环保考核、政府环境注意力与城市土地绿色利用效率

卢新海，陶向前，匡 兵，唐一峰，王梦成

（1.华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.华中师范大学公共管理学院，湖北 武汉 430079；3.华中师范大学自然资源治理研究院，湖北 武汉 430079；4.湖南农业大学公共管理与法学学院，湖南 长沙 410125；5.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210023）

中共二十大报告指出：“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，在发展路径上以绿色发展为统领。”在推动绿色发展的过程中，城市土地利用高能耗、高碳排放、高污染等重大问题[1]对人民群众的健康造成了不容忽视的负面影响，推进城市土地绿色利用成为了协调经济发展和环境保护的重点[2]。基于此，学者们将城市土地绿色利用效率定义为城市生产要素投入系统与城市土地利用产出系统在城市空间上的综合映射[3]，利用改进过的非期望产出超效率SBM模型对其进行了综合测度，分析了我国城市土地绿色利用的现状和特征[3-4]，并指出经济发展水平[5]、对外开放程度[6]能对城市土地绿色利用效率产生影响。也有学者关注到地方政府行为在提高城市土地绿色利用效率方面存在重要作用[7-8]。环保考核政策作为地方官员晋升考核的重要内容，会影响地方政府的政策取向和环境保护行为[9]，那这种影响是否会传导到城市土地绿色利用上，又会对城市土地绿色利用效率产生什么影响。系统探析这些问题对于环保考核政策改进，推进区域绿色发展方面具有重要意义。

2007 年5 月23 日国务院下发文件将环保考核一票否决制正式纳入地方官员的政绩考核体系中，成为官员晋升考核的重要内容。环保考核政策的考核指标主要包括空气质量改善目标和大气污染防治重点任务。既有研究证实了环保考核政策在促进区域绿色发展和环境改善方面的重要作用。环保考核政策的实施能推动地方官员环境治理行动与企业环境保护行为[10]，有利于区域内污染物减排[9]，使环境污染水平更快地跨过环境库兹涅茨拐点[11]，表现为对环境污染问题的解决和环境治理工作的改善[12-13]，促进区域绿色发展[14]。地方政府作为环保政策执行的主体，对城市土地拥有绝对控制权[15]，环保考核政策会影响其发展策略选择和行为目标取向，改善区域内环境保护政策的执行效果。对地方政府的环境政策执行情况进行考察时，地方政府环境注意力是影响环境政策落实的关键因素[16-17]。本文将政府环境注意力定义为政府决策者把有限的注意力分配到环境保护事务中的程度，影响相关政策的制定和实施，从而影响公共资源的配置[18]。环保考核通过增强地方政府环境注意力，加强地方政府对环保领域的资源分配和环保政策执行力度[10,19]，推动区域绿色发展和环境污染治理。

综上所述，学者们对城市土地绿色利用效率进行了非常丰富的研究，也证实了环保考核在区域环境治理工作中的积极影响，为本文的探索提供了丰富的文献资料和理论基础。城市土地作为区域绿色发展的空间载体，环保考核的环境治理效应能否在城市土地绿色利用效率上得到体现？若该影响效应存在，它是通过何种机制产生作用？目前学术界并没有对此展开详细的讨论。鉴于此，本文利用非期望超效率SBM模型、Tobit面板回归模型和中介效应模型探究晋升考核体系下环保考核对城市土地绿色利用效率的影响效应和内在机制。本文潜在贡献如下：第一，将环保考核纳入晋升考核体系中考察其对城市土地绿色利用效率的影响效应，丰富了城市土地绿色利用效率的相关文献研究；第二，引入政府环境注意力探究环保考核对城市土地绿色利用效率的作用机制，能为中央政府完善环保考核政策提供参考。

1 理论分析

1.1 环保考核对城市土地绿色利用效率的影响

环保考核政策实施后会产生产业结构优化效应和环境治理效应，提高城市土地绿色利用效率。一是环保考核政策实施后，区域内的环保投资和环境政策执行力度都得到加强[13]，促使产业结构调整。具体而言，污染型企业需承受极大的减排压力，由于成本上升迫使污染型企业选择停产；环保型企业能得到一定的政策和资金支持，在环保设备更新和技术创新方面更有动力和优势，并调整和优化区域产业结构。二是在环保考核政策的推动下，改善当地的环境治理绩效[20]，企业化学需氧量排放明显减少[21]，城市二氧化硫排放显著下降[22]。因此，环保考核政策的实施促使区域内地方政府和企业在环境治理上做出更多的努力，有利于地区产业结构优化和环境治理绩效改善，推动区域绿色发展[14]。在环保考核政策的推动下，各类污染物排放得到有效控制，人类的生存环境不断改善。而城市土地作为人类生存和发展的空间载体，环保考核政策引导了土地利用模式优化，减少了非环境友好型的能源消耗，通过对绿色生产和污染控制的严格把关，实现了对非期望产出的有效控制，有利于城市土地绿色利用，对提高城市土地绿色利用效率产生积极影响。

1.2 政府环境注意力的中介作用

环保考核政策的实施会引导地方政府的发展策略选择和行为目标取向，并对区域环境治理和发展模式产生影响。首先，为了规避环保考核不达标而受到中央的处罚，地方政府倾向于对环境保护事务分配更多的注意力，地方政府环境注意力得到加强。其次，在环保考核一票否决制纳入地方官员政绩考核体系后，地方政府官员为获取晋升机会，增强了政府环境注意力。最后，在中央政府加强环保绩效考核时，地方政府不得不平衡经济发展和环境保护之间的关系，且相邻政府的环境规制强度会相互促进，最终形成逐项竞争[23]。可见，环保考核能够加强地方政府环境注意力，促使当地政府采取有效措施来指导当地的环境治理行动。其一，地方政府可以通过加强环保政策的执行力度和环保资金的投入，促进当地的环境保护和绿色发展；其二，地方政府可以通过行业准入控制、企业投资批准、税收优惠等[24]措施引导企业绿色生产和经营，减少高耗能高污染材料的使用和污染物的排放；其三，地方政府可以通过调整土地利用类型比例控制工业用地规模，优化产业用地的资源配置，减少非期望产出；其四，地方政府可以通过规范土地出让制度提高土地资源市场化程度，以杜绝廉价甚至违规出让工业用地吸引企业入驻的现象，提高城市土地资源的配置效率。

基于以上理论分析，本文构建了如图1所示的环保考核政策对城市土地绿色利用效率的理论分析框架。

图1 环保考核政策对城市土地绿色利用效率的理论分析框架Fig.1 Theoretical analysis framework of environmental protection assessment policy on green utilization efficiency of urban land

2 研究方法和数据来源

2.1 研究方法

（1）非期望超效率SBM模型。非期望超效率SBM模型兼具超效率模型和SBM模型的优点，能避免有效决策单元信息的损失，广泛运用于城市土地绿色利用效率的测度[3,25-26]。因此，本文也选取该模型测度城市土地绿色利用效率，具体公式可参考相关文献[3]。

（2）Tobit 面板模型。使用非期望产出的超效率SBM 模型测度的城市土地绿色利用效率是非负截断离散数据，属于受限因变量，传统的OLS 回归得到的估计结果是有偏的，而使用Tobit 面板模型可以得到无偏的估计结果[27-28]。基于此，本文选择面板Tobit回归模型探究环保考核对城市土地绿色利用效率的影响，模型构建如下：

朋友大春创办的农业种植与科技研发公司，历经十年发展取得不菲业绩。在赢得良好口碑的同时，也被源源不断的各种调研弄得心烦意乱。大春常常抱怨，说由于公司名声在外，诸多民间社团纷纷打着各种旗号前来调研，频繁的接待工作和无谓的经济“支援”早已令他精疲力竭。有人建议他可以找理由拒绝接待一些无谓的调研团队，他眉头一皱说：说得轻巧，但凡前来调研的社团领导，哪个不是声名显赫，而且还有当地的时任领导陪同，我岂敢怠慢？

式（1）中：Yit为被解释变量；Xit为核心解释变量；β1和β2分别为核心解释变量和控制变量的回归系数；β0为常数项；εit为服从N（0，σ2）分布的随机误差项。

（3）中介效应模型。考虑到因变量和中介变量的非负截断离散数据特征与模型的适用性，本文在中介效应检验的三个阶段均使用Tobit模型[28]。借鉴已有文献[29]，设置中介效应检验模型如下：

式（2）中：Yit为因变量城市土地绿色利用效率；Xit为核心解释变量环保考核；Mit为中介变量政府环境注意力；eit为随机扰动项。β1、α1和φ2均显著时，表明存在中介效应；若β1显著，α1、φ2至少一个不显著时，则需对两者的系数乘积进行检验，显著时存在中介效应。当中介效应存在时，若φ1不显著，则为完全中介效应，否则仅为“部分”中介效应。

2.2 变量选择

2.2.1 被解释变量

本文的被解释变量为城市土地绿色利用效率，选取非径向非角度的超效率SBM 模型[3]对其进行测度。具体的指标体系设计[3,30]如表1所示。需要说明的是，本文主要考察环保考核政策对城市土地绿色利用效率的影响效应和作用机制，而环保考核政策的考核指标并不涉及二氧化碳指标的减排目标。因此，本文参考了目前比较主流的测度指标体系[3,5,30]，仍以城市三大主要污染物作为原始指标，利用熵权法求得权重，计算非期望产出的综合指数。

表1 城市土地绿色利用效率测度指标Tab.1 Measuring indicators of green utilization efficiency of urban land

2.2.2 核心解释变量

目前学界对政策效果或政策实施效果的评价方法一般包括双重差分法、断点回归和倾向得分匹配等。但也有很大一部分文献采用设置政策或制度出台与否二分变量的方法来衡量某项政策或制度的实施效果，这一方法在环保考核政策效果[12,31]和安全目标考核制度效果[32]等方面应用广泛。本文主要考察环保考核政策出台后对城市土地绿色利用效率的政策效果，因此本文设置了“环保考核政策”虚拟变量。考虑到地方政府的文件精神学习和执行的时差，其政策效果并不明显，因而将2008年作为本文环保考核变量取值为1的起点。

2.2.3 中介变量

第一，定义政府环境注意力，确定环境关键词的选择标准。第二，根据政府环境注意力定义选择种子词。以《中华人民共和国环境保护法》为依据，选择了“环境保护”、“生态文明”、“环境改善”、“可持续发展”、“污染防治”和“公众健康”等种子词。第三，利用文构财经文本数据平台中的深度学习相似词板块获取以上种子词的相似词并进行修正。第四，重复进行第三步，确保种子词和相似词趋向饱和，然后剔除非环境保护领域的相似词。第五，结合政府环境注意力的定义，只保留意思相近但词频较高的关键词，得到最终的关键词词表（表2）。第六，以关键词词表为依据，测量政府环境注意力。文构财经文本数据平台的中国政府文本数据库的政府工作报告（地级行政区）模块和政府工作报告（省级行政区）模块提供了本文研究所需的284个地级及以上城市政府工作报告的关键词词频数据和总词频数据，通过计算各地级及以上城市的环境注意力词频占政府工作报告总词频的比例得到地方政府环境注意力[38]。

表2 政府环境注意力量化关键词词表Tab.2 The vocabulary of quantitative keywords for the government’s environmental attention

2.2.4 控制变量

参考已有相关研究[8,25,30]，从经济发展水平、社会发展公平、科教投入强度、对外开放程度4 个方面选择控制变量。各变量的具体定义如表3所示。

表3 变量选择及取值说明Tab.3 Variable selection and value description

2.3 样本选择与数据说明

由于2003 年之后，中国城市建设用地指标的在空间配置上出现了较大的转折[39]，且考虑到2020 年新冠疫情冲击的影响，本文选取了2003—2019年284个地级及以上城市为样本，以作为城市功能核心主体部分的市辖区为研究主体。研究所需数据来源于《中国城市统计年鉴》、《中国城乡建设统计年鉴》以及文构财经文本数据平台。此外，为排除极端值的影响，所有连续数据均进行了1%分位数上的双边缩尾处理，数据描述性统计结果见表4。

3 实证结果及分析

在进行实证分析之前，本文利用Stata 软件对变量间的相关性进行检验。如表5所示，在各变量的相关性矩阵中，各变量的相关性系数均小于0.5，表明变量间不存在共线性问题。此外，本文进行了VIF检验，检验结果显示各变量的VIF值均小于2，进一步佐证了本文选取的变量间不存在严重的多重共线性。

表5 变量相关性矩阵Tab.5 Variable correlation matrix

随机效应和固定效应面板Tobit模型的选择依据是个体效应是否存在，若存在个体效应，选择随机效应模型，反之选择固定效应模型。表6模型（1）—模型（5）的LR检验结果均在1%的置性水平下接受存在个体效应的假设，因而选择随机效应面板Tobit回归模型；此外，模型（1）—模型（5）的Wald检验均通过了1%置性水平下的显著性检验，表明模型整体拟合效果较好。

表6 基准回归结果Tab.6 Benchmark regression results

3.1 基准回归

本文利用Stata软件检验环保考核对城市土地绿色利用效率的净效应，并在基准回归的基础上逐个加入控制变量，回归结果如表6 所示。模型（1）结果表明，在未加入控制变量时，环保考核对城市土地绿色利用效率的影响系数在1%的显著性水平下为正；模型（2）—模型（5）为逐个加入控制变量的回归结果，结果表明在逐个加入控制变量的过程中，环保考核对城市土地绿色利用效率的影响系数始终在1%的显著性水平下为正，初步证实了环保考核对城市土地绿色利用效率存在正向促进作用，这与本文的理论分析结果一致。

3.2 稳健性检验

基准回归结果证实了环保考核能提高区域内城市土地绿色利用效率，但该结论的稳健性还需进一步检验，通过更换因变量测度方法、滞后一期处理、滞后两期处理、排除异常值和剔除特殊样本等方法验证其稳健性。

（1）更换因变量测度方法。在对因变量进行测度时，本文选取的规模收益不变的全局非期望产出超效率SBM 模型测算得到的效率值是包含规模效率的综合技术效率，而规模收益可变的全局非期望产出超效率SBM 模型测算得到的是纯技术效率，相较于前者，后者得到的效率值波动更大，可用于验证基准回归结果的稳健性。因此，本文选择规模收益可变的全局非期望产出超效率SBM 模型对因变量进行重新测度。表7模型（1）检验结果表明环保考核能提升城市土地绿色利用效率，回归结果依旧稳健。

表7 稳健性检验结果Tab.7 Results of robustness tests

（2）对解释变量分别进行滞后一期和滞后两期处理。考虑到地方政府注意力重新配置的时间差和政策执行效果的时间滞后性，通过对环保考核政策变量滞后一期和滞后两期检验其稳健性。表7模型（2）和模型（3）的结果表明，滞后一期和滞后两期的环保考核对城市土地绿色利用效率的影响均在1%的置性水平下显著为正。

（3）排除异常值影响。基准回归中的数据进行了双侧1%的缩尾，考虑到部分原始数据存在厚尾性质，为排除异常值影响，对全部连续数据进行5%的缩尾处理。检验结果见表7 模型（4），排除异常值影响后基准回归结果依旧成立。

（4）剔除特殊样本。考虑到四大一线城市和直辖市的特殊经济政治地位，可能会对基准回归结果产生影响，剔除了北京、上海、重庆、天津、广州、深圳6个样本，再对其他地级市面板数据进行检验，检验结果如表7 模型（5）所示，环保考核仍能显著提高城市土地绿色利用效率。

3.3 机制检验

为了进一步检验环保考核是否能通过加强地方政府环境注意力对城市土地绿色利用效率产生影响，本文利用中介效应模型对其进行验证，得到模型（1）—模型（3）（表8）的回归结果。模型（2）检验了环保考核对政府环境注意力的影响，结果表明环保考核政策的实施在1%的显著性水平下对地方政府环境注意力产生正向影响，说明环保考核的实施能够促进政府环境注意力水平的提高。模型（3）检验了环保考核和政府环境注意力对城市土地绿色利用效率的共同影响，环保考核和政府环境注意力分别在1%和10%的置性水平下显著提高了城市土地绿色利用效率，且环保考核的估计系数相比模型（1）有所下降。中介效应模型的检验结果证明了地方政府环境注意力在环保考核对城市土地绿色利用效率影响中起到了部分的中介作用，这与本文的理论分析结果一致。

表8 中介效应检验结果Tab.8 Mediating effect test results

3.4 异质性分析

中国幅员辽阔，地区间发展不平衡，东中西部地区的资源禀赋、经济发展情况、城市土地绿色利用效率等方面均存在差异，因此分析环保考核对城市土地绿色利用效率的影响效应有必要考察地区间的差异性。分地区回归结果表9所示，模型（1）—模型（3）分别反映了东部、中部和西部地区的环保考核政策对城市土地绿色利用效率的影响。从模型（1）—模型（3）的回归结果来看，东中西部地区的环保考核政策对城市土地绿色利用效率均有显著的正向影响，这与总样本的影响效应一致。具体来讲，东部地区环保考核政策的回归系数小于总样本的回归系数，且其回归系数仅在10%的置性水平下显著；西部地区环保考核政策的回归系数与总样本的回归系数基本相等，而中部地区的环保考核政策的回归系数大于总样本回归的系数，两者均在1%的置性水平下提高了城市土地绿色利用效率。

表9 异质性回归结果Tab.9 Heterogeneity regression results

基于以上的实证结果可知，环保考核对城市土地绿色利用效率的影响在区位上存在明显的异质性。这种异质性出现的可能解释如下：东部地区的技术已经相对成熟，城市土地利用模式也相对合理，在环保考核政策影响下，地方政府采取政策措施优化区域内的资源配置，提高城市土地绿色利用效率，但是其影响力度有限；西部地区虽有资源禀赋优势和低成本优势，但其技术水平相对落后，土地利用模式也相对粗犷，在环保考核的压力下，区域内城市土地绿色利用效率的提高仍然受到限制。中部地区拥有资源和区位优势，且有一定的产业基础，具有很强的发展潜力，地方政府在环保考核政策的推动下，优化土地利用模式并引导企业绿色生产，能推动城市土地绿色利用效率提高。

4 结论与启示

本文以2003—2019年中国284个地级及以上城市为研究对象，将环保考核纳入地方官员晋升考核体系中，实证分析了环保考核对城市土地绿色利用效率的影响效应，并引入政府环境注意力作为中介变量验证了环保考核对城市土地绿色利用效率的影响路径，研究结论如下：（1）环保考核政策能够提高我国城市土地绿色利用效率。（2）环保考核政策通过增强地方政府环境注意力对城市土地绿色利用效率产生正向影响。（3）环保考核政策对不同地区城市土地绿色利用效率的影响存在异质性，其对中部地区的城市土地绿色利用效率影响最为显著。

本文从官员晋升考核视角出发，提供了提高城市土地绿色利用效率的新思路，相关结论在绿色发展理念下推动中国城市土地绿色利用富有启示，主要有以下三个方面：（1）中央政府应在总结已有经验的基础上，持续优化环保考核政策。本文的研究结论肯定了环保考核政策对提高地区城市土地绿色利用效率的积极作用，这说明了环保考核的政策效应已经显现。中央政府应进一步强化环保考核政策质与量相结合的考核方式，坚持“以量促质，以质引量”的工作方针，逐渐完善和优化环保考核政策，提高城市土地绿色利用效率。（2）环保考核政策的设计应充分考虑对地方政府官员的激励和约束，以推动地方政府在环境保护领域做出更多努力。本文的研究结论证实了地方政府环境注意力在环保考核政策影响城市土地绿色利用效率中起到了部分中介作用。中央政府可以从激励、惩罚、促进竞争三个方面着手，增强地方政府环境注意力。一是从具体的指标设计和目标考核入手进行有效激励，为完成考核的地方政府官员提供晋升优势；二是加强对环保考核不达标的地方政府官员的惩罚力度，从限制晋升着手，对相关地方政府官员进行批评教育、限期整改；三是加强邻近地区的环保竞争，对胜出的地方政府官员通报表扬并给予适当的晋升激励。（3）中央政府在环保考核政策的设计上，应充分考虑各个地区的经济发展情况、资源禀赋优势和城市土地利用现状，以有效增强地方政府环境注意力，提高城市土地绿色利用效率。对于技术成熟、城市土地利用模式相对合理的东部地区，其城市土地绿色利用资源投入的边际收益相对较低，其关注重点应在推动地方政府朝着产业升级、技术进步的方向努力和探索；对于经济发展水平落后、资源禀赋丰富的西部地区，应适当降低环保考核达标标准，逐步转换发展模式，留足经济发展空间；对于资源禀赋较好、具有一定产业基础的中部地区，中央政府可以对其制定相对较高的环保考核达标标准，强化地方政府环境注意力，促使区域内的产业结构朝着绿色可持续的方向转变，提高城市土地绿色利用效率，并动态监测其发展状况，及时进行调整。