从行政法治建设的历史上观察，党自成立后就领导工农群众开展了反对军阀官僚统治的斗争。为了争取革命顺利推进，行政法制建设的最初使命就是服务革命需要，而革命需要又和人民对美好生活的向往紧密相连。因此，在党成立早期，就将为了推进革命事业而建立的行政机构纳入有法可依的轨道，并要求政府应依法行政，不能违反民意通过的规定。第二次国内革命战争时期，为了顺利推进革命事业，行政法制建设围绕规范辖境政府与人民的关系，不断加强行政立法，探索推进行政法制统一化，更好创造人民过上美好生活的条件。抗日战争至解放战争时期，行政立法数量剧增，行政执法力度也有所加强，违法责任开始被强调。董必武所讲的正规、讲形式，对人民负责的政府就是指政府要“有法可依，有法必依，违法必究”，必须做到依法办事。依法办事正是通过对违法行政的控制进而实现保护人民合法权益的目标。新中国成立后，我国按照当时中心任务和人民急需解决的问题制定了一系列重要行政组织和管理法规，努力补齐行政立法短板。改革开放后，通过对具体行政法律制度恢复和建设，尤其是通过大量立法督促政府从依政策、命令行政转向依法律行政，在强调行政管理法治化的同时，更加关注对公民权利的保障。第一部《行政诉讼法》的出台以及依法行政原则的确立和法治政府工程的实施，都是围绕增进人民福祉展开。进入新时代以来，习近平同志反复强调，要“积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业”①习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020 年版，第2 页。。反映到行政法治建设上，就是要求深入依法行政，加快法治政府建设。“建设法治政府的根本目的是造福人民、保护人民。”②袁曙宏：《奋力建设法治政府》，《中国法学》，2017 年第6 期。这种“以人民为中心”的行政法治建设价值定位，首先体现在习近平同志将推进“严格规范公正文明执法”作为推进法治政府建设的“先手棋”上，以此解决执法领域存在的突出问题。同时，明确法治政府的理论内涵和建设目标，提出要建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府，这在实践上就表现为在党的领导下，坚持“以人民为中心”的法治理念，围绕将政府活动全面纳入法治轨道，深入推进依法行政，加快建设法治政府的一系列组合性措施，包括将依法全面履行政府职能作为法治政府建设的首要任务，完善依法行政制度体系，最终实现将政府治理体系建设纳入国家制度体系现代化和中国式现代化总体布局中。党的二十大报告作出“全面依法治国总体格局基本形成”的判断，这意味着要素齐备、结构完整和运行有序的法治政府格局已经出现，法治政府基本格局的形成，说明法治政府建设的各项工作必须要做实做细，进一步解决影响人民福祉的“最后一公里”问题。总之，一部行政法治建设史，就是一部行政法治增进人民福祉的历史。

由上观之，习近平法治思想之法治政府理论并不是凭空产生的，而是与生俱来就深深地扎根于100 多年行政法治建设历史土壤中。行政法治建设之所以保持了行政法治资源的传承和发展的稳定性，关键在于中国共产党遵循大历史观，恪守守正创新科学方法。由此塑造了习近平法治政府理论营养源于党在各个时期领导依法行政的实践、观念、理论和思想，在整体规律上体现为赓续革命根据地时期依法行政的“精神血脉”，传承社会主义革命和建设时期依法行政的“原初基因”，继承改革开放和社会主义现代化建设时期依法行政的“战略形塑”。通过对习近平法治政府理论大历史、长时段的追溯，清晰展现了习近平法治政府理论的渊源，勾勒了依法行政，推进行政法治建设的宏伟蓝图。由此形成并经过实践检验的规律性内容，这些内容应当是我国当前以及未来扎实推进依法行政，实现中国式行政法治现代化的根本遵循。