黄河流域横向生态补偿的协同治理困境与实践路径

张倩

关键词：横向生态补偿；协同治理困境；新安江流域；实践路径；多元协同；黄河流域

２０１９年９月１８日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略［１］。２０２１年１０月８日，中共中央、国务院印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（简称《规划纲要》）。《规划纲要》提出“建立纵向与横向、补偿与赔偿、政府与市场有机结合的黄河流域生态产品价值实现机制”“鼓励地方以水量、水质为补偿依据，完善黄河干流和主要支流横向生态保护补偿机制”。为落实《规划纲要》要求，加快形成沿黄九省（区）共同抓好大保护、协同推进大治理的格局，财政部、生态环境部、水利部、国家林草局共同发布了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》（简称《实施方案》），鼓励沿黄九省（区）围绕生态环境质量持续改善和水资源节约集约利用，加快建立地区间横向生态补偿试点。《实施方案》是对黄河流域横向生态补偿工作的一项重大制度创新。

１黄河流域横向生态补偿实施进展

１．１政策实践背景

２０１１年，陕西和甘肃在黄河支流渭河建立了省际横向生态补偿机制，由陕西向上游甘肃提供生态补偿金。这种下游对上游的“单向补偿”模式，虽然对上游水环境保护的成本进行了部分弥补，但是补偿额度远不及上游的实际付出，补偿支付也没有和水环境改善实绩相联系，无法起到激励上游持续开展水环境保护的作用。

横向生态补偿在我国取得突破性进展的标志是国家在新安江流域安徽段和浙江段开展的横向生态补偿试点。该试点采用的是“双向补偿”模式：由上下游地方政府针对水质签订“对赌”协议，由上下游地方政府按照１∶１比例出资，共同建立补偿基金。当上游来水水质改善达到一定标准时，由下游拨付资金补偿上游；当上游来水水质恶化到一定标准时，则由上游赔偿等额资金给下游。同时，中央政府还以不低于双方出资之和的配套资金作为绩效奖励，专项用于上游的水环境治理。它有效地解决了流域水环境的产权之争［２］，融合生态补偿与生态赔偿，能够起到双向激励作用。这种“双向补偿”模式设计后来成为其他流域横向生态补偿协议的模板，被广泛运用于省内、省际横向生态补偿。

当前，水环境保护常见的做法是绩效管理，即上级政府部门对河流各断面水质设置考核标准，在一定时期内对考核达标的地区由上级财政以“以奖代补”的方式实行补偿，考核不达标的地区则缴纳罚金。这可以看作是由考核不达标的地区经由上级财政部门去补偿考核达标的地区，但如果区域之间没有明确的生态利益关系，或是奖励（惩罚）并不基于生态利益关系，那么就背离了横向生态补偿的内涵。《实施方案》出台前，陕西、甘肃、山西等省份在黄河流域，四川在长江流域的横向生态补偿均采用此类模式。它实质上是运用绩效管理的方法，比“双向补偿”模式的激励效果逊色。

１．２政策实施情况

《实施方案》发布后，在国家政策鼓励下沿黄九省（区）纷纷行动起来，积极试行省内横向生态补偿，并与临近省份一对一地协商省际的黄河干流横向生态补偿实施方案。目前，已有宁夏、甘肃、陕西、山西、河南、山东六省（区）发布了省（区）内黄河流域横向生态补偿实施办法，宁夏、甘肃、山西等省（区）对省域内黄河重要支流建立了市域间上下游横向生态补偿机制，其中山东实现了县际横向生态补偿全覆盖。

在省际补偿方面，河南与山东率先建立了上下游横向生态补偿机制，甘肃与宁夏签订了上下游横向生态补偿协议，甘肃与四川建立了左右岸横向生态补偿机制，均采用“双向补偿”模式。《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》是黄河流域第一份省际横向生态补偿协议，在整个黄河流域具有典型示范效应。在第一个履约期，黄河由河南进入山东的国控断面水质显著改善，山东向河南支付生态补偿金１．２６亿元［３］。《黄河流域（四川—甘肃段）横向生态补偿协议》是流域左右岸横向生态补偿的重要探索，其中的补偿方案是，若断面水质不达标，一方能举证为对方污染造成的，则由污染方向举证方支付补偿资金［４］，但该协议并未明确什么可以作为证据、对方是否应该配合举证等，可操作性较差。该协议更重要的作用是，依托横向生态补偿机制平台，两省将建立联合监测、信息共享、环评会商、污染应急处置等联动机制，能在黄河流域水环境保护方面开展更深入的合作。

总体来看，黄河流域横向生态补偿机制覆盖面迅速扩大，考核指标由单一的水质标准向水质、水量标准和用水效率复合标准扩展，补偿机制设计由水环境绩效管理向“双向补偿”模式轉变，经济激励效应更加显著。但是，已有的探索并未突破原有的制度框架，补偿标准的设定缺乏科学依据，补偿方式均为单一的资金补偿，欠缺制度创新。跨省（区）的横向生态补偿项目并不多，全流域的横向生态补偿机制远未形成，除了四川与甘肃、甘肃与宁夏、河南与山东，其他一些省（区）还停留在协商沟通阶段。对“九曲十八弯”的黄河来说，区域间生态利益关系复杂，两地区间的谈判经常涉及第三方，补偿方案如何设计没有先例可循，目前只能靠地方政府的创新与尝试。

２黄河流域横向生态补偿的协同治理困境

黄河流域横向生态补偿制度构建过程中面临多个层面的协同治理困境，主要表现如下。

２．１生态保护和空间发展的协同治理困境

黄河流域高质量发展不充分是最大的短板，民生发展是最大的弱项，促进区域协调发展是黄河流域高质量发展的内涵之一，也是横向生态补偿目标之一。

黄河流域各省（区）经济社会发展存在巨大差异，在经济、环境偏好和财政收入等方面存在显著异质性，影响各省（区）参与流域横向生态补偿的意愿和能力。各省（区）政府适度的偏好异质性有利于促进区域环境合作，而各省（区）间收入异质性不利于促进区域环境合作，在两地政府收入相当时，一方可以迅速模仿复制另一方的环境策略，表现为相邻地方政府的策略趋同［５］。但是，各省（区）政府之间如果偏好和收入差距过大，可能使横向生态补偿机制建设的先行者、推动者失去示范功能。当前，在黄河流域横向生态补偿制度建设中就出现这样的现象，下游的山东、河南两省在整个流域中处于经济社会发展的第一梯队，两省率先在黄河流域构建的示范性横向生态补偿制度框架，对中上游省（区）的带动作用非常有限。中上游省（区）对空间协同发展的追求使得它们对经济发展和地方财政收入有更强的偏好，相应地，在横向生态补偿中受偿意愿也更强，拉大了补偿意愿和受偿意愿之间的差距，使补偿协议难以达成。

２．２多元补偿主体的协同治理困难

黄河流域水质保护和水量控制涉及流域土地利用方式的变化、工农业生产方式的转变、重大水利工程建设、排污权交易和水权交易等，只要涉及利益受损方或受益方，并能使流域生态系统服务功能在基准值上有所提升，就属于流域生态补偿的范畴。补偿主体涉及中央和地方政府多个部门（水利、生态环境、林业草原、农业农村等），也包括一些行业和企业（如工农业水权转换、企业排污权交易），但不同层级补偿主体之间缺乏协同。最常见的情形是，某重点生态功能区既获得了中央的纵向生态补偿，又取得了某部委的生态修复专项资金，同时在横向生态补偿中也作为受损方获得补偿，而横向生态补偿机制的建立又使其获得了中央的奖励资金。

这种来自多元主体的多重补偿带来了两方面的问题：一方面，多补偿主体可能对客体重复补偿，从而低估补偿额度。在评估其补偿标准的合理性时，若不全面考虑它所获得的全部补偿，只是取某一来源的补偿，与它的生态系统服务价值或保护生态环境的机会成本进行比较，则会得出生态补偿标准偏低的结论。在以机会成本法估算横向生态补偿标准时，受偿方可以获取的补偿，应该等于环境保护的机会成本，减去已有的纵向转移支付、环境相关专项投资和各种优惠政策带来的税费减免等。用生态产品价值估算也是同理。考虑已有的各类纵向补偿后，纵横结合的补偿金额不一定低于生态产品价值。另一方面，多重补偿使一些地方对横向生态补偿作用的理解弱化。受制度惯性、路径依赖的影响，或出于对制度理解不充分不到位，在实践中更加依赖纵向生态补偿，忽视对横向生态补偿的制度化构建。

２．３政府补偿与市场补偿之间的协同治理困难

黄河流域横向生态补偿不仅要解决区域间环境保护与经济发展的矛盾，而且具有缩小区域之间、城乡之间经济社会发展差距，推动公共服务均等化的作用［６］。而要实现后者不能仅依靠“输血”，资金的横向转移支付可以促使财政收入均等化，却不一定带来城乡、区域协调发展，所以更重要的目标是将其作为生态产品价值实现的途径之一，打通经济落后地区“绿水青山”向“金山银山”转化的通道，为经济社会可持续发展注入动力。但是，目前黄河流域横向生态补偿主要依赖政府间资金补偿的单一方式，距离“市场化、多元化生态补偿机制”还有较大差距。

在政策试点初期，以政府间资金补偿模式为主具有政治和经济合理性，但是随着时间推移、试点扩大，后期如果没有市场补偿的加入，那么政府补偿模式高监督成本、低运行效率的缺点会逐渐显现。在市场创建阶段，应用市场机制需要投入较高成本，随着市场将污染成本定价并内化为企业的生产成本，企业减少污染的内在激励机制形成，制度运行低成本、高效率的优点会逐渐显现。因此，市场机制在生态补偿中的缺失，是生态补偿多目标中“发展目标”的缺失。市场机制的应用能够有效提升落后地区的自我发展能力，“绿水青山”向“金山银山”的转化只有经由市场才具备可持续性和增值性。从新安江流域横向生态补偿试点经验看，生态补偿制度的发展经历了从政府主导到政府与市场结合的过程。因此，我国“十四五”时期生态补偿机制建设的重点放在了“建立市场化、多元化的生态补偿机制”。可以说，提升落后地区的自我发展能力，既需要政府的“帮助之手”，又需要市场的“无形之手”。

２．４补偿目标与补偿标的的协同治理困难

依据《实施方案》，黄河流域横向生态补偿政策设计是多目标的，包含“环境目标”，如生态功能增强、生物多样性增强、水资源节约集约利用、水质改善等；包含“能力目标”，如生态环境治理体系和治理能力得到进一步完善和提升；包含“发展目标”，如建立健全生态产品价值实现机制，增强自我造血功能和自身发展能力，使“绿水青山”真正变为“金山银山”。

多目标间如何权衡？从《实施方案》的导向上看，在政策试点初期“环境目标”被置于首位。黄河流域横向生态补偿的核心是“持续改善流域生态环境质量和推进水资源节约集约利用”，实际上就是水质和水量两个方面。但是，从各省（区）已出台的政策看，水质几乎是唯一的补偿标的，补偿方向和补偿额度都是以水质变化作为依据，水量却基本没有涉及。从中央财政安排引导资金的分配权重看，水资源贡献和水质改善各占２５％，具有同等重要性。水量没有被纳入补偿标的，使得政策目标指向性减弱。

水权交易作为相对成熟的市场补偿机制，更适合以水量为标的的横向生態补偿。与前者模型化的补偿标准相比，水权交易市场把上下游地方政府作为交易双方，通过讨价还价，依赖市场机制对水资源定价。交易是寻求更多需求得到满足的手段，一个人参加交易是因为他预计从获取物品中取得的收益会超过成本。对于地方政府间的水权交易同样如此。地方政府在确定补偿标准时会评估收益和成本，随着经济社会发展对水资源需求的增加，水资源价格的上涨会激励地方政府致力于提高用水效率和配置效率。目前，黄河流域水权交易市场只在行业间、灌溉用水户间和调水工程涉及区域间开展，若要推广在省域间开展，则需要加大水资源市场化改革的力度，使水资源配置权力下移，这将面临许多待破解的理论与技术难题。

２．５流域层面的协同治理困境

黄河流域省（区）之间以一对一方式展开横向生态补偿，有利于谈判协商、达成一致意见，但是这种方式能否连线成片、达到建立流域横向生态补偿机制的初衷尚存疑问。

１）“两方谈判”可能导致补偿碎片化。除了黄河源头和入海口外，其余七省（区）既是上游，又是下游。在一对一谈判时，每个省（区）都会争取对自身最有利的水质条件和补偿金额。在和下游谈判时，它会力图降低水质标准，提高补偿金额；在和上游谈判时，它会力图提高水质标准，降低补偿金额。这轮谈判的结果又会成为上下游省（区）与邻近省（区）谈判时的基准和参考。最终，全流域会趋向：越向上游水质标准要求越高、补偿标准越低，上游省（区）无法得到充分补偿，可以称之为“补偿标准递减悖论”。虽然在可行性上有较高保障，但是不利于上游省（区）获得足额的生态保护投入和牺牲发展权的补偿，而上游省（区）在流域生态安全格局中重要性突出，导致生态补偿与生态重要性之间不协调。总之，横向生态补偿机制“两方谈判”的碎片化特点必然导致不协调，纠偏有赖于全流域层面生态补偿基金的整体性协调和中央纵向生态补偿的介入。

２）交易成本存在区域差异。以黄河为界河的晋陕两省在横向生态补偿方面进展缓慢，主要原因在于涉及左右岸和多个省界断面使交易成本显著增高，而水质标准差异导致这一现象更为突出。内蒙古黄河干流水质标准低于下游的晋陕段，陕西省府谷县入黄断面水质标准高于一河之隔的山西省保德县。在双向补偿制度下，水质标准替代补偿标准成为地方政府争议的核心。在新安江流域横向生态补偿中，浙皖两省曾就水质标准究竟應当采用地表水还是水库水标准经历了激烈的博弈，最终中央政府的介入才化解了争端。水质标准争议实质上体现了最敏感的补偿标准，水质标准不同的区域将面临更高的谈判协商成本和监督成本。黄河流域亟须在上级相关部门的协调下制定统一的水质标准。

３黄河流域横向生态补偿协同治理的实践路径

３．１构建纵横结合的流域生态补偿整体框架

构建纵向与横向有机结合的流域生态补偿整体框架是破解黄河流域横向生态补偿协同治理困境的主要措施。

１）通过纵向补偿填补省（区）间补偿意愿与受偿意愿的缺口，解决区域间的矛盾冲突。针对流域上下游水质标准不合理、左右岸水质标准不统一的问题，需要中央政府相关部门通过纵向协调解决。

２）纵横结合的生态补偿体系要避免重复补偿。对中央纵向补偿项目资金进行整合，重在体现兜底性和引导性。当前生态补偿资金构成中，中央政府投入占比在９０％以上，考虑到中央财政的可负担性，要求中央财政对每一个横向生态补偿协议提供足够的配套资金显然是不现实的。因此，重点在于改变纵向投入资金的构成，在保障基本的兜底性投入的同时，增量资金向引导性投入倾斜，引导地方政府重视横向生态补偿的制度化构建。横向补偿应重点体现以环境质量效益为导向的激励性和增益性。

３）为解决横向生态补偿碎片化和流域生态补偿整体性之间的矛盾，需要黄河流域管理机构或中央政府介入。基于“环境目标”，可由中央和沿黄省（区）共同组建黄河流域生态补偿基金，委托第三方管理。参照各功能区水质标准，根据各跨省（区）断面的水质水量信息设计出一套综合奖惩规则，若某一区段的水质超标，水质水量综合系数劣于基准或者同比下降，则应向基金支付相应的补偿金；相反，若该区段的水质水量综合系数优于基准或者同比上升，则从基金中获得相应补偿。基于“发展目标”，为破解“补偿标准递减悖论”，实现补偿效果最优化，需要对上游省（区）给予额外的纵向生态补偿，使上游省（区）获得的总补偿不低于机会成本，体现公平与效率的统一。

３．２形成多元化的横向补偿体系

多元化补偿体系是与生态补偿的多重目标相对应的。多元化包含了补偿手段和补偿方式的多元化。横向转移支付作为生态产品价值实现的方式之一，可以缩小区域间财政收入差距，但无法缩小区域间的发展差距和促进上游地区发展能力提升。为了强化“发展目标”，需要更多关注非现金的生态补偿。非现金补偿可以直接推进公共服务均等化。补偿主体可以通过向受偿地区提供项目援建，如建设和完善交通、水利、电力、电信等基础设施，改善当地教育、医疗等公共基础服务水平等。

横向生态补偿需要更多运用市场化的补偿方式。为实现流域生态补偿制度效能的最大化，横向生态补偿应选择私法关系与市场机制作为理论依托［７］。横向生态补偿是在上下游、左右岸、干支流政府之间确定补偿关系，从法律上看是平等主体间缔结的契约，是市场行为的表现，因此地方政府是以市场主体的身份参与其中。对补偿标准的确立也应采取市场机制，通过地方政府间谈判协商来确定，生态产品价值核算仅作参考。从生态补偿协议签订到排污者减排的“最后一公里”，排污权交易能够提供有效的经济激励。对于生态基流严重不足、水资源超载的流域，更适宜采用水权交易实现对水量的生态补偿。最终，形成以流域生态补偿基金为主体，以横向转移支付、排污权交易和水权交易为支撑的横向补偿体系。

３．３致力于协同平台建设

在黄河流域九省（区）间搭建责任共担、环境共治、效益共享的协同平台，其主要由信息共享平台和项目建设管理平台组成。

１）构建全流域协同的信息共享平台。中央主管部门将统筹的黄河流域上中下游信息数据向各省（区）开放，推动部门和地方生态环境大数据共建共享；利用大数据和区块链技术，建立全流域环境信息系统，降低信息收集成本，为横向生态补偿机制建设提供信息支撑；研究编制生态补偿标准核算的相关技术指南和规范，为地方探索实施生态补偿提供技术指引。有条件的地区可以试点建立基于区块链的生态补偿系统，利用区块链去中心化、去信任化、精准化特性为市场化的横向生态补偿提供技术支撑，推动排污权交易数字化［８］。

２）构建协同的项目建设管理平台。从横向生态补偿协议签订到流域生态环境实际改善之间，还有大量治理工作要做。这些应用纵向和横向补偿资金、以项目形式开展的环境治理工作往往需要较长时间，协同平台应该对运用补偿资金的项目及时跟进，发布项目进展、公开资金使用情况，接受公众监督，促进补偿资金使用效率提升。

３）鼓励地方政府自主探索与创新。对于左右岸横向生态补偿机制设计问题，可以采取不同于上下游的思路，将左右岸视作一个整体，共同与上下游建立横向生态补偿协议，再依据左右岸支流与干流交界断面水质综合情况确定左右岸对补偿金额的分享比例。在激励左右岸形成生态补偿机制的过程中，降低交易成本是最大的障碍。通过在流域大平台上加载左右岸协同模块，促使左右岸省（区）互相监督，增进互信，降低交易成本。

３．４强化制度间的系统协同

推进横向生态补偿制度与其他制度间的系统协同。首先，将各省（区）黄河流域横向生态补偿机制纳入“河长制”体系中，利用“河长制”构建起的组织机构和运行规范推动流域横向生态补偿机制的落实［９］。由“河长办”负责流域横向生态补偿各利益相关方的协商沟通。对河长的绩效考核与横向生态补偿相联系，考核内容中应包含上下游河长的沟通合作。断面水质达标及改善的上游河长可获得补偿奖励，断面水质未达标和变差的上游河长须缴纳罚金。

其次，优化水资源配置机制与黄河流域横向生态补偿机制的协同。一是通过水权交易优化水资源在区域间的配置，由流域机构创建水权交易市场，地方政府通过平等的市场交易实现对水量的生态补偿；二是通过水权交易优化行业间的水资源配置，引导水资源超载地区的工业企业、城镇生活等取用水户与灌区开展取水权交易，吸引多元主体参与农业节水工程建设。鼓励暂停新增取水许可审批的地区内取水户，在全流域范围内进行水权交易［１０］。

此外，还可考虑项目审批制度、税收政策与横向生态补偿制度协同。黄河流域污染治理的攻坚点主要在支流，如果某一支流重要断面水质不达标，可停批停建该流域所有地区的用水项目（治污项目除外），减少流域各地区的用水指标，或上浮流域内企业的污染税税率，直至水质达标为止，以此形成流域内上下游、左右岸之间的利益关联机制，降低违约风险。

４结束语

黄河流域横向生态补偿制度是健全流域生态产品价值实现机制、重构区域间环境权责利关系、平衡生态保护与经济高质量发展、促进区域间协同发展的一项重要制度。本文从理论上总结了流域横向生态补偿制度建设的实践模式与阶段性成效，以多元协同为视角，全方位聚焦黄河流域横向生态补偿协同治理困境，提出破解协同治理困境的实践路径，对扩大黄河流域横向生态补偿覆盖面和完善补偿制度具有现实意义。当前，黄河流域横向生态补偿制度建设方兴未艾，对这一领域未来的实践发展，仍需在更长时期内观察分析、提炼总结。横向生态补偿如何嵌入纵向补偿制度框架、如何与其他资源环境市场化改革系统联动、如何实现制度间协同增效等是未来研究的方向。