全民所有自然资源所有权委托代理的法律分析——以信托为视角

李兴宇，吴昭军，张 倩

（1.北京林业大学人文社会科学学院，北京 100083；2.中国农业大学土地科学与技术学院，北京100193）

全民所有自然资源资产产权制度是我国的一项基础性制度，继2015年《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）和2019 年《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）之后，中央又印发了《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《试点方案》），再一次推进了全民所有自然资源资产产权制度改革，提出了全新的改革思路与理念，“委托代理机制”成为下一步试点探索的重点工作。管理和经济学界已有文献对“委托代理机制”的提出背景、内在逻辑、主要内容和制度构想等方面进行了探讨[1]，并对其中的产权关系做了尝试性分析[2]，法学界则以国家所有权的权利性质、“委托代理”的法律性质等为重点，既有主张以民事法律关系为基础，将其定性为综合民事委托和代理[3]，也有学者提出跨越公私法构建新型委托关系[4]。但是整体上，对该“委托代理机制”的法学分析仍不充分，文献较少，尤其是对“委托代理机制”的法律性质如何定位、主体之间的权利义务关系如何塑造等，有待寻找新的视角予以突破。全民所有自然资源资产产权制度改革需要法治保障，在改革方案制定和试点过程中也要注意政策文本与法律的衔接，为今后能够转化为法律制度做好铺垫。故而，本文以法学视角审视《试点方案》，尝试厘清所谓“委托代理机制”究竟属于何种法律关系，各方的权利义务（职权职责）如何配置。

1 “委托代理”的政策意蕴

从表面来看，委托代理早已是经济学、法学等学科中的成熟理论，且在实践中广泛存在，《试点方案》中的“委托代理”似乎含义清晰，但细究之下，问题颇多。法律以严谨为前提，政策文本中的“委托代理”并非清晰明确的法律概念，与之相近的法律术语既有公法中的行政委托与行政授权，也有私法中的授权行为、委托合同、代理关系、信托关系等，究竟归入何种法律关系存在疑问。欲厘清政策文本中的“委托代理”的法律性质，应首先回到政策文本，探求其产生原因与政策意蕴。

1.1 统一代表行使是委托代理的前提

委托代理机制的提出是为了解决当前我国自然资源所有权行使的现实问题：一是法律上规定的自然资源所有权行使主体与事实上的行使主体不一致（图1），形成全民所有自然资源所有权的分散行使、分级管理；二是所有权与监管权合一，导致自然资源国家所有权的异化。2018年国务院机构改革，组建了自然资源部，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”在一定程度上解决了多部门分散行使自然资源所有权的问题，但仍未解决分级管理以及所有者和监管者合一的问题。《试点方案》明确由国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行所有者职责。委托代理机制提出的背景是国家所有权的统一代表行使，在该模式下，自然资源部无法事必躬亲，因而有必要委托其他主体行使部分所有者职责，并在委托代理机制的设计中化解分级管理以及所有者和监管者合一的问题。“统一代表行使是委托行使的前提，委托行使是落实统一代表行使的具体路径和方式。”[4]

图1 我国全民所有自然资源所有权行使现状Fig.1 Current situation of exercising the ownership of the whole-people owned natural resources in China

为何要采取“统一代表行使—委托行使”的复杂结构，而非由各地方直接代理或代表国家行使全民自然资源所有权呢？有观点认为“应当改变目前单一所有和集中代表的做法，实行中央与地方的分级所有与分别代表”[5]。这种思路虽然能够为各地方实际行使所有权提供更为直接便捷的权利依据，但是法理缺陷也同样明显。其一，地方直接代理或代表国家缺乏现行法依据。在组织结构上，地方政府属于国家治理机构的组成部分，所以地方政府和国家是部分与整体的关系，为隶属关系。在代理中，代理人和被代理人分属两个人格，因而地方政府和国家之间不会形成代理关系。“代表”关系是一种特定法律关系，在私法和公法中均有代表制度。在民法中，代表制度是法人制度的核心部分之一，由代表人代表法人实施一系列行为，代表人和法人构成部分与整体的关系，属于同一人格。根据《民法典》，代表需要获得授权，现行立法仅规定了国务院代表国家行使，并未授权地方代表国家行使所有权。在公法中，代表制度主要涉及代表与选民的关系，意味着个人或团体为某一个群体代言或执行事项，其核心在于呈现和实现被代表的利益，例如人民代表制度。根据职权法定的公法原则，代表国家或全民须有法律的明确规定，地方政府没有法律上的依据可以代表国家或全民。其二，若修改法律，授权地方直接代表国家行使所有权，在学理上属于所有权行使层面的制度设计，并不会否定全民所有制，所以并非完全不可行。但这种改变无法解决当前我国面临的问题，即分散行使所带来的自然资源要素被割裂，以及各地方基于自身利益导致的逐利行为、粗放管理、污染破坏等。正因如此，我国在现实问题面前坚持所有权的统一代表行使，即国务院统一代表国家行使，国务院自然资源主管部门具体代表国务院统一行使所有权，然后再由自然资源部委托其他主体行使部分所有权。

1.2 委托代理的政策意蕴是所有权和监管权分开

接下来要回答的是，在统一代表行使国家所有权的前提下，为何不能通过分级管理来处理中央与地方行使主体的关系，而要探索委托代理的路径。我国当前实践中采用的就是分级管理，《宪法》规定：“地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的行政工作。”所以，长期以来地方对自然资源进行的行政监管是来自于公法上的行政管理权限，法律已经明文将该管理权赋予公权力机构，不需要通过委托代理机制再予以赋权。而这种公权力与自然资源所有权交织在一起时就发生监管者和所有者不分的问题。自然资源的管理包括两种意义上的管理，一种是管理者意义上的行政监管权，以公共利益为出发点，以行政许可、处罚、规划、监督等方式实现用途管制和生态环境保护等目标；另一种是所有者意义上的管理权利，通过出让、流转等市场化方式实现自然资源的保值增值[1]。《试点方案》提出探索委托代理机制，意味着在未来制度走向上，全民所有自然资源所有权应与行政监管权分离，因为只有所有权的行使才需要进行委托代理[6]。

故而，委托代理机制的政策意蕴在于强调：地方不享有全民所有自然资源所有权，不能代理或代表国家直接行使自然资源所有权，也不能借助行政监管权来行使自然资源所有权，只能通过自然资源部的委托代理才能行使所有权[7]。自然资源部有权决定将哪些自然资源所有权的行使交给地方，也可以根据地方代理行使的情况收回权利，更加灵活地强化了所有权的统一代表行使。

2 “委托代理”的法律性质界定

如前所述，“委托代理”并非严谨的法律概念，与之相近的法律术语既有公法中的行政委托与行政授权，也有私法中的授权行为与代理关系等，要理清“委托代理”的法律性质，须首先界定自然资源国家所有权的性质，定位属于公法范畴还是私法范畴。

2.1 自然资源国家所有权是“私法权利+公法限制”

关于自然资源国家所有权的性质，学界争议很大，公权力说、私权说、双阶构造说、资格说、规制说等众说纷纭，至今未有定论[8]。政策文件提出要将所有权与监管权区分，但这并不足以推导出国家所有权是一项私权利抑或公权力。现有关于国家所有权性质的阐述均有其道理，体现出国家所有权的多重面向和复杂性，若从表象和外观层面对国家所有权展示于外的特征予以总结，很难清晰地将其归入公权还是私权。有观点以折中的立场主张国家所有权是一种复合关系，兼具“宪法所有权+民法所有权”的双重属性[9]。这种观点看似调和争议，但实际上则是“陷入一种没有多大实际意义的兜圈子游戏”[10]。正如有学者指出，所谓宪法所有权并非独立的所有权，所有权之公法与私法的绝对二元化并不成立[11]。笔者认为，对国家所有权进行性质界定，既不是文字游戏，也不能为了定性而定性，而应遵循“制度目的—性质界定”的逻辑思路，即首先确定要实现的制度目的，然后再依据法理予以定性。设置自然资源国家所有权应主要实现两个目的，其一，物尽其用，发挥经济效益，实现增值保值，其二，明晰权利义务关系，明确自然资源的管护责任，在发生自然资源损害时予以救济，在这两个目的的基础上进而实现全民所有，民享民用。基于此，宜将自然资源国家所有权界定为民法上的所有权。

首先，基于法律的体系性，原则上对同一个法律概念应作相同解释。所有权是法律上的典型且成熟的概念，对其理解应依循法学上的一般含义，如果做不同理解，则应给出充分论证。国家所有权是《民法典》中所有权项下的子类型，属于民法上的物权，权利主体有权对自然资源进行占有、使用、收益、处分等。故而，将国家所有权界定为私法权利便是一般理解，不能因宪法上也规定了国家所有就认为属于宪法或公法权利。

其次，将自然资源国家所有权界定为民事权利，能够实现预设的制度目的。一方面，有利于提高自然资源的市场化配置水平，发挥市场的优化配置决定性作用[12]。民法中的所有权具有完整的权能，在大陆法系物权制度中属于原始物权，可以派生用益物权、准物权、债权等一系列子权利，能够为行使主体通过出让、出租、入股等多元方式经营管理自然资源提供权利依据。另一方面，现行民法制度在自然资源损害救济方面具有充足的制度供给，当发生自然资源损害时，行使主体可依据物权请求权制度，要求行为人返还原物、停止侵害等，也可依据侵权责任制度，要求侵权人承担修复生态环境、赔偿损失等民事责任，从而维护全民所有自然资源。

最后，在民事权利定性的基础之上，为实现公共利益、保障全民利益不受损害，防止权利异化，应对自然资源国家所有权施加合理的公法限制。很多学者之所以主张应将国家所有权界定为公权力或公权利，是为了加强对所有者履职机关的制约，防止行政机关利用民事权利的便利导致自然资源开发利用的过分市场化和国家趋利化。这一考虑具有合理性，很多自然资源兼具经济、生态环境等价值，发挥着重要的生态服务功能，有必要对自然资源国家所有权的行使予以约束，但无须通过定性为公法权力（利）的方式。将国家所有权界定为民事权利，依然可以在公法上对其行使予以限制，例如基于国土空间用途管制、生态环境保护等限制国家所有权的使用和处分权能；基于全民利益的实现与保障，对国家所有权的收益权能予以限制，设计专门的收益分配机制等。相反，若将国家所有权定性为公权力，将会对当下探索的自然资源产权制度改革顶层设计造成冲击：行政许可、审批等公权力行使方式是否要适用于自然资源国家所有权？如果国家所有权和监管权都属于公权力，还有没有必要探索所有权和监管权分离？各级政府本就享有行政权，那么“委托代理”机制也便没有存在的必要了。如此一来，公权力定性的观点不仅解释难度很大，背离所有权民法制度的一般理论，无法实现逻辑的自洽性圆满性，而且会冲击自然资源资产产权制度改革的整套设计。

2.2 民事委托关系的法律分析

授权、委托、代理等概念在管理学、经济学、法学中的含义各有差异，即便在法学体系内部，这些概念于公法和私法中的制度设计亦有所不同，例如行政委托和民事委托、行政授权和民事授权。在国家所有权民事权利的定性前提下，就可以将视角限缩在民法中，探究政策文本中的委托代理到底是何种法律关系。

2.2.1 委托与代理的概念之辨

首先须强调的是，在法律中委托和代理并非同一或同体相连的概念，故而非常有必要明晰委托与代理之间的关系。民法中委托合同和代理关系是两个不同而又十分密切的概念，委托合同的核心内容是受托人提供劳务，以委托人的名义为其处理相关事务。受托人根据委托合同的授权，与第三人之间进行的民事活动，其后果由委托人承担。这与代理有很大的相似性，代理是指代理人以被代理人的名义实施的，所产生的法律效果由被代理人承担的行为。通过委托合同，可以形成代理权，进而民事主体以代理的形式开展民事活动。同时，二者也存在较大区别：第一，委托合同是双方法律关系，具有相对性，而代理则是三方关系，调整代理人、被代理人和第三人之间的法律关系。第二，委托合同可以导致代理关系，除此之外，基于劳动合同、法律的直接规定等也可以产生代理权，形成代理。我国《民法典》中代理既包括委托代理，也包括法定代理，委托代理便是指基于委托授权而产生代理权的代理。第三，在代理关系中，以最为常见的直接代理为例，代理人从事民事活动必须以被代理人的名义。而在委托合同中则更为灵活，受托人从事民事活动既可以以自己的名义，也可以以委托人的名义。

民法中，授权行为属于一种单方法律行为，只需要被代理人一方的意思表示即可成立，旨在向相对人表明受托人（代理人）拥有代理权，使受托人（代理人）的代理权获得公示效力。只有委托合同并不能形成委托代理，还需要有授权行为，所以，可以用“委托关系+授权→代理权→委托代理”的公式来表达几个概念之间的关系。

故而，《指导意见》《总体方案》《试点方案》等政策文件未区分委托和代理，或交替使用两个概念，或笼统表达为“委托代理行使”，均不严谨。那么，在自然资源所有权行使的制度探索中，到底是委托还是代理需进一步探究。如上文所述，在代理关系中，代理人原则上应以被代理人的名义从事民商事活动，与之相较，委托关系中的受托人既能够以委托人的名义，也可以以自己的名义履行一定的行为，更具灵活性。在自然资源国家所有权的行使中，一方面，若以地方政府或其他机构作为受托人，不需要全部以国务院的名义来行使所有权；另一方面，行使国家所有权不一定均会面对第三人形成三方关系，例如对自然资源占有、使用、管护等，行使主体可以自行完成，无须全部采用与相对人达成交易的方式来实施。所以，在多数情形下，国务院和受托人通过委托关系即可实现对所有权行使的配置，不一定都形成代理关系[4]。

2.2.2 民事委托并非最优路径选择

接下来的问题是，在应然层面分析，以委托关系来塑造中央政府与地方政府之间在自然资源所有权行使上的法律关系是否圆满、妥适。法律上的委托既有公法中的行政委托，也有私法中的民事委托，秉持所有权与监管权分离，将国家所有权定位为民事权利的前提，政策文件中的“自然资源资产所有权委托代理”自应属于民事委托，而非公权力的行政委托。但是，民事委托关系路径也存在难以避免的缺陷，不是未来制度设计的最优选择。

其一，以民事委托塑造中央与地方在自然资源所有权委托代理中的关系，虽符合理论逻辑，但并不现实。一方面，在委托代理机制设计中，不论是国务院、自然资源部，还是地方政府及其部门，都处于我国国家机构的体系之中，相互之间的关系不可能完全去除公权或政治色彩，故而建立单纯的民事关系，难度极大。另一方面，在自然资源所有权委托代理机制的实际运行中，受托人与委托人之间并非平等、自愿。意思自治是民法的基本原则，平等、自愿、有偿为民事活动的基本价值遵循，若以民事委托关系塑造委托代理机制，意味着委托人和受托人之间的权利义务由双方的合同自主约定，受托人亦可拒绝接受自然资源所有权行使的委托，这显然与政策文本中的“委托代理机制”相异。

其二，民事委托关系虽然可以解决受托人行使自然资源所有权的权源问题，但是委托合同的制度特征却会产生新的问题，即无法有效解决对受托人履行所有权的监督问题。在当前的分级管理、监管权与所有权混同的现状下，地方政府以行政手段方式实际行使自然资源所有权，尚可受到公民举报投诉、检察机关、纪检监察等行政司法监督。若未来以民事委托制度塑造委托人和受托人关系，受托人行使所有权这一民事权利，委托合同的相对性便可以排斥第三人的干预，即受托人仅基于委托合同对委托人履行义务，委托是双方的内部关系，其他人无权干涉。遵循民法委托制度得到的逻辑结果便是：若受托人怠于履行所有者职责，甚至因过错造成自然资源损害的，基于委托合同的相对性，只能由委托人根据法律规定或合同约定，要求受托人承担违约责任或侵权责任，公众或其他机构不属于合同的当事人，难以依据合适的请求权基础要求受托人承担损害赔偿责任。此外，根据委托代理的制度规则，受托人的行为后果归于委托人，那么将会产生现实困境：若受托人在行使自然资源所有权过程中发生纠纷或损害，此种法律后果应由委托人即自然资源部承担，相对人起诉的被告便是自然资源部，由此全国将产生大量以自然资源部为被告的自然资源纠纷案件。

2.3 以信托关系阐释“委托代理”

在对中央和地方的所有权行使主体之间的法律关系进行制度路径选择时，应以制度目的为导向，即确保统一代表行使的前提下，为地方行使自然资源所有权提供法权依据，同时还须强化对自然资源所有权行使的监督，防止国家所有权的异化。基于此，以委托为关键词检索，在法律制度体系中尚有与委托合同相近的制度——信托，相较之下，在阐释和界定自然资源国家所有权“委托代理”法律关系时，信托更具制度优势。

以信托解释自然资源产权早已有先例，典型例证便是公共信托理论在自然资源管理中的运用。在美国法中，公共信托以全体公众作为委托人和受益人，政府或国家是受托人，前者享有对自然资源的“实质上的所有权”，后者则享有“名义上的所有权”，后者管理自然资源、行使所有权必须以全民受益为目的。以信托阐释全体公众和国家在自然资源上的关系，能够对“国家所有即全民所有”进行较为圆满的解释。

当然，本文引入信托关系阐释的不是国家所有与全民所有之间的关系，而是中央与地方之间在自然资源国家所有权行使上的关系，即国务院与地方行使主体之间的关系。我国立法对信托做了较为详细全面的规定，将信托嵌套于自然资源国家所有权行使中，具有如下妥适性。

第一，信托可以为地方行使自然资源国家所有权提供权利来源。根据《信托法》第2 条，基于信托，委托人即中央政府可以将某标的“委托给”受托人，受托人能够以自己的名义，对被“委托给”自己的财产进行管理或者处分。该制度设计能够使地方行使主体（受托人）在中央委托后获得行使国家所有权的权利基础，对自然资源进行管理或者处分。所有权意义上的自然资源“管理”，是指对自然资源的占有、使用、收益、处分，是私法层面的管理，在信托关系中，受托人对信托财产的“管理或者处分”在权利内容上亦是如此。所以将信托适用于自然资源所有权“委托代理”中具有适当性，不会存在制度龃龉的问题。

第二，在自然资源所有权“委托代理”中引入信托制度，能够圆满解决所有权行使名义的问题。在委托代理中，受托人（代理人）原则上要以委托人（被代理人）的名义从事活动，法律后果亦归于被代理人，这在地方行使自然资源所有权时便有所不适，与之不同的是，信托中的受托人是以自己的名义从事活动并承受权利义务。如果在受托人行使自然资源所有权时发生纠纷，作为受托人的地方行使主体有权以自己的名义主张救济，而不是以中央政府的名义，同理，相对人也可以将地方行使主体作为被告进行诉讼，无须以中央政府作为被告，如此便可妥善化解名义问题。

第三，更重要的制度优势在于信托能够实现以全民的利益为目的行使自然资源所有权。在对公有产权进行制度设计时必须要考虑的问题是制约行使主体的权利，使其服务于公众利益，防止权利异化。在制度经济学上，所有权与经营权分离时，囿于监督困难与信息不对称等原因，代理人可能会做出损害委托人的逆向选择，诱发委托代理风险。如前文所述，在现行法中，仅依靠委托合同无法实现有效的制约。信托关系则可以将公众作为受益人纳入法律权利义务结构中来，并将自然资源所有权行使贯之以目的性，即，若以信托塑造自然资源国家所有权行使法律关系，根据《信托法》第2 条，受托人必须为受益人的利益或者特定目的进行管理或者处分，也就意味着地方行使主体必须以公众的利益进行管理和处分。“信托关系本质上是信义关系（fiduciary relationship）。”[13]其要求受托人为了受益人的利益实施行为，受托人管理信托财产的行为是利他的，而非为了自己的利益进行管理处分。根据《信托法》第25 条，受托人须以全民最大利益管理自然资源，且须履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务。《信托法》第20 条和第33 条还规定了受托人对财产管理情况的报告义务和委托人的知情权。依《信托法》第22 条，若行使主体违反义务或信托目的，公众作为受益人有权申请法院撤销不当的处分行为，并有权要求行使主体恢复原状、赔偿损失。这些救济规则是普通的委托代理制度所无法提供的，可以更为全面地保障公众利益。

综上分析，将政策文件中的自然资源所有权“委托代理”塑造为信托，更具制度嵌套的妥适性和优势。既可以使地方行使主体能够以自己的名义从事自然资源所有权的行使，承担义务责任，有权以自己名义主张自然资源损害赔偿救济，同时，还对行使主体即受托人课以信义义务，必须以公众受益为目的行使所有权，防止权利异化。

3 信托视角下“委托代理”的法律关系构造

委托和信托是密切关联但又具有差异的两个制度，将自然资源所有权“委托代理”定位为信托，而非民事委托，在法律关系主体和内容上存在一系列区别。在主体层面，民事委托关系中的“委托人—受托人”两方主体结构，在信托关系中则会加入公众，演变为“委托人—受托人—受益人”的三方主体结构（图2）。即，中央作为委托人，地方行使主体作为受托人，公众则是全民所有自然资源的实质所有权人，同时也是国家所有权行使的受益人。在信托法律关系内容层面，三方主体的权利义务各有不同。

图2 法律关系主体的结构Fig.2 The structure of legal relationship subjects

3.1 委托人的权利义务

如前文所述，在公共信托理论框架下，公众是自然资源的实质所有权人，国家是形式所有权人，根据《民法典》《土地管理法》等法律和《试点方案》，由国务院代表国家行使自然资源所有权，授权自然资源部统一履行所有者职责，其中，国务院与自然资源部在性质上分别是政府与其组成部门，是整体与部分的关系，二者之间不需要委托代理，国务院可以根据实际需要来配置自然资源部的具体职能，自然资源部履行所有者职能便是在代表国家行使所有权。故而，在全民所有自然资源“委托代理”机制试点中，自然资源部是委托人，其在信托制度框架中是信托的发起者，在将自然资源国家所有权通过信托合同（称为委托合同亦可）或职责清单等方式委托给其他主体之后，其核心的法律地位便是受托人的监督者，以公众受益为目的，以相关法律和信托合同作为依据，对省级、市地级人民政府等受托人行使自然资源国家所有权予以监督。

第一，知情权。自然资源部作为委托人、信托合同的当事人，为保护受益人的利益，应享有知情权。根据《信托法》第20 条，自然资源部有权了解地方行使主体行使国家所有权、履行相关义务的情况，以及自然资源资产的收支情况、管护情况。对此，自然资源部有权调查信托事务的处理情况，有权查阅、抄录、复制相关账目文件等，并要求地方行使主体对履职情况做出说明。

第二，救济权。若以信托来塑造自然资源所有权“委托代理”机制，根据《信托法》第22条，自然资源部作为委托人享有救济性的权利，包括撤销权、损害赔偿请求权等。如果地方行使主体背离公众受益这一目的，或违反管理职责等导致自然资源受到损失，例如不当低价出让国有自然资源等，委托人有权申请法院撤销该处分行为，并要求地方行使主体恢复原状或予以赔偿。

第三，解任受托人的权利。根据《信托法》第23条，如果地方行使主体在行使自然资源国家所有权的过程中出现违背公共利益处分自然资源资产，或者存在重大过失的，自然资源部作为委托人有权解任受托人，将该部分自然资源国家所有权收回自己行使，或者委托给新的受托人行使。

3.2 受托人的权利义务

在信托制度框架中，受托人是信托财产的实际管理者，在制度设计中处于核心位置，于自然资源“委托代理”机制中亦是如此。受托人的范围包括省级、市地级人民政府，也可以包括其他主体，例如国有企业、专业机构等，以利于发挥行业专业优势更好地行使所有权。省级、市地级人民政府等主体接受委托，具体行使全民所有自然资源所有权，享有管理、处分等权限。信托制度一方面保障受托人广泛的权限，另一方面则为了实现受益人的利益，对受托人施加多种义务，平衡当事人之间的权利义务。受托人基于自然资源委托合同或履职清单等，享有对部分自然资源的管理权[14]。在信托法中，这一管理权既是受托人的一种权利（力），也是义务、职责，地方行使主体应尽到管理义务，并受信托关系的约束。

第一，受托人行使自然资源国家所有权，应“为受益人的最大利益”，“履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务”，发挥自然资源的经济、生态等多元价值①参见《信托法》第25条。。地方行使主体不得为了其自身或少数人的个别利益进行经营管理，其经营管理全民所有自然资源只能以全体公众受益为目的。在行使自然资源所有权过程中，应遵守谨慎义务和忠实义务，管护自然资源，不得过度开发利用，更不得破坏损害自然资源。依照《信托法》第22条，若地方行使主体作为受托人未尽到管理职责，或违反了以全体公众受益为目的，或经营管理不当，导致自然资源受到损失的，公众有权通过公益诉讼等方式，要求地方行使主体或其负责人恢复原状、赔偿损失等。

第二，受托人在行使自然资源国家所有权过程中，如果自然资源遭受他人侵害，应履行损害救济职责，对信托财产进行忠实有效的管护。《试点方案》指出，所有者履行主体对全民所有自然资源损害依法请求赔偿，这一试点要求在信托法律关系下能够得到充分的法权基础支撑，自然资源损害赔偿的请求权基础是自然资源国家所有权，地方行使主体在接受委托之后行使国家所有权，便可以以此为基础向侵权行为人主张赔偿，实现自然资源损害救济。基于受益人最大利益原则，索赔所得的赔偿金并不归属于受托人所有，而是应用于实现受益人利益的方面，例如建立损害赔偿金专门账户，用于全民所有自然资源管护及生态环境的修复等。

第三，根据《信托法》第33条，省级、市地级人民政府等行使主体作为受托人，管理全民所有自然资源资产时应保存处理事务的记录，定期将管理使用、处分及收支情况向同级人民代表大会、社会公众报告，接受人大代表、公众监督。公众作为受益人亦有权了解全民所有自然资源的相关情况，有权要求行使主体作出说明。

第四，在权利方面，地方行使主体在行使自然资源国家所有权时享有管理的权利，基于此有权获得相应的利益分享。法律制度的设计应平衡权责、定分止争。在当前自然资源管理实践中，央地政府的权责不匹配，事权财权的配置不平衡，缺乏有效的激励机制，以致部分地方政府可能怠于管护公益性自然资源资产，对经营性自然资源资产则有逐利甚至过度开发的内在冲动，背离公众的公共利益[15]。根据《信托法》第35条，受托人有权获得报酬。这种报酬或利益分享可以是灵活多样的，对此，我国应尽快建立健全自然资源收益分配机制，合理配置中央与地方等多方主体之间的利益关系，以对受托人形成有效的激励机制。

3.3 受益人的权利义务

所谓受益人，是在信托中享有受益权的人。在自然资源所有权“委托代理”机制塑造中，应将受益人明确为我国公众，实现全民所有自然资源的效益为全民共享，这是“国家所有，即全民所有”的应有之义。不论是自然资源部直接行使部分所有权，还是省级、市地级人民政府等受托行使部分自然资源所有权，都应以公众受益作为目的。有学者对此指出，土地等资源是自然赐予的而非劳动创造的财产，在分配上应坚持公平原则而非按劳分配，使公众平等地共享自然资源的价值[16]。

依照《信托法》，受益人的权利主要包括受益权、知情权和监督权。在普通委托代理中，公众并不属于合同当事人，其虽然也享有监督、受益等权利，但这是外在于委托代理关系的。信托关系则将公众作为受益人纳入到权利义务结构之中，能够丰富其权利权能。

其一，社会公众是全民所有自然资源经济价值和生态环境价值的最终享有者，这些利益不能被任何组织或个人垄断性享有。受托人行使自然资源所有权，进行运行和管理，均应以公众受益为目的，不得为了部门利益或地方短期经济利益而过度利用自然资源。国有自然资源为全民所有，收益也当由全民共享，但是在实践中往往被异化为地方政府所有、少数行使主体所有，全民对自然资源收益的共享程度仍较低。对此，可以探索将全民所有自然资源所有权行使所得的收益设定特定用途，例如用于资源地居民补偿、提升公共服务、生态环境治理等，或者借鉴域外制度，利用自然资源收益建立基金，公众可以通过股权分红等方式共享收益。

其二，社会公众作为受益人对全民所有自然资源的管理应享有知情权和监督权。根据《信托法》第49 条，社会公众有权了解地方行使主体行使国家所有权、履行相关义务的情况，以及自然资源资产的收支情况、管护情况。基于此，由公众选举产生的人大及其常委会有权对受托人的履职情况进行监督。《试点方案》明确提出了地方政府向本级人大常委会报告国有自然资源资产管理情况的制度，这一安排实际形成了受托人接受各级人大及其常委会监督的机制。各级人大及常委会每年听取和审议本级人民政府关于国有自然资源资产管理情况的报告，并综合运用执法检查、询问、质询和特定问题调查等方式代表公众对受托人行使所有权的行为形成监督制约。各级人大常委会办事机构应依法将国有自然资产管理情况报告及审议意见等向本级人大代表通报并向社会公布。所有权行使主体即受托人应按照《信托法》《政府信息公开条例》等相关规定及时向社会公开履行所有者职责的情况，依法不予公开的除外。此外，根据信托制度的一般规则，如果受托人对于自然资源的管理是适当的，那么受益人不能干涉，但是如果受托人的管理背离公共利益或者存在重大过失等情形，社会公众有权要求其忠实履职。若因受托人行为造成自然资源损失的，符合法定条件的组织还可以代表公众通过公益诉讼等方式要求受托人承担法律责任。

4 结语

全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的提出，旨在解决我国目前所有权履行不到位，分级管理、所有者与监管者不分等现实问题。在全面依法治国方略下，改革亦应以法律为依据，明确“委托代理”的法律性质，明晰各方主体的权利义务，定分止争。在进行性质界定和制度塑造时，应充分挖掘我国现行法律制度，寻求能够解决实践问题的最妥适的制度路径，实现多元目标。在自然资源国家所有权和监管权分开这一基本思路下，将国家所有权定性为民事权利，在私法体系内建构“委托代理”机制，具有逻辑上的连贯性。以信托阐释自然资源所有权“委托代理”，较之传统民事委托代理更具有制度优势，可以为地方行使自然资源国家所有权提供权利来源，能够圆满解决所有权行使名义的问题，而且能够在委托人、受托人二元主体基础上引入公众，形成“委托人—受托人—受益人”的三方主体结构，将公众这一实质所有权人纳入法律权利义务关系中，强化自然资源所有权行使以全体公众受益为目的的价值取向，防止权利异化，真正实现“国家所有即全民所有”。在制度架构上，三方主体各有其权利义务：自然资源部作为委托人享有对国家所有权行使情况的知情权、救济权，以及解任受托人的权利等；地方行使主体作为受托人有权行使自然资源国家所有权，并享有利益分享权，同时承担为公众最大利益履职的义务；公众作为最终受益人则享有受益权、知情权、监督权等，可以通过人民代表大会制度路径参与自然资源治理，可以通过社会组织提起公益诉讼的方式对自然资源损害进行救济。基于此，建议在试点中重点探索明晰自然资源部、地方行使主体、各级人民代表大会及常委会、社会组织等不同主体的权利义务，除此之外，还须同时推进自然资源收益分配机制、自然资源损害赔偿机制、自然资源所有权诉讼等一系列配套制度的构建，进行体系化设计。当然，本文尝试以信托塑造“委托代理”的法律结构仍有诸多不足之处，有待方家指正。