平衡计分卡应用于基层公共文化设施社会化运营绩效分析

白波　陈卓　丁继伟

摘  要：近年来，社会化运营模式在公共文化设施管理上的应用越来越广泛，但关于公共文化设施社会化运营项目的绩效研究尚不多见。文章分析了平衡计分卡用于公共文化设施社会化运营绩效管理的可行性及优势，提出从财务运作能力、内部管理、利益相关方满意度、创新性与发展4个维度构建公共文化设施社会化运营阶段绩效考评要点，以期为科学管理社会化运营的公共文化设施项目提供参考。

关键词：公共文化设施；社会化运营；绩效；平衡计分卡

中图分类号：F275 文献标识码：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2023.08.06

一、引言

基层文化设施是大部分基本公共文化服务的载体，是群众进行文化活动的主要工具、场所。长期以来，基层公共文化设施短缺及管理方式落后，导致基层公共文化服务供给与多样化需求相脱节。在提升服务供给质量和效率、弥补政府供给能力不足方面，公共文化服务社会化运营具有独特优势。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出，创新公共文化设施管理模式，探索开展公共文化设施社会化运营试点，通过委托或招投标等方式吸引有实力的社会组织和企业参与公共文化设施的运营。近年来，社会化运营模式开始广泛应用于基层公共文化设施管理实践中，但在实际工作中，因缺乏行之有效的关键绩效指标，往往仅以少数几个指标，如公众满意度测评来衡量运营管理的优劣，导致基层公共文化设施管理与社会化运营策略缺乏相互因应。鉴于社会化运营模式的独特性，我们能够通过绩效管理落实社会化运营策略，故而有必要建立一套方便、全面、系统的原则与方法，以便监测基层公共文化设施社会化运营，使其达到预期目标。

目前，国内学者已经围绕公共设施公私合营模式（Public-Private-Partnership，简称“PPP”）的绩效指标开展广泛研究。王超等通过对PPP项目过程模块分析提取出关键绩效指标，根据指标内在逻辑关系建立PPP项目绩效评价指标体系。[1]王玉梅等从PPP项目战略目标出发，建立项目环境、利益各方满意度、财务能力、内部控制管理、创新与成长性5个维度的平衡计分卡评价体系。[2]孙慧等在综合考虑PPP项目中的独立监管机构、私营机构、政府部门和社会公众等利益目标的基础上，提出了9个测量PPP项目绩效的关键指标。[3]但如何兼顾基层公共文化设施社会化运营利益相关方目标的多样性，使短期目标与长期目标完美结合在一起，实现政府监管与绩效评价的有效衔接，还值得进一步研究。

平衡计分卡源于哈佛商学院教授罗伯特·S·卡普兰和诺朗顿研究院的大卫·P·诺顿1990年所从事的“未来组织绩效衡量方法”研究计划，该计划的目的在于找出超越传统的以财务数据为主的绩效评价模式，使组织的战略能转变为行动。[4]平衡计分卡作为管理的一种工具，在公共项目绩效评价中广泛运用，如周一春等应用平衡计分卡设计了环保PPP项目绩效评价指标体系[5]；夏丛芳等利用平衡计分卡对水环境PPP项目进行绩效审计评价[6]；蒋雯等基于平衡计分卡以镇江市海绵城市建设PPP项目为例开展绩效评价体系研究[7]；王建波等基于平衡计分卡对城市轨道PPP项目运营期进行绩效评价[8]；左雪等基于平衡计分卡对智慧城市PPP项目进行绩效评价研究。[9]但是，国内有关平衡计分卡在基层公共文化设施委托管理中的研究实例非常鲜见。笔者通过分析基层公共文化设施社会化运营特点，在分析平衡计分卡的可行性和优势的基础上，探讨公共文化设施社会化运营项目绩效评价指标体系的构建，以期全面、准确地评价公共文化设施社会化运营项目公共文化设施社会化运营绩效。

二、平衡计分卡用于公共文化设施社会化运营绩效管理的可行性

平衡计分卡是常见的绩效考核方式之一，是从财务、客户、内部运营、学习与成长4个角度，将组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值的一种新型绩效管理体系，在公共项目绩效评估中广泛运用。基层公共文化设施社会化运营具有长期性和复杂性，使用单一维度的评估，不能完全抓住社会化运营模式的本质，平衡计分卡从4个角度设计绩效衡量指标，可用于基层公共文化设施社会化运营项目的绩效评估，为项目提供有效运作所需的各种信息。

所有公共文化设施社会化运营项目的成功符合项目成功的标准，即其由两个组成部分：产品成功和项目管理成功，产品的成功关注最终产品，而项目管理的成功则关注开发过程和活动（如时间、成本和质量）。[10]然而，由于基层公共文化设施社会化运营的长期性和复杂性，评估是复杂的，使用单一维度的绝对成本和时间评估，不能完全抓住社会化运营模式的本质。笔者认为，基层公共文化设施社会化运营，只有在公众、政府、私营部门都有需求且都具备一定能力，以及满足各自需求的情况下才能有效进行，在公共文化设施社会化运营绩效评价体系中，仅通过对技术和财务绩效的衡量，无法解决利益相关者满意度等重要问题，将三方满意度融入运营绩效目标中，更能体现项目中公私双方的“共赢”战略。平衡计分卡正好满足这些需求。平衡计分卡法主要从4个重要方面来观察企业：财务角度、顾客角度、内部流程角度、学习与成长角度。平衡计分卡是一种整合的绩效评价体系，一方面强调财务指标和非财务指标的平衡、长期和短期的平衡、眼前利益和长远利益的平衡；另一方面则强调4个维度之间的驱动关系，通过学习与创新来优化内部流程，使顾客满意。[11]

三、基层公共文化设施社会化运营的绩效管理的构想

用平衡计分卡构建基层公共文化设施的绩效考核模型时，需从其使命、社会化运行的目标出发，对顾客、财务、内部业务流程和员工学习与成长4个方面的维度进行转换分析。

（一）基本架构

1．使命位于顶层

基层公共文化设施是由政府或其他社会组织为居民提供基本公共文化服務的物质载体和场所，其使命是以满足公众日益增长的文化需求，保障公民的文化权利以及为社会发展提供动力为导向的，这与商业设施以利润为导向的特点进行了区分。2021年，文化和旅游部印发的《“十四五”公共文化服务体系建设规划》提出，我国公共文化服务布局重点是基层、农村公共文化服务的数量增加和质量提升，要求基本公共文化服务向品质化迈进，同时有更多特色化、个性化、多样化的公共文化服务，这也是基层公共文化设施的社会使命，是统领其运行的最高目标，及其他各项指标的出发点和归宿。

2．战略目标是核心

Paul R.Niven认为，战略贯穿于平衡计分卡之始终，把各个维度中不相干的因素联结成一个有机整体。[12]“提升公共文化服务设施建设、管理和服务水平”是《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》的要求之一。《“十四五”公共文化服务体系建设规划》提出，在公共文化服务供给方式上，推动公共文化服务实现更加广泛、深入的社会化发展，重点是引导和鼓励更多社会力量参与公共文化服务，政府、市场、社会共同参与的公共文化服务格局进一步走向完善。基层公共文化设施社会化运营是公共文化供给侧改革的一项实践，其战略目标是提升公共文化服务效能。平衡计分卡把文化服务效能提升战略转化为公共文化服务的数量和质量双提升的目标，并用具体的评估手段和指标加以衡量。

3.利益相关方放在重要位置

基层公共文化设施以使命为导向，期待通过满足居民的基本公共文化需求来实现其功能，因此服务对象维度被放在重要位置。基层公共文化设施运行需要多个利益相关方加入，只有满足各自不同的需求，才能确保基层公共文化设施运行的可持续，需要对服务对象、政府部门及负责运行的私营部门的需求进行有效的整合与冲突的化解，并最终达成一致，为此要设置利益相关方的满意度指标。

（二）维度分析

笔者采用平衡计分卡构建模型，从财务、顾客、内部流程、学习与成长4个角度出发，考虑基层公共文化设施社会化运营的使命和战略目标，对原有4个维度进行转化，提出从财务运作能力、内部管理、利益相关方满意度、创新性与发展4个维度构建公共文化设施社会化运营阶段绩效考评要点（见表1）。

1.财务运作能力

公共文化设施社会化运营的资金，主要是来自市场补偿、财政补贴和社会捐助。通常情况下，公共文化设施社会化运营项目对私营部门具有弱经济性，政府为了吸引社会资本参与，需要给予适当的财政资金补贴。此外，政府部门在公共文化设施管理方面采取社会化运营模式，除了提升服务质量以外，降低财政压力也是一项主要因素。政府通过特许授权经营的方式，允许运营方依托公共文化设施的空间及文化资源，在限定范围内提供差异性收费服务获得盈利。由于公共文化服务设施的文化方面产出的不确定性，使政府财政支持公共文化设施发展的资金有限，运营方的财务运作能力是衡量项目是否具有可持续性的重要因素，运营能力包括创收能力和获得社会捐助能力。

2.内部管理

从内部管理维度来看，有关管理措施控制的指标，不仅可以帮助界定项目价值能否被有效提供（如设施开放），还有助于公私双方跟踪和解决进程中的问题，也有利于企业加强对各个运营层面的控制。公共文化设施社会化运营项目应考评政府部门监督与规范的角色，私营部门的专业人员投入、技术能力及资源利用情况、安全控制与管理以及内部流程的完善程度。基层公共文化设施作为居民活动场所，面对的公众较多，因而对安全和风险的控制要求高于普通公共项目；基层公共文化设施公共文化服务功能指整合各类文化资源对公众进行的各种类型的文化输出，将各类文化资源导入，为公众提供文化服务是影响绩效的关键要素；内部流程完善有利于提升服务标准化，与服务质量、服务效率等绩效；专业人员投入是确保设施运营质量的关键要素。

3.利益相关者满意度

政府公共部门、私营部门和社会公众作为利益相关方，其对公共文化设施社会化运营项目的满意度至关重要。政府公共部门在制定文化产品内容，提供文化产品服务的过程中，应高度重视自身利益问题，其满意度重点体现为与其利益相关的文化服务数量和质量，经济性也是政府满意度的考量。对于私营部门而言，虽然文化项目具有弱经济性，但是卓越的文化项目则具有逆向折旧的特点，其在使用中，实体性功能可能会弱化，但其文化价值将不断提升，表现为资产价值增值，私营部门因文化品牌影响力提升、获得合理利润。对于社会公众而言，其满意度体现在服务品质和数量上。公众满意是公共文化设施社会化运营合法性的主要来源，基层公共文化设施的文化影响依赖于受影响人群的偏好、能力、认知等因素，即便是权利上的非歧视、非排他，也会由于不同人群特点的差异，造成文化影响在人群间实际上的差异，形成服务上的公平而实际受益上的不平等格局，公众满意度调查需要考虑到公平性。公众参与是提升公众满意度的重要指标。

4.创新与发展

创新能够推动项目不断完善，促进项目可持续发展，只有不断创新、不断适应发展，才能保证各个利益相关方获得更多收益。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确指出，“推进公共文化服务与科技融合发展”，“加快推进公共文化服务数字化建设”，“灵活运用宽带互联网、移动互联网、广播电视网、卫星网络等手段，拓宽公共文化资源传输渠道”。为了使文化资源品牌不断升值，对政府公共部门和私营部门来说，应在加大科研投入的同时，注意对项目技术人才的培养，不断提高项目技术人才的能力，以适应创新的需要。在发展过程中切不可冒进，应注意项目的可持续发展，从创新与发展角度出发要达到的目标是符合公平性、效果性，实现政府和企业的创新与发展。

从以上4个维度出发，进一步设计公共文化设施社会化运营项目不同维度下的绩效考核要点，使其涵盖项目的决策、实施和使用阶段，便于对项目的各个阶段进行及时考核和反馈。此外，该指标体系能对公共部门、私营部门及社会公众均进行评估考核，是一个动态的、全面的考核体系。

（三）实践应用

笔者运用上述绩效考核要点，向北京市4家社会化运行的小微博物馆收集了2022年1月1日—2022年12月30日的相关运行数据，根据所搜集的指标数据，梳理4家社会化运行的小微博物馆绩效表现（见表2）。4家社会化运行的小微博物馆的绩效各有亮点，A博物馆表现为突出的市场开拓能力，大力开展法律允许的经营性活动，延展性收入大幅度增加后，反哺博物馆公益活动，弥补了财政经费不足；B博物館在规范内部管理上下功夫，增加开放时间、完善内部制度、提升安全水平、扩大志愿者队伍等，为其平稳运行打下了基础；C博物馆重视利益相关方的评价和反馈，获得各级政府部门的肯定和支持；D博物馆在提升人员素质方面加大投入，对活动策划和讲解两个关键岗位人员持续开展培训，提升了服务质量。4家小微博物馆社会化运行虽各有特色，但还需针对各自的短板制定相应的发展规划，实现平衡发展。对4家社会化运行的小微博物馆进行绩效考核，验证了基于平衡计分卡的基层公共文化社会化运行绩效指标对其发展具有指导意义。

相對于成千上万的基层公共文化设施而言，笔者选择的案例研究样本数量还非常有限，结论需要慎重对待。将来可以在不同领域验证本文的有关命题，尤其是大样本的统计分析对于结论将十分有益。进一步，要继续梳理基层公共文化设施社会化运营的绩效表现及其影响因素，探讨平衡计分卡在基层公共文化设施社会化运行绩效管理实践中的作用。

四、结语

目前，国内对公共文化设施社会化运营绩效考核体系的研究尚处于起步阶段，笔者利用公共文化设施的公共性与社会化运营“利益主体多样性”双重叠加的特征，设计了公共文化设施社会化运营绩效指标体系，将建设“高品质”的基层公共文化服务的战略目标转化为社会化运营的共同奋斗目标，并以此为基础，从财务运作能力、内部管理、利益相关方满意度、创新与发展4个维度进行细化，分析了每个维度绩效考核的要点。平衡计分卡构建的模型优势明显：简便易操作，灵活性较高，实践性较强。然而该模型也有不足，例如指标体系只形成一个基本框架过于粗疏、考核操作过程中在一定程度上仍旧依赖主观判断。因此，应用该模型时需依据公共文化设施社会化运营项目实际情况进一步细化和调整，方能更好地为我国公共文化设施社会化运营项目可持续发展服务。

参考文献：

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[6] 夏丛芳，王丽吴，吴君民.基于平衡计分卡的水环境项目绩效审计评价[J].财会通讯，2015（16）：100-102．

[7] 蒋雯，沈佳珩，李靠队.基于平衡计分卡的PPP项目绩效评价体系研究—以镇江市海绵城市建设项目为例[J].中国商论，2017（25）：152-153.

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[9] 左雪，雷良海.基于BSC的智慧城市PPP项目绩效评价指标体系构建[J].经济研究导刊，2019（32）：72-76.

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[11] 颜艳梅，李林，舒强兴.基于平衡记分卡法的公共工程项目绩效评价指标设计[J].社会科学家，2007（01）：168-170.

[12] Paul R.Niven.政府及非营利组织平衡计分卡[M].胡玉明，译.北京：中国财政经济出版社，2004：20-21.

The Analysis of Balanced Scorecard in the Socialized Operation Performance of Grass-roots Public Cultural Facilities

Bai  Bo    Chen  Zhuo    Ding  Jiwei

（Beijing Academy of Science and Technology，Beijing，100089）

Abstract：In recent years，the social operation model has been applied more and more widely in the management of public cultural facilities，but there are few studies on the performance of social operation projects of public cultural facilities. The article analyzes the feasibility and advantages of using the balanced scorecard for the performance management of the socialized operation of public cultural facilities，and proposes to construct the key points of performance evaluation in the socialized operation stage of public cultural facilities from four dimensions：financial operation ability，internal management，stakeholder satisfaction，innovation and development，in order to provide references for the scientific management of socialized public cultural facilities projects.

Key words：Public cultural facilities；Socialized operation；Performance；Balanced score card