做好人大监督工作关键在选好题

习伟

内容摘要：人大监督是国家权力机关在党的领导下，代表人民进行的具有法律效力的监督。人大常委会监督议题的产生和确定直接决定监督工作计划、组织、报告、审议、整改、反馈各环节工作成效，直接影响监督刚性和实效。选题时必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把握出发点和落脚点，兼顾主题、重点和方式，发挥好主导选题的作用，以高质量选题引领和保障高水平监督。

关键词：人大监督；选题；主导

人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约①。全面贯彻习近平总书记关于人大监督要“实行正确监督、有效监督、依法监督”②的方针和要求，更好地发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用，基础在选题，关键在选好题，要提高主动凝练议题的能力，以高质量选题确保监督工作立向正、方向明、取向实、反响好，充分发挥人民代表大会制度优势。

一、把准立场、目标、规则三个基点

人民代表大会制度是党领导人民创立的国家根本政治制度，人大监督工作的选题工作首先需要从制度本源和工作职能定位出发，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，明确秉持什么样的立场、达到什么样的目标、遵守什么样的规则。

提高政治站位，坚持和加强党的全面领导。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导③。党是最高政治领导力量，处在总揽全局、协调各方的地位，国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都在党的领导下依法履行职责、开展工作。人大监督工作实质上是人民代表大会制度作为党领导国家政权机关重要制度载体的作用在监督领域的体现，推动国家机关依法履职尽责、形成工作合力，推动党的路线、方针、政策和决策部署落到实处，实现国家统一高效组织各项事业。具体到选题上，就是提高政治站位和政治判断力、政治领悟力、政治执行力，将学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务，保障党中央决策部署落地见效，确保党指向哪里，人大就跟进哪里，职能作用就发挥到哪里。

反映民意民生，践行全过程人民民主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心④。人民代表大会制度作为实现我国全过程人民民主的重要制度载体、人民代表大会作为主要民主渠道，以此为前提和基础开展的人大监督工作，必然要求全链条、全方位、全覆盖地保证人民知情权、参与权、表达权、监督权，通过监督体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力、保证人民当家作主。具体到选题上，就是要坚持以人民为中心的发展思想，树立正确的政绩观，把人民群众反映的热点、难点、堵点、痛点问题作为基本盘，特别是群众高度关注的幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶和生活便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性等问题，使人民对美好生活的向往切实转化为各国家机关履职的实绩实效。

遵循“依法”二字，维护宪法和法律权威。依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。宪法和地方组织法、监督法规定了全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会保证宪法法律实施、监督同级“一府一委两院”工作的法定职责，明确了全国人大常委会、地方各级人大常委会行使监督职权的原则、范围、方式、程序。人大监督必须遵循“依法”二字，依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，督促“一府一委两院”依法履职尽责，而不是越俎代庖，代替它们行使行政权、监察权、司法权，维护宪法法律权威、保证宪法法律实施。具体到选题上，就是正确认识人大监督职权的性质和范围，把维护国家法治统一、尊严、权威作为重要内容、基本规则，既不缺位、也不越位、更不错位，统筹运用法定监督方式，确保各国家机关都在宪法法律范围内履行职责、开展工作。

二、抓住主题、重点、方式三个要素

人大监督议题主要由主题、重点和方式三个基本要素构成。其中，主题是基础，决定工作主旨和方向；重点是关键，决定工作的主要内容特别是监督的切入点、结合点、着力点；方式是依托，决定工作范围、环节、程序。三者在立场、方向、规则上高度一致，在产生和确定的过程中各有侧重，最终统一成一个具体的监督议题。

紧扣中心大局，体现政治性。习近平总书记强调，人大监督要“围绕中心、服务大局、突出重点，聚焦党中央决策部署、聚焦人民群众所思所愿所盼”⑤。这一重要理念不仅为做好人大监督工作指明了方向，也为监督议题选择提供了根本遵循。具体到地方人大常委会选题，就是围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合本地实际，更好发挥和体现人大在助力本地区经济社会发展和改革攻坚任务上的主观能动性。全国人大常委会在这一点上作了很好的示范。比如，贯彻党中央关于高质量发展的决策部署，十三届全国人大常委会任期内听取和审议创新驱动发展、外贸转型升级、数字经济发展等方面专项工作报告，对就业促进法、中小企业促进法、反不正当竞争法、企业破产法开展执法检查；十四届全国人大常委会届首之年安排听取和审议区域协调发展等方面专项工作报告，从法律和制度层面保障高质量发展行稳致远。再比如，落实首都城市战略定位，北京市十五届人大常委会将听取和审议新版城市总规贯彻实施专项工作报告作为年度法定议题，任期内还听取和审议了放管服改革、新型基础设施建设应用、公共服务外语标识使用管理等方面专项工作报告，督办全国文化中心建设、城市精治共治法治等方面的议案⑥；北京市十六届人大常委会届首之年安排执法检查中轴线文化遗产保护条例、自由贸易试验区条例和服务业扩大开放综合示范区建设的决定⑦，接续推动“四个中心”功能建设、保障“四个服务”水平提升。

坚持问题导向，提高针对性。人大监督工作的重要目标，是推动解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题。面对不同领域、不同层次、不同程度的问题，选题中必须注意加以区分。如果是具体问题，那么要看是否还有同类型的问题，经梳理分析后形成的共性问题可以作为监督议题的主题，并将其中的典型问题作为监督重点；如果是抽象问题，那么要根据抽象问题收集具体案例，采用解剖麻雀的方法找出典型问题，并明确主题和监督重点。关于监督方式的确定，需要先行区分法律法规实施性质的问题和一般工作性质的问题，对前者優先采取执法检查的方式，对后者可以采取听取和审议专项工作报告的方式，二者的监督都可以将预算审查监督、专题询问嵌入其中。选题中必须提前组织问题收集，预先开展选题调研，什么问题突出就重点调研什么问题、哪里问题突出就去哪里调研，力求真找问题、找真问题，找到症结和根源所在，推动从政策上、法律上、制度上加以解决。比如，北京市人大常委会从2015年起连续8年对养老服务工作开展监督，从服务体系和制度建设到服务专业化水平提升，从医养结合到长期护理保险试点，根据形势任务和工作进展情况明确年度监督重点，在制度设计、法规实施、资金支持、配套完善等方面有效推动全市居家养老服务工作走深走实。

注重衔接平衡，增强整体性。人大工作政治性、法律性、程序性较强，人大常委会年度监督议题的产生与确定除考虑议题本身外，还需要从议题总量限制、届内总体布局、对口部门覆盖、立法监督衔接、法定方式选择、人大纵向联动和横向协同等方面综合考虑，通过选题增强人大监督工作的整体实效。从工作量看，人大监督议题总量主要受本年度人大常委会会议的次数和规模、行使各项职权具体任务量之间的平衡、人大工作队伍人员力量和工作能效等因素影响，加之法律法规明确规定的环保、预决算、国资、审计等“规定动作”，谋划年度监督议题“自选动作”不可能多，而是“少而精”。从布局覆盖看，每个专委会对口领域都可向下细分，都有不止一个对口部门，需要考虑五年任期内的整体谋划，比如教育领域就分为学前、基础、中等、高等、职业、特殊教育等板块。再比如北京市人大社会建设委员会对口民政、应急、人力社保和“工青妇”等13个部门和单位，需要对应考虑任务的轻重缓急和议题的顺序、分量。从联动协同看，省级人大常委会处于枢纽位置，选题需要照顾上下左右的需求。以北京市人大常委会为例，“向上”需要对接全国人大常委会年度监督工作安排，“向下”需要考虑适合市区人大常委会联动的议题，还需同津冀人大沟通确定能够由三省市人大协同开展监督的议题。此外，工作中还需考虑常用法定监督方式有没有缺项，以及监督工作为立法修法打基础、作评价等因素。即使法定监督议题，也需要考虑必备内容之外是否根据形势有重点的开展监督。

三、提高集纳、研判、协调三种能力

人大工作是党和国家事业的重要组成部分，离不开“一府一委两院”支持配合，离不开代表、群众和社会各界的广泛参与。人大监督议题的产生和确定实质上是在党委领导下、人大常委会充分发挥主导作用、有关国家机关和各方面协同配合的结果。提高人大常委会主导选题的能力，主要是提高集纳、研判、协调能力，建立健全相应制度机制，确保议题提得准、提得精、提得实。

拓展意向征集的广度。监督法第九条以列举的方式规定了人大常委会监督议题的来源，包括执法检查中发现的突出问题、代表建议、常委会组成人员提出的比较集中的问题、专委会和常委会工作机构在调研中发现的突出问题、信访集中反映的问题、社会普遍关注的其他问题，以及“一府一委两院”要求报告专项工作⑧。具体工作时需针对不同对象建立相应机制，其中对“一府一委两院”及其所属部门、下一级人大常委会，可以采取发函或当面交流的方式；对本级人大代表，可以按常委会组成人员、专委会组成人员、其余代表分类，由常委会综合协调部门、专委会办事机构、代表工作部门分别征集意向；对群众可以由综合协调部门通过网站、报纸、新媒体等媒介直接征集意向，信访部门则依法汇总信访中集中反映的问题；专委会办事机构还可以咨询研究基地、专家顾问。所有意向在规定时限内汇总到综合协调部门，形成“议题意向库”，印发各专委会办事机构和常委会工作报告起草部门，作为重要参考。

延伸介入研判的深度。提前介入、分析研判是人大常委会主导选题的关键。专委会办事机构需要提前介入、全面了解对口部门和单位的计划总结、工作进展、问题困难，根据党中央和同级党委关于该领域的部署要求、依照法律法规的规定自主形成监督议题的初步安排，再结合从其他方面征集到的意向进行分析研判，形成本领域监督议题安排。常委会综合部门、政策研究部门也可以根据党中央全会、中央经济工作会议、同级党委全会的部署就部分议题提出设想，一并汇总到综合协调部门形成议题安排。需要注意的是，人大能主导前提是有“主见”，介入和研判关键在人大常委会工作机构和专委会办事机构提高自主性和能动性，认真学习领会党的创新理论和党中央决策部署、同级党委工作安排，不仅明确主题、重点和方式，而且附有必要性可行性分析评估，使议题安排有据可查、有法可依、有的放矢。

加大多层协调的力度。议题的产生是多层、多轮统筹协调的结果。一是人大专委会办事机构同其对口部门和单位间协调。主动联系、主动上门，在工作层面建立沟通机制，互通情况、增进了解，形成共识与合力。二是人大各专委会间协调。根据常委会年度工作总体安排，控制总量、突出中心、协调“自选动作”和“规定动作”。三是人大常委会同“一府一委两院”间的协调，在工作层面协调基本一致前提下，由主要领导或分管领导直接协调确定议题安排。比如，北京市人大常委会和市政府曾建立协调会机制，双方主要领导直接沟通，常委会分管副主任同“一委两院”主要领导直接沟通。四是人大常委会向同级党委报告议题安排，近年来北京市的做法是市人大常委会党组书记先向市委书记汇报议题安排，根据市委书记意见完善后再提请市委常委会审议。五是落实代表大会会议决议，主要是大会秘书处汇总收集代表提出的议案和对常委会工作报告的审议意见，将适合人大监督的纳入报告修改内容，大会决议批准常委会工作报告后，常委会在监督计划中增加相应议题。

注释

①②④⑤习近平.习近平著作选读（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023：525，530，526.

③十八大以来重要文献选编（下）[M].北京：中央文献出版社，2018：355.

⑥参见李伟.北京市人民代表大会常务委员会工作报告——2023年1月17日在北京市第十六届人民代表大会第一次会议上[EB/OL].http：//www.bjrd.gov.cn/zyfb/zt/16j1crdh2023/dhwj/202301/t20230129_2907926.html.

⑦参见北京市人大常委会2023年监督工作计划[EB/OL].http：//www.bjrd.gov.cn/zyfb/gzjh/202302/t20230228_2925508.html.

⑧參见中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法[M]//全国人大常委会办公厅研究室编.人大工作常用法律汇编.北京：中国民主法制出版社，2023：180.

参考文献

[1]习近平.习近平著作选读（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023.

［2］十八大以来重要文献选编（下）[M].北京：中央文献出版社，2018.

［3］全国人大常委会办公厅研究室编，人大工作常用法律汇编[M].北京：中国民主法制出版社，2023.