在人大代表直接选举中如何更好实现全过程人民民主

胡凤玲

内容摘要：各级人大及其常委会在县乡两级人大代表直接选举中更好实现全过程人民民主，文章提出了六个方面的途径措施：一是城乡同比，在名额分配上落实全过程人民民主；二是符合实际，在选区划分上落实全过程人民民主；三是应登尽登，在选民登记上落实全过程人民民主；四是应商尽商，在候选人提出上落实全过程人民民主；五是严格程序，在组织选举上落实全过程人民民主；六是紧盯履职，在选后监督上落实全过程人民民主。

关键词：全过程人民民主；人大代表；县乡人大换届；直接选举

党的二十大报告提出要发展全过程人民民主，保障人民当家作主。习近平总书记在中央人大工作会议上强调指出，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。要在党的领导下，不断扩大人民有序政治参与，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。要保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人大代表，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程。习近平总书记把“保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人大代表”放在“保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实”之前加以强调，充分说明民主选举人大代表在人大保证人民各项民主权利和实现全过程人民民主中的首要地位。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。作为全过程人民民主重要制度载体的人民代表大会制度，实现全过程人民民主首先要通过民主选举产生人大代表，再由人大代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，统一行使国家权力。因此，人大及其常委会要发挥制度优势，保证人民当家作主，就首先必须在县乡两级人大代表直接选举中更好实现全过程人民民主。

一、城乡同比，在名额分配上落实全过程人民民主。在我国，全国、省、市、县、乡五级人大代表都是按人口选举产生的，不是按党派和阶层选举产生的，因而由人大代表组成的国家权力机关是代表最广大人民根本利益的，而不是代表某个政党、某些阶层的，更不是代表有钱人利益的。一是要确保各方面都有适当的人大代表。在我国，选举人大代表不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，各地区、各民族、各方面，工人、农民、知识分子、解放军和妇女、归国华侨等都有适当比例的人大代表。选举法规定在有少数民族聚居的地方选举，“人口特少的其他聚居民族，至少应有代表一人”，因此，我们在县乡两级人大代表直选中，一定要严格按照各地人口多少分配代表名额，从根本上保证各地区各民族各方面在县乡两级地方国家权力机关中有自己的代言人，确保代表的广泛性、代表性。二是要确保城乡按照相同比例选举人大代表。1953年我国第一部选举法规定城乡按8∶1的比例选举人大代表；42年后的1995年修改后的选举法规定为4∶1；又15年后的2010年3月14日，十一届全国人大三次会议通过的选举法修正案，决定城乡按1∶1的比例选举人大代表，即城乡按相同人口比例选举人大代表，实行“同票同权”。这是我国政治文明的一大进步，更是我国全过程人民民主的有力体现。同时，在代表名额分配上，一定要落实好城乡按相同人口比例选举县乡两级人大代表的原则，保护好农村每一位选民的选举和被选举民主权利。三是要确保人大代表结构民主科学。在保证城乡按相同人口比例选举代表的同时，为了保证各方面、各行业、各领域人民群众都有被选举的民主权利，还要按照党中央和各级党委关于保证代表广泛性和代表性的要求，进一步优化代表结构，通过适当提高基层代表特别是一线工人、农民、专业技术人员代表的比例，提高妇女代表比例，严格控制党政领导干部代表比例，适度增强新的社会阶层代表人士等措施，使代表内部结构比例更加民主科学。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家性质决定了在我国国家权力机关中一定要有相当数量的工人、农民和专业技术人员，只有这样才能以坚实的政体来体现和保证以工农联盟为基础的社会主义国家国体。

二、符合实际，在选区划分上落实全过程人民民主。直选的县乡两级人大代表是按照选区选举产生的，选举前先要按照代表人数，合理划分好选区。选区的划分也体现着民主性和科学性。一是坚持原则。为了做到选区划分民主科学，就必须坚持每一选区选举一至三名代表和本行政区域内各选区每一代表所代表人口数（需要注意的是这里所说的是每一代表所代表的“人口数”，而不是“选民数”）大体相等，以及按选民居住状况灵活划分的原则。要坚决反对按家族和姓氏划分选区，切实防止宗族势力干扰和破坏选举活动。二是统筹划分。为了便于县乡两级同步选举，在实际操作中，要统筹划分选区，尽量使一个县级选区套若干个乡级选区，共享选民登记信息，降低选举成本，方便选举工作。三是做好开发区的选区划分。开发区不是一级行政区划，开发区设立的管委会也不是一级政权机关，而是上一级政府的派出机构。因此，开发区内选民应当参加其居住地或单位所在地的县乡两级人大代表换届选举。

三、应登尽登，在选民登记上落实全过程人民民主。选民登记是选举人大代表的基础，也是保证选民选举权和被选举权实现的前提和关键，只有把符合条件的公民登记到选民范围内，选民才有可能行使选举和被选举的民主权利。一是落实“三增三减”，确保不漏登不重登不错登。选民登记按选区进行，每个选民只能在一个选区进行登记。由于选民占户籍总人口的比例较高，最近一次全国县乡两级人大换届选举共登记选民10.64亿，占总人口14.12亿的75.35%。甘肃省平凉市2021年在县乡两级人大代表选举中共登记选民157万，占总人口184万的85.32%。所以每次县乡人大换届选举，选民登记面广量大，费时费力，要保证不漏登不重登不错登，一个比较简捷的办法就是在原选民名单的基础上进行“三增三减”，即增加新满18周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的、新迁入本选区的三类选民，减去死亡的、依法被剥夺政治权利的、迁出本选区的三类选民。要通过这“三增三减”既提高选民登记的效率，又保证选民的民主权利。二是切实保障流动人口的选举权利。随着市场经济的发展，目前“人户分离”的流动人口数量相当庞大，动员和组织流动人口参选，保障他们的选举权利，是县乡人大代表选举中必须重视解决好的一个突出问题。我国的选民登记以户籍为主，以甘肃省平凉市为例，根据选举法和甘肃省实施选举法法细则规定，一般对流动人口参选采取三种途径：一是流动人口在户口所在地被登记为选民，自己回到户口所在地参加选举；二是流动人口在户口所在地被登记为选民，然后委托他人代为行使选举权；三是流动人口凭借户口所在地的选民资格证明，到现居住地进行选民登记，参加选举。这三种途径的弊端分别是：第一种，由于工作、时间、交通等问题，流动人口回原籍参加选举的热情普遍不高；第二种，受到“书面委托”和“每一选民接受委托不得超过三人”的限制，委托局限性比较大；第三种，由于流动人口数量庞大，“选民资格证明”的寄送、审核是一项十分费时、费力的工作。要解决好这些问题，选举工作机构和工作人员就要采取多种措施，为流动人口参选提供便利。作为流出地，要积极为有需要的选民开具选民资格证明。对委托投票的，可以将传真等方式视为书面委托。作为流入地，可以对在本地参加过上一届选举的外地户籍选民，经核对资格后，不用再重新开具选民资格证明。这样既能遵守有关法律法规，又为流动人口参选提供了最大便利，能够从根本上保证流动人口的选舉权利。三是通过按时公布选民名单倒逼做好选民登记。选民登记和选民资格审查结束后，由选举委员会在选举日的前二十日，按选区或者选民小组张榜公布选民的姓名、性别、年龄，并发给选民证。对于公布的选民名单有不同意见的，可以在选民名单公布之日起五日内向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见，应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服，可以在选举日的五日以前向人民法院起诉，人民法院应在选举日前作出判决。这些措施的实施，有力倒逼准确无误地做好选民登记工作。

四、应商尽商，在候选人提出上落实全过程人民民主。在直选县乡两级人大代表中，候选人的提出尤为重要，它直接关系着选民被选举权的保障和落实，提出什么样的人大代表候选人也直接关系着我国地方国家权力机关的根本性质，为此要重点做好三个方面的工作。一是民主提出。选举法规定，各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民十人以上联名，也可以推荐代表候选人。各政党、各人民团体单独或联合推荐的代表候选人人数，以及选民十人以上联名推荐的代表候选人人数，均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。正式代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍。代表候选人按选区提名产生，不限于本选区选民，但必须是本行政区域内的选民。这些规定都很好地保证了在提名环节选民民主权利的落实，各级党委、人大和选举工作机构一定要严把关口，切实把各项工作做扎实、做到位。二是如实介绍。推荐代表候选人应当以书面方式向本级选举委员会提出。推荐者应当向选举委员会负责介绍所推荐代表候选人的情况。选举委员会应当向选民介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民可以在选民小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。组织代表候选人与选民见面，向选民如实介绍候选人情况，是选民全面了解候选人的重要途径和必要方式，是保证选民在全面了解候选人情况，按照本人意愿、正确有效行使选举权利的关键环节，一定要组织落实好。三是按时公布。公布代表候选人名单分为初步候选人和正式候选人两次。选举委员会在汇总各方面的情况并进行审查后，在选举日的十五日以前公布初步代表候选人名单及基本情况，并交各选区的选民小组讨论、协商。选举委员会在选民小组充分讨论、协商，广泛发扬民主的基础上，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的七日以前公布。在这一过程中，对提出的代表候选人要做到应商尽商，最终根据多数选民的意见，确定正式候选人，对通过协商还不能形成一致意见的，要进行预选。通过协商和预选这两项举措，確保在确定候选人这一环节中，既发扬协商民主，又落实选举民主，使选民的民主权利得到全面保障。

五、严格程序，在组织选举上落实全过程人民民主。在选举县乡人大代表的全过程，投票选举才是选民行使选举权利最实质、最有效的一步，对这一步的工作更要严密组织，确保落实。一是实现全面直选。我国选举人大代表，1953年还只有乡镇一级由选民直接选举。从1979年开始我国实现了县乡两级人大代表由选民直接选举，在全国、省、市、县、乡五级人大代表中最基层，也是最大规模的两级人大代表都实现了直接选举（全国共有县乡两级人大代表262万多名，占全国各级人大代表277万多名的95%；甘肃省平凉市在2021年县乡两级人大换届选举中共选出县乡人大代表7344名，占全市各级人大代表7705名的95%），这是我国基层民主的极大进步，也是中国民主最接近西方民主的特点。最大限度地实现了我国全过程人民民主由完整的制度程序到完整的参与实践，实现了我国全过程人民民主把过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、间接民主和直接民主、人民民主和国家意志的完美统一，有力印证了我国全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。在组织选举的具体工作中，我们一定要将这一民主制度坚持好、完善好，确保各项工作任务落到实处。二是用三种方式保证投票。为了全面保障基层选民的选举权利，选举法规定，选举委员会应当根据各选区选民分布状况，分三种情况组织选民投票：按照方便选民投票的原则设立投票站进行选举；在选民居住比较集中的地方，召开选举大会进行选举;对因患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民，运用流动票箱投票。对实际组织选举的一些程序细节，有关法律法规也明确规定，在使用流动票箱投票时，至少要有两名监票人和一名计票人负责流动票箱的投票工作；选举大会、投票站要由选举委员会成员主持，也可以由选举委员会委托选区领导小组成员主持。正式代表候选人不得主持本选区选举大会和投票站工作。为了确保投票人不受外界的干扰，自由表达自己的意愿，选举时一律采用无记名投票的方式，同时应当设有秘密写票处等。三是两次公布代表名单确保选举和资格有效。为了便于选举和群众对选举结果及选举过程及时监督，选举法规定，对选民直接选举产生的县乡两级人大代表名单要公布两次。第一次是在投票选举结束的三日内公布当选代表名单，主要是由选举委员会确定选举结果是否有效。第二次是在每届人民代表大会第一次会议前公布代表名单，主要是由县级人大常委会或者乡级人大主席团根据代表资格审查委员会的报告，确认代表的资格或者确定代表的当选无效。

六、紧盯履职，在选后监督上落实全过程人民民主。习近平总书记指出，一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权……要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约。作为全过程人民民主中重要基础一环的县乡人大代表直接选举，选民既有权把代表选出来，又有权在一届任期内对选出代表的履职行为进行有效监督并进行罢免。不光是在选举的每一步骤、各个环节体现民主民意的充分表达，更为重要的是，选民选出自己的代表之后，并非就是民主的终结，而仅仅是民主的开始，在五年任期内，代表必须积极地听取选民的呼声，反映选民的意愿，推动选民诉求的解决，并且依法向原选区选民报告履职情况，接受选民的评议和监督。代表与选民之间的关系绝不仅仅是一次性的选举与被选举的关系，而是全周期、全过程的代表和被代表、监督和被监督的关系，人民民主的全过程性得以淋漓尽致地体现。一是组织代表向选民报告履职情况。这是代表对选民负责，接受选民监督的重要方式。代表法规定，县级人大常委会和乡镇人大主席团要定期组织人大代表向选民报告履职情况。在具体工作中，不但要组织代表报告好履职情况，而且要组织选民对代表履职进行评议打分，增强代表依法履职和为民代言的责任心和职务感。二是加强履职管理。按照党管干部原则，各级党委党组和人大工作机构要健全完善代表履职档案，加强对人大代表的履职管理。组织代表认真填写《人大代表履职手册》，全面登记代表参加的各项履职活动，定期汇总通报，并把履职情况作为评优选先和换届推荐提名连任代表的主要依据。要探索建立代表届中调整和退出机制，激发代表履职热情和工作活力。三是依法罢免代表。我国全过程民主是最广泛、最真实、最管用的民主，选民享有最广泛、最真实、最管用的民主权利，既可以通过民主选举直接选出县乡人大代表，又可以通过民主投票直接罢免县乡人大代表。罢免也是选民对代表的监督，而且是最严厉的监督。选举法规定，县级人大代表原选区选民五十人以上联名，乡级人大代表原选区选民三十人以上联名，就可以向县级的人大常委会书面提出罢免要求，原选区过半数的选民投票通过，就可以罢免代表。

可见，在我国县乡两级人大代表直接选举中，从选民登记到公布选民名单，从初步候选人推荐到正式候选人产生，从无记名投票选举到当选代表资格审查公告，从监督代表履职到依法罢免代表，都充分体现了一切国家权力属于人民的宪法精神，从最基础环节很好地实现了全过程人民民主的根本目的。