耕地“非粮化”演化机制与治理策略——基于刺激—反应模型的案例研究

杜国明，范晓雨，于凤荣

（1.东北农业大学公共管理与法学院，黑龙江 哈尔滨 150030；2.黑龙江省农垦科学院科技情报研究所，黑龙江 哈尔滨 150038）

粮食事关国运民生，粮食安全是国家安全的重要基础。2022 年12 月，习近平在中央农村工作会议上谈到：“保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事，必须坚守18 亿亩耕地红线，将提升粮食产能作为首要任务。”然而现实情况却是，近年来，耕地面积呈现减少趋势[1]，“非粮化”和 “非农化”趋势明显[2]。一方面，城镇化与工业化的进程中需要大量的建设用地，在存量土地有限的情况下，农用地转变为建设用地则是必然之势[3]；另一方面，农业现代化进程中农业种植结构调整导致耕地“非粮化”频频发生。因此，中国的粮食安全压力长期存在且必须予以重视。中央一号文件多次强调严格遏制耕地“非粮化”，全面加强耕地保护和土地用途管制，防止过度“非粮化”[4]。深入研究耕地“非粮化”的演化阶段特征与驱动机制，对于进一步完善“非粮化”防控政策、保证国家粮食安全具有重要意义。

耕地“非粮化”作为一种农业经营的新形态，具有内在的生成机理。学术界对此开展了大量研究。武舜臣等认为，耕地“非粮化”是农户主体在既定约束条件下，依据自身资源禀赋追求经济效益最大化的结果[5]。作为耕地的直接利用者，农户的年龄、性别、风险偏好等都会影响耕地的利用方式[6-8]。在探讨农户资源禀赋对“非粮化”的影响上，学者们的研究结论相对一致，即农户资源禀赋越高，耕地“非粮化”的趋向越明显，而劳动力禀赋较低的老年农户与女性农户在耕地利用过程中更倾向于种植粮食作物。与此同时，随着农村社会高度分化，新型农业经营主体快速成长和农户兼业化趋势不断加快[9]，种植模式也愈发多样化。分化的农户为“非粮化”提供了选择空间。吴郁玲等提出耕地“非粮化”是“人—地”“人—人”交互作用的结果，受外部自然、社会、经济、制度等多重环境的影响[10]。例如，各地区农业资源禀赋多元致使农业产业、产品类型多元[11]，因而“非粮化”类型不同、程度不同。社会工商资本下乡对“非粮化”的影响利弊皆有，农地的转出不利于农户维持粮食生产，生产性服务的提供增加了机械要素投入，有利于扩大粮食生产[12]。土地经营权流转过程中，种粮成本高、收益低导致农户种粮积极性不高[13]，农户农地规模流转可增加收入[14]。但是，随着流转面积的逐渐加大，耕地“非粮化”呈现明显发展趋势[15]。粮食补贴政策的不完善以及土地用途管制监管的不到位等都可能导致粮食播种面积不断减少和“非粮化”规模不断扩大[16]。可见，耕地“非粮化”具有复杂性与独特性。

尽管现有研究成果对于耕地“非粮化”现象的驱动因素开展了大量的理论探讨和实证研究，为耕地“非粮化”的治理提供了理论支撑。但是，存在过分注重微观主体对于活动的反应与影响，忽视了整个耕地利用系统动态演化过程的问题。需要意识到耕地“非粮化”本就是一个复杂的、不确定的、动态变化的外部环境与微观主体交互作用的过程。所以，考虑到微观主体的行为对于宏观组织整体的演化影响，本文选取内蒙古自治区中部农牧交错区的一个村落，聚焦其耕地“非粮化”的演化历程，采用单案例研究法，基于刺激—反应模型，通过梳理案例村耕地“非粮化”纵向时间序列的演变历程，厘清耕地“非粮化”的阶段特征和演化机制，为耕地“非粮化”的治理提供依据。

1 耕地利用系统分析框架

复杂适应系统理论（Complex Adaptive System,CAS）由约翰·霍兰教授于1994年提出。该理论认为一个动态演化的系统是由多个微观主体相互聚集，不断产生非线性相互作用关系并共同进化的网络型组织[17]。该理论充分强调主体的主动性以及适应性在系统演化过程中所发挥的重要作用。主体通过改变自身行为适应周围环境的过程，不断推动系统实现由混沌到有序的秩序性跃升、由简单到复杂的层次性跃升[18]。在微观层面，主体与环境的交互作用通过刺激—反应模型来表现，该模型一般由三部分组成：探测器、执行系统和效应器[19]。探测器负责接收环境中的刺激，体现了主体提取环境信息的能力；效应器负责做出反应，表征了主体的行为结果；执行系统则是主体接收刺激做出反应的过程，体现了主体的信息处理能力。因此刺激—反应模型的核心思想有三点：一是强调主体的适应性；二是强调微观个体与宏观组织的结合性；三是强调主体与环境的互动性[20]。在耕地利用系统中，农户主体不断与外界环境进行物质、能量与信息交流，从自身利益、偏好、价值观等方面出发，形成对耕地利用的不同认知，最终促使主体推动耕地利用系统向着结构更加明晰、功能更加完善的层级演化。

基于此，本文结合以往对耕地“非粮化”的研究成果，考虑外部环境与农户主体的互动，遵循刺激—反应模型，绘制耕地利用系统运转机制的分析框架（图1）。

图1 基于刺激—反应模型的耕地利用系统框架Fig.1 A framework of cultivated land utilization systems based on stimulus-response model

耕地利用系统的外界刺激共分为自然环境、经济环境和社会环境三类：自然环境是整个系统演化的重要基础，提供物质载体和发展保障；经济环境是系统演化的关键条件，对具有“理性人”属性的农户主体而言，种植行为的逻辑是经济导向的，即实现个人或家庭利益的最大化；社会环境是重要的调节器，相关政策制度作为行为决策的外部变量，通过激励和约束机制规范农业经营主体的行为[21]。

1.1 耕地立地条件的本底支撑力

耕地的立地条件如地形地貌、气候条件、水资源丰缺程度等，直接决定了作物的适宜性，从而影响农户主体的种植行为决策和农作物的空间格局[22]。各区域的优势经济作物存在差异，如北方地区常见种植棉花与蔬菜等，南方水热条件较好，多见种植香蕉、火龙果等。

具体而言，就耕地质量来看，郝海广等[23]通过小范围调研发现，小麦、莜麦等粮食作物多耕作在地块平整的耕地上，相反，经济作物胡麻在坡耕地上耕种的面积偏多。还有研究显示靠近河流和城市道路的耕地更容易发生耕地“非粮化”[24]，而细碎化会强化农户主体“非粮化”的种植意愿与扩大种植规模的行为[25]。就耕地地形来看，王善高等[26]认为在适宜机械耕作的平原地区，劳动力匮乏的家庭会相对提高机械化程度较高的粮食作物的种植比例，与之相反，难以使用大型农业机械的丘陵地区，需要投入更多劳动力的情况下，经济效益更高的经济作物的种植比例会提高。就气候条件来看，以新疆地区为例，独特的光热条件与土地资源优势是棉花增产的有力支撑。而急剧扩张的棉花种植面积也使其成为“粮棉争地”最严重的省份之一[27]。就病虫害防控来看，经济作物与豆类作物或绿肥作物的合理轮换可以防治病虫害，均衡土壤养分，调节土壤肥力[28]。

1.2 微观农户经营的利益驱动力

在市场经济体制下，经济因素是整个农村社区中耕地“非粮化”最根本的诱导机制[29]。即使是由于地缘关系和血缘关系聚集在同一个社区内从事生产的农户主体，也会因生计策略的不同，基于经济效益和风险承担的考量，根据外部环境与自身资源禀赋，调整农业种植结构保证自身利益最大化。

我国农民是经济理性与生存理性的有机结合体，影响其种植行为的两个重要因素就是农户的生计盈利与家庭风险规避[1]。因而，农户的种植决策是多目标的，不同类型农户的目标权重有所差异，相同农户的目标权重会随时间有所调整[30]。就农户的家计模式来看，在相同的耕地质量条件下，传统农户偏向于种植传统粮食作物，家庭劳动力充裕且文化较高的农户则偏向于种植经济作物[31]，“半耕半工”的兼业户受家庭结构、生产成本、收入结构等要素的影响，偏好种植看护成本较低的粮食作物[32]。从普通农户中分化出来的新型农业经营主体，有着更强的利润最大化目标和风险感知力[5]，大多倾向非粮生产甚至非农经营[33]。农户是耕地利用的直接主体，也是耕地利用系统的神经中枢[34]，在耕地利用中会根据自身“标识”不断调整种植行为，产生“趋粮化”向“非粮化”，“单一化”向“多元化”的过渡形态。

1.3 国家宏观层面的政策引导力

土地政策作为一项国民经济宏观调控的重要手段，可以完善农村土地制度，保证农业生产活动有序开展，有效解决土地管理中的土地利用、土地市场问题。保障国家粮食安全，一方面，要充分保证国内口粮自给，另一方面，要增强国家的农业竞争力，提高粮食综合生产能力[35]。

在农业生产过程中，粮食生产关系到社会公平和社会成员间的利益分配[36]。第一，对在耕地上种植粮食作物的农户主体而言，他们承担保障国家粮食安全责任的同时，也失去了农地发展权。国家通过财政转移支付制度解决粮食生产的外部性问题，例如，通过对种植粮食的农户发放粮食直补、良种以及农机具购置等农业补贴，有效提高了农户种粮的积极性[37]。第二，在农村土地“三权分置”深化改革中，依托于承包权与经营权的分离使土地、劳动力、资金等农业生产要素得到优化配置和整合,进而促使农村土地流转速度的加快和流转规模的扩大[38]。与此同时，农地经营规模的扩大促进了耕地“非粮化”：伴随着农村土地流转速度的加快，耕地“非粮化”率不断提高[39-40]。第三，近年来，政府不断强化和细化耕地保护与国土空间用途管制[41]，从土地用途管制到耕地用途管制，再到2023年中央一号文件中的种植用途管制，耕地保护层层加码，逐步细化耕地的管控规则，从“必须种地”到“必须种什么地”的转变，有利于遏制耕地“非粮化”现象的蔓延。

2 案例村选取与数据来源

2.1 案例选取

本文采用单案例研究法，以时间维度来分析案例变化，厘清促进耕地“非粮化”的关键驱动因素及演化历程，整理和复盘整个过程中的关键事件节点，总结归纳其环境与主体间内在作用机制。

遵循典型性和理论抽样的原则，选取Y 村耕地“非粮化”演化历程作为案例对象。第一，随着城镇化和工业化的推进，Y 村人口流失严重，农户主体发生分化，原先以粮食作物为主的农业种植结构受到冲击，“非粮化”问题逐渐凸显。这与大部分乡村比较，具有相似性、代表性。第二，Y 村耕地“非粮化”演化历程中，外部环境系统中的自然环境、经济环境与社会环境均发生了较大变化，这与前文的构建的理论框架相吻合。第三，Y 村耕地“非粮化”演化历程经历了初期的萌芽、中期的激化、后期的减缓三阶段，最终形成了科学合理的轮作模式，该历程符合我国“藏粮于地，藏粮于技”的整体粮食安全战略。

2.2 数据来源

案例调查时间为 2022年1—2月、2022年7—8月，采用半结构化访谈和问卷调查相结合的方式。调查对象包括Y村的村民委员会以及全体常住村民，访谈资料共计 88份，有效问卷76份，时间跨度为 2000—2022 年。

2.3 案例村概况

2.3.1 Y村农业经营状况

Y 村位于内蒙古自治区中部浅山丘陵地区，全年无霜期115～120天，年均降水量350 mm左右，且主要集中在7—9月份。截至2022年，全村总户数有525户，常住户数不足100 户，耕地面积为9 970 亩，当地无霜期短、雨量较少。土地粗放经营导致肥力连年下降，为保证产量，当地一直实行传统的压青休闲耕作制。每年实际耕种面积约6 700 亩①村庄耕地总面积和实际种植面积是2019年航拍所得，由当地村委会提供。，主要为小麦和莜麦。2019 年，Y 村出现土地连片有偿流转，农业种植结构也发生了显著变化。值得注意的是，Y村正处于我国北方半湿润农区与干旱、半干旱牧区接壤的过渡地带，即连接种植业与畜牧业两大食物生产系统界面的农牧交错带[42]。因此，当地产业发展除了种植业还有畜牧业，主要牲畜为绵羊，全村每年存栏量约2 400 只，养殖方式为放养与舍饲相结合。当地主要农作物的投入产出情况如表1。

表1 Y村主要农作物投入产出情况Tab.1 Main crop inputs and outputs in Village Y

2.3.2 村庄中的4类农户

Y村农业经营状况发生了改变，农户主体也发生了分化。本文以收入水平和收入结构将Y 村从事农业生产的农户主体划分为以下4 类：维持生计类、规模收益类、种养结合类和半农半工类。

维持生计类农户主要指收入水平和消费水平较低的一类主体。一般来讲，此类主体消费结构单一，主要是医疗卫生支出和生活用品支出。规模收益类农户主要指经营耕地面积超过200亩②国家统计局第三次全国农业普查中规模经营的农地规模标准是一年两熟地区为 50 亩，一年一熟地区100亩。Y村虽然为一年一熟地区，但是考虑到耕地质量低下，所以本文将耕地经营规模达到200亩的农户定义为规模收益类农户。且获得较好规模效益的主体。种养结合类农户与半农半工类农户收入渠道较为多样，具有种植业收入的同时还有畜牧业收入或非农收入。种养结合类农户留在村庄内从事种植业生产的同时也从事畜牧业生产。半农半工类农户主要指外出务工，季节性返乡务农的主体。此类农户由于子女教育或者工作性质等大多居住在县城中，除去返乡务农时间，其余时间均留在县城从事非农生产。2022年Y村4类农户及其农地信息见表2。

表2 Y村4类农户及其农地信息Tab.2 Information of four categories of farmers and their farmland in Village Y

3 案例分析：Y村耕地“非粮化”演化历程

Y村耕地“非粮化”演化历程中，外部环境刺激维持生计类、规模收益类、种养结合类、半农半工类农户聚集物质资源和人力资源，调整农业种植结构。这一过程中，Y 村种植结构更加多元化，耕地利用系统的“生态—生产”功能不断完善，向着更加有序的方向演进。结合Y 村的案例资料，本文将Y 村耕地“非粮化”演化历程划分为自组织萌芽阶段、自适应发展阶段与他组织优化阶段。

3.1 自组织萌芽阶段： 耕地隐性“非粮化”产生

3.1.1 外部环境刺激

该阶段，外部环境变化主要是自然与经济两方面。其一，Y村生态环境不断退化。对于以散养为主的Y村而言，公共草地是有限的，但人口不断增加，农户需要不断开垦新的土地、扩大养殖规模来抵御“马尔萨斯陷阱”。在气候不稳定以及旱灾频繁的背景下，Y村进一步衍生出了北方农牧交错带所共有的土地沙漠化、气候不稳定以及旱灾频繁等土地退化问题[43]，耕地立地条件恶化导致以粮为主的种植结构受到了冲击。其二，Y 村耕地资源质量低下，小麦连作很难保证产量，相比之下小麦的茬口更适合轮作莜麦。其三，种植业与畜牧业之间收益差距较大，例如种植30亩莜麦，在亩产100 kg的情况下，净收入仅3 000 元左右。但是30 亩莜麦作为牧草可供50 只绵羊过冬，而50只绵羊一年收入1.5万元左右。

3.1.2 主体反应

种养结合类农户是Y 村耕地“非粮化”自组织萌芽阶段演化的主导力量。在此阶段，种养结合类农户率先响应环境变化，在无外力直接影响种植行为的情况下，主动调整种植结构，降低小麦种植比例，扩大莜麦种植比例。面对生态环境退化以及种粮经济效益低下的情况，其他两类农户也作出相应反应。其中，维持生计类农户资源禀赋有限，家庭劳动力约束性强，主要选择种植粮食作物小麦以供家庭食用。半农半工类农户从事农业生产的首要任务是节约劳动力，倾向于种植劳动率较低的小麦。此时，种养结合类农户虽然种植作物为莜麦，但是主要用作饲料，属于隐性“非粮化”。

3.1.3 环境与主体匹配规则

在自组织萌芽阶段，耕地“非粮化”演化主要依赖主体对于外界环境变化的主动适应，且外部环境变化并未直接影响耕地利用系统的效应器部分。种养结合类农户依据自身资源禀赋，通过在种植业与畜牧业之间合理配置土地与劳动力要素，实现了小范围的资源要素整合，保证经济效益的同时，达到了耕地资源效用的最大化。维持生计类农户与半农半工类农户在农业生产过程中，倾向于延续传统种植结构，规避自然灾害、市场波动等风险，通过减少成本投入，实现自身经济效益最大化。这一阶段，耕地利用系统演化较为缓慢，系统开放程度有限，农户主体与外部环境的交互行为在逐渐增强，但是适应性行为有限，并未发生大规模的耕地“非粮化”现象，属于“非粮化”萌芽阶段。

3.2 自适应发展阶段：耕地显性“非粮化”凸显

3.2.1 外部环境刺激

该阶段，外部环境变化主要是社会与经济两方面。政府为提高农业机械化、集约化水平，激活集体经济，推进农业农村现代化，鼓励工商资本下乡参与农业生产过程。在农民自愿的情况下，鼓励耕地有序流转。在这一社会背景下，土地流转市场逐渐活跃，土地流转率不断提高。集中后的耕地资源打破了原来细碎化的格局，有利于实现农业生产规模化经营。Y村逐渐开始出现耕地小规模流转的现象。2020年春耕之际，由Y村村集体牵线，一新型农业经营主体与当地农户签订了土地承包经营合同，共承包1 500亩耕地。

3.2.2 主体反应

规模收益类农户是Y 村耕地“非粮化”自适应发展阶段的主导力量。在此阶段，规模收益类农户通过土地流转实现土地连片后，迅速扩大农业经营规模。在有偿流入耕地后原有粮食作物为主的种植结构全部调整为效益较高的经济作物——向日葵。此类农户主体凭借较强的资本禀赋配备的大型拖拉机、覆膜机、旋耕机等农业机械降低了劳动力投入，购买优质的向日葵种子增加了产量，实现了自身经济效益最大化。种养结合类农户、半农半工类农户和维持生计类农户不同于规模收益类农户，这三类农户主体大部分并未及时响应外部环境变化，而是维持原有以粮食作物为主的种植结构，3 户资本禀赋和劳动力禀赋较强的原有农户主体尝试扩大种植规模，调整种植结构，也出现了小范围的“非粮化”现象。

3.2.3 环境与主体匹配规则

在自适应发展阶段，耕地“非粮化”演化动力主要来自于主体与外部环境两者的共同作用。工商资本下乡促进了土地流转，虽未直接影响种植结构，但影响了种植规模。规模收益类农户主体和另外3户资本与劳动力禀赋较强的农户主体在土地流转的基础上，利用丰厚的资本在耕地资源上追加要素投入，整合自身资源，提高农业生产技术水平，实现耕地资源经济效益最大化。其余三类农户主体受制于自身的资源禀赋同样未对环境变化做出响应，维持原有粮食为主的种植结构。这一阶段，主体与外界的物质、能量、信息交流变得频繁且复杂，资源整合能力在增强。同时，Y村耕地“非粮化”面积急剧扩大，显性“非粮化”面积共有1 900亩，约占有偿流转耕地面积的95.48%，实际种植面积的28.36%，属于“非粮化”凸显阶段。

3.3 他组织优化阶段：耕地“非粮化”趋势减缓

3.3.1 外界环境刺激

该阶段，外部环境的政策导向发生变化，轮作试点工作有序开展。为了促进生态环境的改善和提高耕地产能，实现农业可持续发展，中央政府在北方农牧交错区开展耕地轮作试点，探索建立科学的轮作制度。试点主要推广“一主多辅”的轮作模式，以养带种、以种促养，满足草食畜牧业发展需要。其中“一主”主要指玉米与大豆轮作，“多辅”主要指实行玉米与马铃薯、小麦、油料、杂粮杂豆、苜蓿、饲用燕麦等作物轮作，鼓励地方积极探索开展优势特色作物与其他作物的轮作模式。试点的补助标准为：对轮作试点区经营耕地面积连片且达到400亩以上的农业经营主体，给予150 元/亩的补助。对规模收益类农户主体而言，轮作补贴的发放大大提高了收入水平，为调整种植结构，种植粮食作物提供了经济扶持。

3.3.2 主体反应

规模收益类农户是此阶段的主导力量。规模收益类农户得到了县政府轮作项目的重点扶持，依据轮作要求将种植结构调整为：莜麦500亩左右，黍子500亩左右，红豆300亩左右，向日葵300亩左右，藜麦100 亩左右。其中，藜麦是由当地政府引进的农作物新品种，与当地传统粮食作物小麦相比，藜麦不仅能适应当地干旱、寒冷的气候条件，单产达到135 kg左右，而且具有较好的经济效益，单价达到2.5元/kg左右。在轮作政策的刺激下，规模收益类农户选择使用可以改良土壤，提高作物品质的有机肥，调整种植结构开展轮作，兼顾耕地的生产效益与生态效益。

3.3.3 环境与主体匹配规则

在他组织优化阶段，演化动力主要来自社会环境中政策制度的刺激与调节。政府通过轮作补贴直接弥补了粮食作物与经济作物之间的收益差距，调和了规模收益类农户获取经济效益与种植粮食作物之间的矛盾。在政府的直接调控下，规模收益类农户摒弃了原有完全为经济作物的种植模式，变为更加多元科学的种植结构。这一阶段，主体与外界环境的交互作用更加强烈，资源整合和学习能力更强，种植结构的调整与当前“藏粮于地、藏粮于技”战略目标相协同，促使Y村耕地利用系统向更加科学有序的方向演化。显性“非粮化”耕地面积共有700 亩①耕地轮作项目要求耕地连片经营规模达到400亩才可获得项目补助。经营规模较小的农业经营主体种植结构未发生较大变化，“非粮化”状况与上一年保持一致。，约占有偿流转耕地面积的35.18%，实际种植面积的10.45%，耕地“非粮化”程度减弱，“非粮化”趋势减缓甚至逆转。

通过对Y 村耕地“非粮化”现象演变阶段特征的分析，根据“自组织萌芽—自适应发展—他组织优化”三个阶段以及外部环境与主体之间所遵循的刺激—反应模型，建立Y村耕地利用系统演化历程模型（图2）。

图2 Y村耕地利用系统演化历程模型Fig.2 A theoretical model of the evolutionary courses of the cultivated land utilization system in village Y

4 结论与“非粮化”治理策略

4.1 结论

耕地利用系统是一个要素众多、结构复杂、功能多样、机制明确且动态变化的自然—社会—经济过程，也是不同农户主体对外界环境刺激的反应集合。为此，本文以Y村76户农户为调查样本，基于刺激—反应模型，通过梳理Y村耕地“非粮化”的演化历程，探究不同阶段农户主体在外部环境刺激下的响应特征及互作机制。研究得出如下结论。

（1）基于刺激—反应理论模型，构建了耕地利用系统的分析框架。该框架体现了“非粮化”演化历程中多时序、多主体的特征，阐明了外部环境系统与内部主体系统之间的运行机理，证明了农户主体在系统演化过程中所具有的主动性、适应性与目标性，与复杂适应系统特征非常契合。耕地“非粮化”演化历程实质上是农户主体对于外部环境变化做出的主动适应或被动反应，确保在自身有限的资源禀赋下获得最大个人效益，推动耕地利用系统实现有序跃升。

（2）在宏观实践演绎中，耕地“非粮化”的演化是一个动态持续的过程，共经过自组织萌芽、自适应发展和他组织优化三个阶段。在自组织萌芽阶段，种养结合类农户主体在自然环境与经济环境刺激下，自发调整种植结构，系统内部实现小范围资源整合；在自适应发展阶段，社会环境变化、系统外资本的流入直接参与了农业生产过程，影响了种植规模，也导致规模收益类农户主体主动适应调整种植结构；在他组织优化阶段，政策环境刺激导致规模经营类农户主体被动调整种植结构，在政府介入下有序开展轮作。耕地“非粮化”现象由产生到凸显再到减缓过程中，系统内部要素逐渐增多，种植结构日趋多元，耕地的多功能性不断增强。农户主体与外部环境之间信息交流逐渐变强，资源整合与协调能力逐渐提升。

（3）从微观主体反应来看，正是不同主体的主动适应性投射出系统不同特征的演化阶段。具体而言，在系统演化历程中，不同主体的“非粮化”行为趋向存在差异。家庭劳动力约束与资本约束较弱的农户主体对于外部环境反应更加明显，反之，家庭劳动力约束与资本约束较强的农户主体反应较弱。

4.2 “非粮化”治理策略

基于以上研究，耕地利用系统具有情景依赖特征，必须对其加强防控。根据实际情况，采用系统论思想，从系统自组织、系统他组织、系统要素协同三方面提出治理策略。

第一，顺应系统的自组织适应能力。要充分认识到耕地利用系统多时序、多层次、多主体的复杂性，重视系统内自下而上的自组织适应能力，立足于外部环境的差异性与农户主体的主动性，有效开展“非粮化”治理行动。其一，基于当前大农业观、大食物观，统筹规划、合理布局，在耕地利用中，依据土地资源优化配置理论，秉承“优质耕地优先种粮”的原则，切实稳定粮食主产区种粮格局的前提下，宜种则种、宜养则养、宜林则林，构建多元化食物供应体系，提升耕地产出效益。其二，依托当地自然资源特点与农业产业禀赋，充分发挥其优势，本着“农民增收，产业增效”的思路，谋篇布局，坚持走特色化、差异化的农业产业发展道路，打造特色、优质农产品品牌。通过为农业赋能保障农户主体收益，激发农户主体自发的耕地保护动力。

第二，加强他组织的调控优化引导。系统演化过程中，政府强有力的介入具有强制性和诱致性的功能[18]，大大改变了耕地利用系统演化方向，提升了演化水平。制定科学合理的约束型、激励型、引导型政策制度是“非粮化”治理的核心手段。其一，细化土地用途管制制度，严格管控耕地转为其他用地，加强耕地种植用途管控机制的探索，实现永久基本农田、一般农田的分区精准化管控，形成粮食生产与耕地利用的长效保护机制。其二，优化农业补贴制度，协调区域之间的不公平发展。通过财政转移支付，显化粮食生产与耕地保护的社会价值以及生态价值，对农产品主产区、重点生态功能区进行经济补偿，切实保障国家粮食安全。其三，完善政策性农业保险制度。农户主体作为“理性经济人”具有本能的逐利动机和规避风险的趋向，通过扩大农业保险品种及规模，提高农业保险补贴金额，切实稳定农户主体种粮积极性。

第三，促进系统要素协同治理能力。其一，细碎化的土地利用特征和老龄化的人口特征不利于各类土地政策的推行，也不利于实现规模经济效益，需深化耕地所有权、承包权和经营权“三权分置”改革，通过放活土地经营权，发展新型农业经营主体，促进土地流转，实现农业适度规模经营。其二，现阶段要素市场是非均衡的，农村土地、资金、劳动力要素不断由农村向城市流动，且未能及时回流，农村地区经济发展疲弱[44]。必须整合资本、技术、农机、人才等各类农业生产要素，围绕不同农业经营主体的生产需求开展覆盖生产整过程的农业社会化服务，提供流程标准化、操作专业化和服务高效化的社会化服务内容，助力粮食种植大户降本增效。其三，运用无人机航拍技术、农业遥感技术、实地调研等重点对流转耕地地块的作物类型、土壤理化性质开展动态监测工作，建立包含地块属性、地籍信息、流转信息、作物类型的基础信息数据库，推进“非粮化”的全域精准治理与耕地保护的全方位管理。