《北京市院前医疗急救服务条例》对市级急救机构人才队伍建设的实践启示和思考

王韧，王倩，钟婷，刘芳羽，卢秋颖

北京急救中心，北京 100031

院前医疗急救是保障民生的公益性服务，是公共卫生体系的重要组成，是城市安全运行的重要内容[1]。《北京市院前医疗急救服务条例》（以下简称《条例》）的施行，对落实政府办急救的法定职责、强化急救服务公益属性、规范院前医疗急救服务行为、提高院前医疗急救服务能力、快速有效抢救急危重症患者、保障群众生命健康安全尤为重要。《条例》的实施有力推动了北京市院前医疗急救服务体系的建设，从急救机构职能职责确立、急救人力规范配置、急救人才队伍建设以及急救人员从业服务规范等方面都产生了根本性影响和改革性促进。北京急救中心作为急救服务体系的核心组成和行业牵管，既是《条例》的具体实践者，更是《条例》实施的受益者，《条例》实施5 年来，北京急救中心在内部改革创新、提升服务能力、实施智慧急救等多项工作方面取得切实成效。本文重点围绕《条例》实施进程中，北京急救中心在加强急救人才队伍建设方面的工作举措及实践成果进行回顾，以期为各地区院前急救法规设立与实施和急救人才队伍的优质化建设提供参考。

1 《条例》出台与落地

《北京市院前医疗急救服务条例》经过近9 年的酝酿、4 次人大审议，于2016 年7 月22 日通过并颁布，2017 年3 月1 日正式实施，2021 年5 月27 日进行审议修订，全文七章65 条，《条例》第四十一条明确提出市区人民政府应当加强院前医疗急救人员队伍建设[2-3]。随后，北京市委、市政府在2020 年陆续颁布出台《关于加强首都公共卫生应急管理体系建设的若干意见》《加强首都公共卫生应急管理体系建设三年行动计划（2020-2022 年）》《关于加强本市院前医疗急救体系建设的实施方案》等一系列政策文件，其中对落实《条例》要求加强院前急救人员队伍建设工作提出了具体举措[4-6]，为促进北京市院前医疗急救服务能力持续提升，推动北京市院前医疗急救高质量发展提供了政策扶持和机制保障。

2 实践做法与成效

2.1 队伍规模逐步扩充

《条例》提出了急救机构及其急救工作站设置规划和急救服务运行的基本要求，根据规划急救站点运行需求，预测人力资源总配置需求，并扩大队伍招聘规模。统筹各种用人用工方式，采取事业编制保障急需紧缺急救医疗岗位人员，非编用工解决急救运行必要人力需求，通过优化调增专业技术岗位数量增加岗位扩容能力，急救专业技术人员岗位使用数量增加32%，为急救专业技术人才队伍的数量扩充和质量提升提供了保障。近5 年来，市级急救机构职工总量增长33.85%，事业编制职工增加11.36%，编制外职工增加47.83%；2022 年末院前急救岗位人员总量占职工总数的83.37%，事业编制和用工岗位向急救服务岗位倾斜使用，保障了急救人才的招聘引进，扩大了急救人才队伍规模。

2.2 依法配全配齐急救车组人员

《条例》第三十条和第三十二条对急救车组人员配置进行了明确规定，根据人员类别、执业资质等对所有急救车组人员配置进行规范落实，全部达到“一医一护一司机”的法规要求，保障急救患者的合法权益。建立急救人员岗前、岗中技能培训机制，科教、医务、护理、车管等部门制订相应培训大纲，每年组织定期培训考核。还制订了《院前急救搬抬人员岗位技能培训大纲》和《院前急救搬抬服务技术规范》等配套制度，规范全市急救担架员搬抬技能和服务行为。

2.3 固化急救专业型医疗人才培养与引进

在首都医科大学设立临床医学本科急救定向专业，增加了高质量急救适用型医疗人才的培养。2019 年起首批临床医学急救定向生毕业，累计进入急救医生岗位工作75 人，极大补充了急救医生数量；目前尚有近140 名临床医学本科制学生在校培养，形成了一定规模的急救医疗人才资源储备；同时进一步固化后续5 年培养计划，预计继续增加培养急救医生110 名。10 年内累计培养储备专职急救医生三百余名，为急救医疗人才队伍规模扩大形成充足储备机制。注重高层次急救医疗人才的引进，利用人才引进优待政策，每年引进不少于7 名高层次人才，累计引进29 人，其中博士研究生3 人。

2.4 拓宽急救职业发展路径

通过卫生职称改革，建立了急救医疗卫生人才“定向评价、定向使用”的职称政策，将急救医学专业纳入基层卫生类别进行单独评审，急救医疗卫生人才还可根据自身情况，选择申报非基层高级职称，为急救医疗卫生专业技术人才提供了职称双路晋升保障机制。2021 年，在全国范围内首设“院前医疗急救专业技术人员席位序列制”并实施试点，进一步形成了院前医疗急救专业技术人员“职称晋升为主、席位序列为辅”的双轨制职业发展路径，急救席位序列考核聘任与绩效挂钩，实行“年度考核聘任、月度考核激励”的激励措施，提升了急救专业技术人员岗位稳定性和服务优质化。

2.5 提高急救专业技术人才绩效水平

将市级急救中心纳入绩效管理试点单位，通过建立符合急救机构运行特点的绩效考核评价指标体系[7]，引导急救人员聚焦急救业务技能提升、急救服务质量优化、急救服务行为规范、急救患者服务满意等方面改善工作，以考核促提升、以考核评绩效，将考核结果与绩效工资调整相挂钩，建立绩效工资总量动态调整机制，绩效管理试点以来，人均绩效总量提升36%，为人才队伍建设和事业发展提供了有益的保障。通过持续性绩效考核，不仅提升了院前急救服务能力、促进了院前业务核心指标改善，同时院前急救人员的获得感也得到提升，人才队伍稳定性得到了加强。

2.6 建立急救人力应急补充和储备机制

2022 年以来，通过冬奥急救医疗保障和突发事件应急机制期间的城市急救运行保障服务工作实践，形成了院前医疗急救应急机制人力补充和储备机制。市区二、三级医疗机构成为急救医生、急救护士的储备基地，社会力量组建了急救调度员和急救驾驶员、担架员的储备力量，在京高校志愿者队伍成为了特殊时期急救咨询服务的主要力量。常态下通过医防融合、参与急救服务以及在线培训等方式参与院前急救工作，了解和掌握急救工作特点和岗位基本技能，紧急状态下4 h 内启动首批应急储备人员60 人，72 h 内启动200 人。

2.7 急救搬抬服务能力得到加强

根据《条例》要求，财政部门给予专项财政经费对院前急救搬抬服务给予项目保障，极大缓解了急救专业技术人员的劳动负荷和劳动损伤，保障了急救医疗人员能够聚焦医疗主责，提升了急救医疗人员的职业价值感，同时极大满足了患者和家属对急救搬抬服务的需求。经过向全国多地急救中心调研了解，北京将急救搬抬纳入立法并进行财政项目保障，为各地急救工作提供了实践经验和发展促进，目前全国主要省市都为急救车组提供专职搬抬保障，充分彰显了北京急救工作的示范引领作用。

3 启示与讨论

3.1 从体系规划顶层入手，加强人才队伍建设主体责任和规范标准

目前市级急救机构三定职能及机构设置规范，编制核定和非编用工机制基本确立。但各区级急救机构设置不统一，机构设置、职能内容、人员编制、财政保障等差异大。还需明确区级急救机构的设置要求，基本统一职能职责，强化对辖区急救服务工作的监管职能，落实市级应急响应机制责任，保障辖区院前医疗急救服务均质化。应当探索建立市区两级急救机构的编制核定标准，并参照编制配置标准按一定比例给予编外用工额度保障事业编制的使用建议主要用于急救医生、部分急救护士和调度等高层次、高技能的专业技术骨干人员、职能管理和关键性高技术技能保障等岗位人员。编外用工额度主要用于急救司机和部分急救调度、急救护士以及少量后勤服务等辅助性、保障性岗位人员。市级急救中心按照急救服务主责区域规划运行急救车组数量、120 调度运行席位扩容情况以及公共卫生和传染病防控职能等进行编制核增，不宜于用编制保障的岗位人员给予编外用工额度的核增。区级急救机构建议独立设置，规范其行政隶属和行业管理体系，统一职能职责，结合其行业管理职能、区域急救规划运行车组数量和急救服务需求情况等因素，进行区级编制核定和编外用工额度保障。

3.2 加强急救专业人才的源头储备和转岗机制建设

利用首都医学高校的优质教育资源和成熟的医学定向培养机制，进一步拓展首都医科大学临床本科急救医学人才定向培养机制。北京急救中心与首都医科大学合作设置本科学制临床医学急救定向培养机制实施5 年，培养方案成熟并趋于完善，为市级急救中心的急救医疗人才培养和储备提供了充分的保障。目前大部分区卫生健康主管部门均建立有基层医疗定向培养机制，为基层医疗机构培养输送医疗人员。各区可参考借鉴北京急救中心的急救定向培养机制，增加区级急救专业人才的培养和储备，各区卫生健康委结合本区基层医疗卫生人才情况，将急救定向培养与基层卫生人才定向培养相结合，可探索建立急救-基层联合定向培养机制，同步培养储备本区急救和基层医疗卫生人才，同时也为急救专业人才向基层社区医疗岗位转岗提供教育基础。院前医疗急救工作环境差、劳动强度高、职业风险大，积年累月的急救工作对急救人员的身体和精神健康产生一定影响，因此在拓展急救医生来源入口的同时，还要打通急救医生职业转型的出口路径，对于从事院前医疗急救工作一定年限且因年龄或身体条件难以继续从事院前医疗急救工作的，可向基层社区医疗机构进行转岗，做好急救专业技术人员的职业发展衔接[8]。

3.3 强化职业技能业务培训教育，盘活医疗系统内部人力资源

常见急危重症抢救救治能力应作为每名医生所必须掌握和持续提升的业务能力，同时就大型突发公共事件应急响应经验来看，应当在医疗卫生系统内部做好急救能力培训和急救人员储备。应当运用好医防融合政策等院前院内轮岗培养机制，将急救业务能力培训与教育纳入各级各类医疗机构医生的日常培养考核方案，保证有足量具备急救能力的医务人员在传染病防控、重大突发公共事件下迅速补充至急救岗位[9]。

针对专职急救医疗队伍在职培养，可研究制订急救学科专门的住院医师规范化培训大纲，突出急危重症救治特点，适当优化专职急救医生住院医师规范化培训模式[10]。建议通过内部调控，对应参加规培的急救医生采取延迟送出、分段培养等方式，兼顾急救医生岗位需要和个人职业培养计划相结合方式，提高急救医生使用效率。针对急救定向培养医生，在其他规培基地培养1.5～2 年后，安排返回急救机构工作，将从事院前医疗急救岗位实践视同规培周期，以此提高急救医生人力资源的在岗培养使用效率[11]。

3.4 厘清非急救类服务需求，松绑急救人力资源的无效占用

院前医疗急救服务由公共卫生机构提供，其公共性和公益性的特点导致其与非急救服务在实现途径和标准规范上均应做出明确界定。通过接诉即办和患者服务诉求发现，目前仍有相当数量的市民不能明确区分急救服务与非急救服务的不同，应通过出台政策来进一步区别急救服务和非急救服务，加快制定非急救转运服务管理制度，理顺非急救服务市场运行机制，建立专项监管机制，加强急救立法宣传，避免因为非急救服务问题引发市民对急救机构的误解和不必要投诉纠纷。充分利用医疗救护员政策，以非急救服务为切入点，建立医疗救护员职业规范和非急救服务职业范畴，形成非急救服务的市场化运行、专业化管理、专职化队伍的体系机制，让非急救服务不再挤占公益性急救资源，让急救机构回归其急救服务公益性，让急救医疗人员聚焦急危重症患者的生命救治，让医疗急救专业技术劳务价值得到切实保护。

3.5 破除执业类别对急救医疗从业限制，拓宽急救人才引进来源渠道

急救人才队伍建设是院前医疗急救体系建设的难点之一，急救医生不足问题较为突出。急救医疗专业发展前景有限、急救工作压力负荷较大、职业安全和医疗环境风险高等问题，导致临床医学专业人才选择急救工作的意愿不强烈，医疗人才来源相对有限，如果对执业类别加以限定可能会使急救医疗人才来源渠道更加紧缩，建议借鉴参考其他省市地区的地方急救法规（见表1）[12-17]，以医师资格作为急救从业基本条件即可。依据国家法律和卫生行政部门规定，中医类别医师可以在急救中心（站）从事院前急救工作，并采用急救医学专业诊疗技术，实际执业内容已涵盖急救医学专业的范围[18-19]。为真正拓宽北京急救行业医学专业人才来源，畅通急救医生职业发展渠道，可借鉴湖南等地对二级以上中医医疗机构中医类别执业医师增加“急救医学专业”和“重症医学专业”执业范围的经验，以及国家中医药管理局于2006 年发布的在中医类别医师执业范围中增设“全科医学专业”的有关政策[20]，建议以法律法规形式明确在中医类别医师执业专业范围中增加急救医学或急诊医学等专业。

表1 其他部分地区地方急救法规对急救医师资格规定条款对照

4 结论

随着北京世界城市建设与首都功能定位的确立，北京市院前医疗急救体系建设和服务保障能力得到了各级政府和社会各界的广泛关注，北京市公共卫生应急体系和院前医疗急救体系的法治环境与规划建设愈加完善。《条例》实施5 年来，全市已实现465 处急救站点规划建设，增加21 个救护车洗消站的标准化建设并完成验收，增加急救车辆配备，全市配备急救车1 046 辆。在急救体系硬件建设日臻完善的同时，院前急救人才队伍的软实力也不断加强，人员数量、队伍规模、执业规范、专业能力、职业发展、职称晋升、薪酬待遇等方面均取得了长足发展，都得益于地方急救法规体系建设促进了政府对院前急救体系建设的持续关注和保障投入。院前急救体系作为公共卫生体系建设和民生工程建设的重要组成部分通过立法保障进一步得到了巩固发展，急救管理运行效率不断提升，急救服务质量持续改进，急救服务能力得到加强，5 年来急救呼叫满足率从不足85%提升至2022 年末的99.50%,处于全国领先水平；患者的急救服务满意率5 年间始终保持98%水平，到2022年末提高至99.44%。

急救立法工作被全国各省市地区的政府所重视，借鉴《条例》的立法实施经验，部分省市地区陆续制订颁布本地急救法规[21]，但仍存在各地在急救体系建设、服务标准规范、从业人员配置及准入资质、运行管理和保障投入等方面差异化明显等问题[22-23]。国家卫生健康委《院前医疗急救管理办法》这一部门规章虽在一定程度上对全国院前急救体系建设具有指导作用[24]，但缺乏法治刚性约束力度，建议加快推动国家急救立法工作研究，保障并促进全国院前医疗急救服务高质量、均衡化、可持续发展。

同时还应重视和完善《条例》实施的执法检查[25]，将急救服务运行管理纳入日常法治化监管体系，充分利用执法监督手段，通过书面及实地检查、蹲点调研、专题座谈、意见征集等多种方式，对政府落实急救公益性服务的法定职责进行依法评价。通过执法监督检查，还应了解急救工作实情和急救服务需要的发展变化，以“保运行、促发展”为目标，针对薄弱问题和焦点问题，针对患者急难愁盼的急救服务问题，及时修订完善有关内容，让急救法规更加完备，让法条更切实际，真正促进院前急救服务的法治化保障和高质量发展[26]。