大食物观视阈下的耕地利用转型：现实挑战、理论逻辑与实现路径

宋 敏，张安录

（1.中南财经政法大学工商管理学院，湖北 武汉 430073； 2.华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

延续土地利用转型的相关研究[1]，耕地利用转型被定义为耕地利用的显性形态和隐性形态在长时间序列下的趋势性转折，是一个稳定状态向另一个稳定状态转变的过程[2]，常与区域的社会经济发展阶段变化相联系。其中耕地利用显性形态转型主要涉及耕地数量、结构、空间分布等方面的变化，而隐性形态转型则体现为耕地质量、经营方式、产权关系、功能释放等方面的变化[3]。近年来，为了揭示耕地利用转型的复杂过程与机理，强化耕地利用调控进而推动耕地资源的合理利用，大量学者在耕地利用转型的时空分异格局与驱动机制[4-5]、影响因素[6]、绿色转型[7]、社会经济效应[3]、路径与调控[8]等多个领域持续展开研究工作。当前，我国正处在城镇化快速推进和经济社会转型的重要历史阶段，这使得耕地利用转型愈发成为重要的科学问题和现实需要。

近年来，国内外宏观环境发生深刻变化。一方面，改革开放后我国在确保粮食安全方面取得卓越成就，以粮食生产“十九连丰”、口粮自给率100%、谷物自给率超过95%实现了谷物基本自给、口粮绝对安全[9]。与此同时，居民营养全面提升，膳食结构由“粮菜型”向“粮肉菜果奶”多元型、健康型食物需求转变，进入由“吃得饱”向“吃得好”嬗变的新阶段。然而，油料、大豆、糖类等非主粮类农产品自给率却在2000—2020年呈下降趋势且蛋白类食物对外依存度不断提升[10]，难以适应居民需求的不断变化。另一方面，突发公共卫生事件、地缘政治博弈、国际贸易环境恶化等因素导致的高度不确定的国际形势决定了未来国际农产品供给的不稳定性[11]。在此背景下，倡导向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源的大食物观逐渐形成，食物安全替代粮食安全成为保障国家安全的必然选择[10]。尽管大食物观提出要向整个国土资源要食物，但耕地资源仍是食物生产中最重要的生产资源，其合理利用是落实大食物观的重要基础。

围绕耕地利用如何支撑大食物观理念落地这一问题，近年来学者们主要从优化耕地利用管理制度或政策的角度开展了一些讨论。已有研究认为，相比作物产量和人口的变化，居民膳食结构变化对耕地利用的影响更为显著[9]。应当以保护生产能力为导向制定耕地用途管制规则[12]，通过耕地刚性管制与弹性调控协同等方式优化耕地用途管制体系和管制规则促进耕地利用结构转型[13-14]，以解决粮食与食物、增产与增收、管制约束与公平发展之间的多重矛盾，在保证粮食生产的同时兼顾其他食物生产的需求，进而实现食物的多元供给[15-16]。此外，需要通过优化耕地“占补”和“进出”的双平衡政策应对食物生产收益与稀缺程度倒挂、农民非粮化种植监管困难等现实挑战[17-18]，并提议正视耕地“非粮化”中的合理需求，在不影响耕作层和粮食产能的前提下，以一定的优先序引导耕地合理“食物化”利用，从而保障食物的有效供给[19-20]。也有一些学者讨论了促进耕地利用方式转变的政策支持问题，认为应当探索并鼓励绿色、环保、低碳、可持续的农业生产方式，实现耕地资源的可持续集约利用[21-22]。这些研究为推进大食物观视阈下耕地利用的显性和隐性形态转型研究提供了重要支撑。

大食物观在有效回应居民食物需求变化和拓展粮食安全涵义的同时，对耕地利用及其转型提出了更高的要求。鉴于耕地利用转型本质是耕地利用系统的要素及结构随社会经济系统、国家发展战略等外部条件阶段性变化而出现的趋势性转折[15]，而当前尚不具备与大食物观相适应、相匹配的耕地利用转型策略。因此，深刻认识理解大食物观的内涵及其对耕地利用转型的现实挑战，厘清大食物观引领下的耕地利用转型逻辑框架并探寻其实现路径，是新发展阶段食物安全目标下耕地变化研究的新命题，对于丰富土地变化领域的科学研究以及应对我国食物安全与耕地利用的新形势都具有重要意义。

1 大食物观的内涵及其与耕地资源的关系解析

1.1 大食物观的内涵阐释

大食物观的萌芽可追溯至1990年习近平在福建宁德地区工作时的论述——“现在讲的粮食即食物，大粮食观念替代了以粮为纲的旧观念。”随着2015年中央农村工作会议首次提出“树立大食物观念”并于2016年写入中央一号文件，大食物观被确立为国家层面的发展理念，并在此后多次出现在国家重要会议及文件中（图1）。由此，以“满足日益多元化的食物消费需求”为导向，以“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”为前提，要求以“与资源禀赋相匹配”为基础“向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源”，从而“保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给”的大食物观逐渐清晰。总体而言，大食物观就是向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源的一种观念[23]。

图1 大食物观理念演进脉络Fig.1 The evolution of the concept of the “Greater Food” perspective

相对于传统的粮食观，大食物观是基于国家尺度对食物安全的重新审视，强调重视多元食物的生产与供应，把维持一定的食物自给率作为保障国家食物安全和居民食物需求的必要条件和重要基础，这对于我国这一受到资源环境硬约束的人口大国极为重要[18,24]。以大食物观来统筹我国粮食及重要农产品的供应要求处理好食物生产与市场的关系：一方面要以向整个国土资源要食物为导向，在生态适宜、资源可承受的前提下形成同市场需求相适应的现代农业生产结构和区域布局；另一方面也要求充分利用国际国内两个市场、两种资源，利用比较优势满足国内对食物数量、结构、品质方面的要求，同时也可缓解我国水土资源不足等资源环境压力[17]。因此，面向国家食物安全需求全方位、多向度地提高食物保障能力是大食物观的尺度指向。

基于对大食物观理念产生背景、发展脉络、尺度指向以及相关研究[9,25-26]的解读，本文认为应从5 个层面理解大食物观（图2）：（1）需求层面：国内外宏观环境变化下的居民消费结构与水平升级是大食物观提出的客观依据，要求以需求为导向开发食物资源。（2）对象层面：大食物观关注的对象从“粮食”拓展到“食物”。即不仅包括四大口粮、也包括杂粮、豆类等，同时蔬菜、瓜果、肉产品、水产品、菌菇等也非常重要。其中粮食安全是基础和前提，食物安全是落脚点。（3）资源层面：一方面，生产资源由耕地拓展到整个国土资源，要求充分利用江河湖海林草挖掘动植物和微生物等生物资源潜力、丰富食物品种，这在一定程度上也能够减轻耕地的主粮生产压力，缓解粮食安全“卡脖子”问题；另一方面，大食物观不仅关注各类土地资源的食物供给水平，还强调要以可持续的方式合理地利用土地资源[12-13]。（4）供给层面：大食物观要求构建多元化食物供给体系，将单一的粮食生产拓展至动物、植物、微生物等各类食物的多元供给，以满足居民不断变化的需求。（5）目标层面：大食物观要求通过“有效供给”保障供给层面与需求层面的相对平衡。食物的充足性、多样性、均衡性、稳定性、可持续性和可负担性构成了有效供给的核心要义[9,15,18,27]，它们表现为食物在数量、结构和质量三个维度的有效统一，从而确保实现食物的数量、质量、营养、生态多维安全，这为包括耕地资源在内的各类资源的开发利用明确了目标，为耕地利用转型提供了方向性引领。

图2 大食物观涵义解析Fig.2 The connotation of the “Greater Food” perspective

1.2 大食物观与耕地资源

尽管大食物观强调全方位多途径开发食物资源，将食物生产用地由耕地资源拓展至整个国土资源，但耕地资源仍是确保大食物观落地的核心和基础性资源。首先，大食物观坚持以粮食生产为基础，以谷物基本自给、口粮绝对安全为前提，向耕地要主粮是长期导向。这表明以粮食产能、数量提升为重点的耕地利用主要方向没有改变[19]。其次，部分其他农产品的供应也需要耕地资源的支撑。在保障口粮安全的基础上，大食物观还强调肉蛋奶等动物性食物和蔬菜、油、水果、坚果等植物性食物的供给。随着居民膳食结构的变化，居民对动物性食物的需求增长将持续带动饲料粮的需求扩大[24]，部分蔬菜、油料作物等植物性食物消费也仍有赖耕地资源的生产功能。值得注意的是，从“粮食观”到“大食物观”的战略转变，从强调主粮到注重多元食物均衡发展的策略调整为耕地利用转型带来了新的挑战。2023 年中央一号文件特别提出要“构建多元化食物供给体系”“分领域制定实施方案”，其中耕地资源利用这一关键领域应当予以重视。由此可见，针对耕地这一核心和基础性资源的利用转型问题展开研究，提出与大食物观相适应、相匹配的政策举措和实施路径是践行大食物观的必然选择。

2 大食物观视阈下耕地利用转型的现实挑战

本文按照“内涵演化—矛盾表现—转型需求”的逻辑揭示大食物观视阈下耕地利用转型面临的挑战。当前我国社会经济和居民生活已进入新发展阶段，传统的粮食安全观发生深刻变化，农产品需求端与供给端的矛盾深化，传统耕地利用方式和当前耕地利用政策的缺陷在大食物观的视阈下愈发明显，亟需立足我国耕地利用的实际，站在系统和战略高度予以统筹解决（图3）。

图3 大食物观视阈下耕地利用转型面临的现实挑战Fig.3 The realistic challenges faced by cultivated land use transition from the “Greater Food” perspective

2.1 粮食安全向食物安全拓展

食物消费是人类营养健康与可持续发展之间的重要联系，粮食安全在各个国家的政策体系中均占据着优先位置。中国的粮食安全问题源自“谁来养活中国”的布朗之问，意在基于国内资源实现基本粮食自给自足。1996 年，《中国的粮食问题》白皮书首次在中国语境下使用术语“粮食安全”，并提出“粮食自给率不低于95%，净进口量不超过国内消费量的5%”的具体目标[28]。此后，粮食安全频繁出现于官方表述中，且其内涵与目标不断演化。近10年来，联合国粮农组织倡导改变膳食结构和食物系统，以实现粮食安全、营养改善和人人可负担的健康饮食[29]。聚焦我国，经济社会发展促使居民的食物需求结构不断升级，中国农业和食物生产发展正在向满足城乡居民营养健康需求转变，迈入了由“吃饱”向“吃好”转变的新阶段，呈现主粮占比缩减化、食物种类多元化的趋势，食物供给体系从注重食物数量向注重食物“数量—结构—质量”多维目标延伸[9,22]。粮食安全的使命也由保障口粮供给向保障多元化食物供给转变，因此越来越多的学者建议将传统的“粮食安全”拓展为“食物安全”，将大食物观下的食物安全视为粮食安全的进一步延伸[16,19]。

在粮食安全向食物安全不断拓展的背景下，亟需理解“食物需求—食物安全目标—耕地利用目标—耕地利用转型”之间的关系，系统阐释大食物观引领耕地利用转型的机理，这对于推动目标导向下的耕地利用转型具有基础性作用。

2.2 耕地利用供给侧与需求侧矛盾加剧

近年来，我国食物消费端与供给端不平衡的矛盾不断深化。从消费端看，居民当前在薯类、蔬菜、瓜果、奶及奶制品方面的消费水平仍与膳食指南推荐量的高值存在显著差距（表1）；对禽肉、牛肉、羊肉等的消费呈增长势头，预计未来5～10 年，对此类食物的需求仍将继续扩大[11]。从供给端看，饲料粮安全问题突出，大豆年进口量高达1亿t左右，在全球贸易总量中占比约60%，对外依存度达85.5%；且植物油、食糖2022 年的自给率分别仅为29%和64.8%。总体表现为水稻、小麦等口粮维持高水平自给，基本“实现谷物基本自给、口粮绝对安全”[11]，但食物自给率持续下降，2022年仅为67.6%[23]。

表1 我国居民2021年各类食物人均消费量与平衡膳食宝塔对比Tab.1 Comparison of per capita consumption of foods and its quantity in Balanced Diet Pagoda in 2021 (g/d)

食物需求端与供给端的不平衡加剧着耕地利用供给侧和需求侧的矛盾。在大食物观视阈下，耕地用途不仅要保证粮食生产，也要合理兼顾其他食物生产需求。当前，经济增长和快速城市化引发的人口变化、社会阶层分化与膳食结构调整等需求侧变动对食物供应产生了极高的期望[9]，但与之相对地，位于供给侧的耕地数量仍在持续减少、耕地利用方式尚未及时转型，有碍新发展阶段食物安全目标的实现。

如果把食物多元化作为衡量人们对更好生活需求的起点，那么中国是否有足够的耕地来养育其人口这一问题已经引起广泛关注[15,30]。一些研究表明，当前的耕地利用在规模和结构上均与大食物观的要求存在巨大差距。从规模上看，未来进一步扩大粮食和饲料等生产用地的潜力受到多重因素的限制，包括未利用地开发的物理和经济限制以及生物燃料、城市扩张、森林、缓解气候变化和维持生物多样性对土地利用的竞争等[27]。从结构上看，耕地利用的结构性失衡问题也很突出。当前我国耕地的种植结构导致了农产品供应短缺与供应过剩并存的失衡现象：一方面，谷物处于生产增加、进口增加和库存增加（“三增”）的恶性循环；另一方面，大豆和肉源作物的种植面积仅为肉、蛋和奶等动物性食品所需饲料谷物的四分之一[30]。因此，我国迫切需要调整包括耕地在内的土地利用战略，以解决食物需求升级下的食物安全问题。

当前我国社会经济已进入新发展阶段，在大食物观逐步确立、粮食安全向食物安全拓展的背景下，已有研究难以为大食物观视阈下的耕地利用转型提供足够的理论支撑和政策支持。大食物观的现实需求呼唤学术界和管理者重新审视耕地资源利用过程中的具体问题及其成因，通过推进耕地利用的显性和隐性转型缓解耕地利用供给侧与需求侧的矛盾，推动国家食物安全战略驱动下的耕地利用转型理论研究与实践探索。

2.3 耕地利用转型需要面向大食物观的系统性解决方案

近年来，我国耕地利用面对的挑战与日俱增，耕地数量约束、质量不高、肥力下降、耕作条件退化等问题并存，耕地非农化、非粮化、风险化、边际化等趋势明显[13,30]，加之自然灾害及极端天气频发导致耕地不断减少，严重制约了耕地的农产品生产水平与供给能力。传统以物质投入为主、高度集约的耕地利用模式固化是当前我国耕地利用的显著特征之一[31]，而且现行的耕地利用与管理政策仍将以口粮为主的粮食生产作为主要导向，这虽然在很大程度上保障了国家的粮食安全尤其是口粮安全，但也产生一系列突出问题：（1）粮食生产重心持续北移具有潜在的可持续性风险和稳定性风险，这一方面表现为北方高强度耕地利用导致的水资源安全风险和生态代价高企，另一方面表现为产销区域失衡、重心距离拉大带来的运输难度提升、成本增加以及可能出现的局部区域供应紧张，这在疫情防控等非传统安全事件突发时已得到了体现；（2）以行政命令为特征的规划、分区等刚性管控体系存在耕地利用与质量建设分割的现象，刚性有余弹性不足，耕地“非粮化”利用与耕地用途管制存在一定冲突，缺乏识别和支持合理性“非粮化”利用的分区分级利用策略，难以满足大食物观视阈下食物多样性、均衡性及充足性的需求[29]；（3）当前耕地“非农化”“非粮化”治理的主要手段仍以规划管制等行政命令类政策工具为主，对于由国土空间用途管制、种植用途管制等造成的区域间权责不对等和发展不平衡，缺乏经济激励类政策工具的支持[32]，耕地利用主体合理利用耕地的内生动力缺失；（4）我国耕地利用效率仍有较大的提升空间，但缺乏针对不同耕地经营主体的效率分类提升机制[33]；（5）持续高强度的耕地集约利用以及不合理的耕作方式导致高昂的资源环境代价，耕地恢复力与韧性不足[13,20]，农产品供需处于紧平衡状态，难以满足大食物观视阈下对食物可持续性的需求。

大食物观所涵盖的多元食物需求、多重食物安全目标决定了新形势下耕地利用的多维目标，因此在大食物观视阈下围绕耕地利用转型方向、转型路径和政策选择等关键问题展开研究，探索显性与隐性协同的耕地利用转型系统性解决方案迫在眉睫。

3 大食物观视阈下耕地利用转型的理论逻辑

大食物观引领了新时期的食物需求、食物安全目标、耕地利用目标并推动耕地利用转型，而由耕地利用的显性形态转型和隐性形态转型复合的耕地利用系统性转型则为践行大食物观提供重要支撑（图4）。

图4 大食物观视阈下耕地利用转型的理论逻辑Fig.4 The theoretical logic of cultivated land use transition from the “Greater Food” perspective

3.1 食物需求与食物安全目标

“大食物观”发展理念下的食物需求变化表现为对食物数量、结构、质量的更高要求，以确保食物的充足性、多样性、均衡性、稳定性、可持续性和可负担性[29]。因此，在确保粮食安全底线的基础上，应当确立以数量安全、质量安全、营养安全、生态安全为表征的食物安全多维目标。其中：（1）食物数量的充足性需要食物数量安全予以保障，高水平的总量上的食物数量安全是确保居民获得足够热量的基础。（2）居民对植物性食物（谷物、蔬菜、水果、油籽、糖）和动物性食物（鸡蛋、牛奶、肉类）在结构上的多样性需求同时涉及食物的数量安全和营养安全。此时的食物数量安全更强调结构性的数量安全，即在总量充足的基础上各个类型的食物数量也能满足居民多样性的食物需要。同时，多样性的食物也与营养均衡有关，事关食物营养安全。《中国居民膳食指南（2022）》将“食物多样，合理搭配”作为平衡膳食的首要准则，强调了食物多样性对居民膳食营养的支撑性作用。（3）食物结构与质量的均衡性涉及食物的数量安全和营养安全。《中国居民膳食指南（2022）》建议人们以1∶2.15∶0.54重量比例安排谷物薯类及杂豆、蔬菜和水果、动物性食物三个层次的食物进食，以改善膳食营养状况。我国人均谷物、蔬菜的消费量从1987年的198.4 kg、136.3 kg下降到2020年的126.3 kg、99.5 kg，而同期人均鸡蛋、畜禽肉消费量分别增加3.3倍、2.7倍，达到2020年的12.7 kg、61.1 kg，但仍低于当前膳食指南中平均摄入量37.5 kg、62.5 kg的要求[30]。此外，当前中国约有19.4%的可耕种土地受到镉、镍、砷等污染物的侵害[22]，因此，在确保数量安全的基础上，食物质量达到安全标准是确保居民吃的健康、营养、均衡的重要保障。（4）食物的稳定性要求食物数量、质量、营养安全在面临重大风险和威胁、突发冲击和冲突时能够得到保障[27]。（5）食物数量、结构与质量的可持续性要求食物数量、质量、营养、生态安全目标长期可实现，即当代的食物安全不损害子孙后代获取足够和有营养食物的权利。（6）足够数量的食物是确保食物供需平衡、价格可承受的基础，因此食物的可负担性需要以食物数量安全为基础。

3.2 食物安全目标与耕地利用目标

大食物观所涵盖的多元食物需求、多重食物安全目标决定了新形势下的耕地利用应当锚定“数量保障—质量提升—生态改善”三维目标。（1）大食物观下耕地利用的数量保障目标既要求维持耕地的“总量”也要求维持耕地的“结构量”，以满足食物的数量安全与营养安全目标。一方面，在耕地的现实生产力条件下，需要保有足够数量的耕地以满足食物数量安全的需求，形成耕地“总量”的底线约束。另一方面，由于居民对于食物多样性的需求日益强化，还应当在“总量”保障的基础上形成科学的“高标准农田—永久基本农田—一般耕地”结构性配置，合理进行粮食种植和非粮化利用管控，提供多样化的食物以满足食物营养安全的需要。（2）大食物观下耕地利用的质量提升目标要求改善耕地质量从而满足食物安全的多维目标。通过改良耕地的地表要素、气候要素、工程要素、生态要素能够深刻影响耕地的农产品产量、农产品品质和生态基底，提升耕地的产能与稳定性，从而实现食物的数量、质量、营养、生态多维安全目标。（3）大食物观下耕地利用的生态改善目标进一步支持食物质量、营养、生态安全目标的实现。耕地生态系统是受到高强度人工干预和调控的自然—人工复合生态系统，良好而稳定的生态状况能够为耕地生态系统持续生产绿色、健康农产品提供环境条件和基本保障，同时也有利于与其他资源要素一同确保整个生态系统的稳定性和可持续性。由此可见，耕地的“数量保障”是基础——是耕地“质量提升”“生态改善”的基石；耕地的“质量提升”是核心——通过与“生态改善”的互馈作用确保耕地产能；耕地的“生态改善”是支撑——是耕地“数量保障”“质量提升”的有力补充。大食物观视阈下的耕地利用三维目标服务于食物安全多维目标的实现。

3.3 耕地利用目标与耕地利用转型

耕地利用转型通常与社会经济发展阶段具有对应关系。在大食物观视阈下，耕地利用的“数量保障—质量提升—生态改善”三维目标对耕地利用转型提出了新的要求，而耕地利用转型是实现大食物观视阈下耕地利用目标的必然选择。在大食物观引领下，以耕地规模增减、空间布局变化为表征的耕地显性形态转型决定了耕地的总规模和结构性规模的变化趋势，关系到耕地利用数量保障目标的实现。以耕地产权关系、耕作方式、经营效率、环境效应变化等为表征的耕地利用隐性形态转型决定了耕地利用质量提升目标和生态改善目标的实现。在大食物观为食物安全赋予了新内涵以及农食系统持续向高质高效、营养健康、更有韧性、包容普惠转型的趋势下[9]，耕地利用显性形态与隐性形态转型对于耕地外在与潜在变化的影响需要重新得到审视，探寻两者协同推进的整体性转型路径。

4 面向大食物观的耕地利用转型实现路径

路径选择决定着耕地利用转型的方向和效果。大食物观所涵盖的多元食物需求、多重食物安全目标决定了新形势下耕地利用的多维目标，因此在大食物观视阈下探索行之有效、系统性的耕地利用转型解决方案是当前耕地利用转型研究的重要方向。本文认为应当以推动耕地利用向满足大食物观多维需求转型为总体目标，形成大食物观视阈下的耕地利用显性形态和隐性形态转型路径体系（图5）。其中刚性管制与弹性调控复合分区机制和基于管制强度差异的耕地发展权交易机制共同形成“责任+激励”路径,通过控制耕地利用布局、规模以及优化种植结构，协同推进耕地利用的显性形态转型；基于耕作行为激励的可持续集约利用机制、基于经营主体分类引导的耕地利用效率提升机制致力于调整耕作方式和提升耕地的利用效率，从而推进耕地利用的隐性形态转型。通过上述路径体系产生口粮安全、食物多样、生态安全、生产发展、总量保障、质量提升等多重效应，从而满足居民食物需求，实现新时期国家的食物安全目标及耕地利用目标。

4.1 优化区域生产布局：基于人口—资源—食物协调的布局机制

食物安全离不开支撑性地理空间的合理布局。针对我国粮食产量持续北移的趋势以及由此引发的水土资源空间错配问题，应当从全局出发审视食物生产的空间布局，尤其是粮食生产的空间布局。结合人口的总量、结构、分布及其对食物的需求以及水土资源特征、资源环境的承载力与适宜性的区域差异科学划定农业生产的地域格局，合理确定农业生产功能区、重要农产品生产保护区等管控区域，实施粮食生产区与消费区再平衡战略，促进人口—资源—食物三者形成协调发展的空间关联。进而以强化耕地用途管制为基础因区施策，做到北方粮食产能稳定、中部地区产能提升、西部地区产能拓展、南方地区产能恢复，守好“南方地区的责任田”。由此稳步提升我国包括粮食在内的食物可持续供给能力和抵御风险能力，统筹食物供给可持续性与稳定性目标的实现。

4.2 实施差别化管控：刚性管制与弹性调控复合分区机制

当前的耕地利用存在农民非粮化种植监管困难、食物生产收益与稀缺程度倒挂等现实挑战[17]。因此，正视耕地“非粮化”中的合理需求，在不影响耕作层产能和粮食供给的前提下，遵循因地制宜、地尽其利、地尽其用的原则，通过优化耕地用途管制分区并形成相应的管制规则，以一定的优先序引导耕地合理“食物化”利用，是解决粮食与食物、增产与增收之间的多重矛盾，实现食物的多元供给的有效途径[23]。应综合考虑粮食安全底线和膳食结构转型的需求，在分析及预测人口数量、居民膳食结构以及单位面积耕地产出水平变化的基础上确定满足“大食物需求”的粮食作物用地规模和非粮食作物用地规模，结合区域耕地资源禀赋特征和质量综合评价结果，划定耕地利用的刚性管制空间和弹性调控空间，并明确分区分级的利用规则。其中刚性管控区域是稳固粮食安全底线的基石，应实施最严格的刚性管制手段，保持其规模与空间布局的长期稳定，确保优质耕地做到“良田粮用”；弹性区域是满足食物安全需要的支撑，应在确保耕作层质量稳定和粮食生产能力能够及时恢复的前提下制定作物种植的正、负面清单，允许合理的“非粮化”需求，通过科学引导蔬菜、瓜果、糖类作物等农作物的种植进行耕地的“食物化”利用，从而满足居民的食物需求并拓宽农民收入来源，兼顾口粮安全与食物多样。

4.3 匹配激励性措施：基于管控强度差异的耕地发展权补偿机制

耕地刚性与弹性利用分区必然导致管制的强约束性与发展的公平性之间的矛盾，需要匹配相应的经济激励性措施以确保分区管制能够真正落地。对耕地进行刚性与弹性利用的区域划分意味着对耕地的种植用途进行差异化的行政命令式管控，其实质是运用公权力对私权利进行约束以满足最大的公共利益，蕴含着政府部分、耕地利用主体之间目标的不一致，这使得分区的种植管控目标与实际的执行存在偏离风险。粮食稳产增产在一定程度上是以牺牲区域内权利主体的发展机会和增收潜力为代价的。处于耕地刚性管控区域内的权利主体将面对最为严格的粮食作物种植管控，其在农业生产决策中的自由选择权受到了约束，这使得耕地权利主体尤其是直接经营者缺乏配合耕地种植用途管制的积极性，甚至产生不满情绪和抵触行为。因此，应当高度重视耕地权利主体的关切，建立基于管控强度差异的耕地发展权补偿机制，尤其是对粮食种植主体加大发展权受限的经济补偿力度，提升耕地利用的区域公平性，以经济手段推动耕地刚性与弹性利用分区及其所确立的种植用途管制规则的落地。具体实施过程中，对处于不同分区的耕地权利主体，可通过耕地承包权登记或经营权流转登记，严格制定耕地种植用途的限制性措施条款，并借助耕地种植监测、卫片执法等手段进行持续监测和定期评估。对处于种植用途严格管制区域且严格遵守措施条款的耕作主体提供相应的发展权受限补偿，反之则进行教育制止并责令整改。通过为刚性弹性的差别化管控分区匹配相应的耕地发展权补偿机制，实现耕地利用的“责任+激励”协同转型路径，助力口粮安全与食物多样目标的实现。

4.4 提升利用效率：基于经营主体分类引导的耕地利用效率提升机制

提升耕地利用效率是耕地数量约束下保障食物安全的必然选择，耕地利用效率变化是耕地隐性形态转型的重要考量。当前我国耕地的经营主体呈现以传统家庭农户为主，家庭农场、专业大户、农业合作社、龙头企业等新型经营主体并存的多元化结构，各类经营主体在自身特征、生产模式、资源禀赋及利用能力方面的差异导致其耕地利用效率及其影响因素并不一致，因此需要针对性的对不同耕地经营主体进行分类引导，进而从总体上提高耕地利用效率，推动耕地利用的隐性转型。对于传统家庭农户而言，考虑到农村劳动力转移背景下耕作主体老龄化、受教育程度偏低、耕种规模偏小等问题，可通过普及农业生产社会化服务和推动耕地流转等方式提升耕地利用效率；对于家庭农场、专业大户而言，重在破除规模效率的约束，可通过政策扶持帮助其解决耕地利用过程中的资金不足、信贷困难等问题，进而缩小实际种植规模与最优种植规模的差距，提升耕地利用效率；对于由受教育程度较高、更年轻的职业化农民群体组成的农业合作社而言，应当完善融资制度体系和健全政策性农业保险体系，以降低金融贷款门槛和农业运营风险，为耕地利用效率提升“保驾护航”；对于龙头企业而言，提升种质资源研发与应用能力、加快农业全产业链培育、提升耕地的智能化数字化管理水平等则是提升耕地利用效率的重点。

4.5 转变耕作方式：基于耕作行为激励的可持续集约利用机制

面对有限耕地资源的约束，我国长期以来不得不依靠以大量物质投入为表征的集约化经营应对持续增加的粮食需求，但这在提高粮食产量的同时却引发了日益突出的环境问题和生态损害，这些负面环境影响反而会在长期趋势上导致粮食产量增长放缓或停滞以及农产品质量下降等问题[34]。在当前居民对食物多样化、供应增加、质量提升与营养均衡的复杂需求下，以耕地的可持续集约利用（Sustainable Intensification, SI）替代传统的集约利用逐渐成为共识，即倡导以绿色、环保、可持续的耕作方式维持农业的稳定高效产出[19]，促使有限的耕地资源可持续地提供食物生产功能，这为促进大食物观视阈下的耕地利用隐性形态转型提供了方向性指引。为了调动耕地利用主体主动转变耕作方式以实现耕地可持续集约利用的积极性，需要采取必要的激励措施。鉴于轮作、少耕、综合害虫管理等不同耕作行为在不牺牲生产力的情况下抵消环境危害的潜力是不同的，故应当按照“谁耕种、谁获激励”的原则，对自愿改变耕作方式实施耕地可持续集约利用的各类耕地经营主体，视其可持续集约耕作行为的行为类别和实施水平的不同明确相应的奖补金额，推进“高质多补”的奖补策略。通过建立耕作行为转变的差别化激励机制，充分调动耕地利用主体进行耕地可持续集约利用的主动性和积极性，在耕地利用过程中做到经营集约化、产出高效化、资源节约化、生态环境不退化[35]，兼顾生态安全、生产发展、总量保障和质量提升的多维目标。

5 结语

本文分析了大食物观视阈下我国耕地利用转型面临的现实挑战，阐释了食物需求、食物安全目标、耕地利用目标以及耕地利用转型之间的逻辑关系，在此基础上，构建了由基于人口—资源—食物协调的布局机制、刚性管制与弹性调控复合分区机制、基于管控强度差异的耕地发展权补偿机制、基于经营主体分类引导的耕地利用效率提升机制、基于耕作行为激励的可持续集约利用机制构成的兼顾显性转型和隐性转型的耕地利用转型路径体系。本文认为，探索大食物观引领下的耕地利用转型路径，是新发展阶段食物安全目标下耕地变化研究的重要命题。大食物观是新发展阶段耕地利用转型的重要引领，而耕地利用转型是践行大食物观的关键支撑，探索和实施多路径协同的耕地利用转型策略能够促进耕地资源的可持续利用和大食物观理念的落地，进而服务于国家食物安全重大战略目标的实现。

大食物观作为一种新的理念仍处于发展阶段，本文就大食物观视阈下耕地利用转型的现实挑战、理论逻辑和实现路径进行了初步讨论，搭建了推进转型的轮廓性路径体系，仍有大量的具体问题和细节需要深入研究。比如如何刻画当前耕地利用现状与大食物观视阈下食物需求、食物安全目标、耕地利用目标之间的时空背离，如何对耕地利用转型的各条路径展开具体的分析与设计从而为路径的落地提供科学依据和技术支持，如何进一步搭建耕地利用转型政策支持体系，使之与耕地利用转型路径形成系统性耦合，从而为大食物观视阈下的耕地利用转型提供系统性的解决方案。此外，大食物观“全方位多途径开发食物资源”的理念要求探索包括耕地资源在内的各类国土资源的合理和优化利用，需要重塑国土空间开发与保护的新格局，因此，耕地资源如何与草地、林地、海洋等其他国土资源协同利用以支持大食物观落地也需要更深入的探讨。大食物观理念的提出对耕地利用转型提出了新的更高要求，上述命题亟待展开研究以推进耕地利用转型的实践，为践行大食物观和保障国家食物安全提供支撑。