地方政府隐性债务的风险评估及应对策略

雷娟

化解地方政府隐性债务风险，促进本地经济发展，已经成为当前政府工作的重中之重。当前，我国地方政府隐性债务规模相对较高，但整体上可控。对此，要加强对地方政府隐性债务的风险评估及应对策略的探究，坚定不移地遏制隐性债务增量，积极有效地推进存量债务化解工作。本文在简要分析地方政府隐性债务的产生背景及风险种类的基础之上，着重探究地方政府隐性债务的风险评估及应对策略，提出最低值、最高值的风险评估方法，从风险的“防御、发现、管理、处置”全过程出发，构建地方政府隐性债务的风险传导阻断机制，以期提供有益的借鉴与参考。

所谓地方隐性债务风险，指的是由于地方政府未按规定限额、范围进行举债，或者是动用财政资金来偿还债务及提供风险担保最终所引发的债务风险危机。新时期，伴随着国民经济发展进入新常态运行阶段，各地地方政府为促进经济发展，加速推进地区基础设施建设以及提升公共服务水平等，开辟多种途径筹措资金，使得地方政府债务不断增加。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，有效地限制了地方政府债务的增加，但是对地方政府隐性债务限制作用有限。地方政府隐性债务风险管理及应对迫在眉睫，加强风险评估与应对策略的探究是当务之急。

一、地方政府隐性债务的产生背景及风险种类

（一）产生的背景

政府债务风险主要集中在地方政府，地方政府隐性债务风险问题更是由来已久。就地方政府隐性债务风险的产生背景来看，受诸多因素的影响。比如，分税制改革后的财税体制的影响。自分税制改革以后，地方自有税相较之前明显不足，难以支撑地方所承担的事权，地方财权与事权间关系失衡、不匹配问题越发突出。如此一来，地方财政面临诸多挑战，特别是地方政府财政困难，往往通过举债来维持社会经济发展。

再比如，地方政府职能错位的影响。地方政府职能一旦发生错位，出现非规范性行为，则容易造成地方政府行为扭曲并引发隐性债务风险。实际上，地方政府大多将土地与融资平台捆绑，把土地抵押作为土地金融的发展模式，地方政府在地方经济发展过程中扮演“总经理”角色，而这也正是地方政府职能定位模糊和出现偏差的集中表现，由此导致政府与市场及企业间的边界不明，影响经济与社会发展。

（二）风险种类

总体来讲，地方政府隐性债务不仅会对地方财政带来较大风险，还能够对金融体系构成难以预料的风险隐患。

一方面是地方财政担保产生的风险。政府对企业担保的部分，并未纳入预算，但却是一种可能的开支，一旦债务风险爆发，就不可避免地向政府传导，成为地方政府隐性债务。另外，由于当前的逐级上报模式，地方政府在数据统计中可能存在偏差与不实，上级政府难以掌握实情和进行有效监管。伴随着地方债务逐年累加，主要债务投入非营利性行业或基础建设，致使回报率低，回收期长，在双重挤压下容易出现隐性债务风险，实际债务数目甚至远超政府财政偿还能力。在未来的某个时间节点，隐形债务一旦集中爆发，地方政府无力偿还，风险势必会向上传导，影响与威胁上级财政甚至中央财政的安全。

另一方面，是政府隐性债务对于金融体系传导所产生的风险。由于地方政府隐性债务具有隐匿性、不确定性等特点，如果在某个时间节点突然爆发，将会对金融体系造成严重冲击与破坏。地方政府与金融机构合作尤为紧密，地方政府从金融机构进行各种项目筹款且长期占据大量资金，一旦地方隐性债务风险爆发，势必会向金融体系传导，金融机构出现大量不良资产，整个系统性风险持续累及，最终甚至演化成金融体系的巨大风险。

二、地方政府隐性债务的风险评估

从结构上来看，地方政府隐性债务主要由7个部分组成，债务表现形式不同，其估算方式也有所不同。

第一，就地方融资平台债务而言，作为地方政府隐性债务的一种早期表现形式，指的是地方政府通过融资平台来融资，虽然能够在很大程度上为地区经济发展注入活力，但是也会造成地方政府的隐性债务问题。

第二，就政府与社会资本合作而言，简称“PPP”，在鼓励社会资本参与政府项目投资的过程中，采用了风险分担以及利益分配的原则，既能够大幅解决地方政府的资金紧缺问题，又能够为社会资本创造诸多投资渠道，基于社会资金的引流来促进项目的落地实施。但与此同时，PPP也极易成为地方政府违规举债和融资的新途径。其中，项目风险大多完全由地方政府方面承担，加上绩效考核机制存在缺失，项目运营周期过长等因素影响，也会造成市场风险的转移，相应的风险亦不容忽视。

第三，就政府购买服务而言，有些地方政府违规扩大政府购买服务的范围，或者是延长政府购买服务的期限等，通过以上各种方式去达到变相举债的目的。其中，尤其是棚改项目，更是成为地方政府购买服务继而形成隐性债务的典型代表。

第四，政府投资基金。有些地方政府会利用政策漏洞，比如设立专项建设基金等，实则仍然是变相举债，一旦地方政府债券资金被用于政府投资基金的设立，便会导致地方政府隐性债务的形成。

第五，地方商業银行不良贷款。为了稳固商业银行在地区社会经济发展中的重要地位和良好形象，一旦其出现不良贷款之后，地方政府大多会实施救助，进而造成地方政府隐性债务的产生。

第六，地方国有企业负债。一旦地方国有企业出现经营困难或者不良资产的情况，地方政府同样会给予救助。如此一来，国有企业的负债也会纳入到地方政府隐性负债的范围之中。

第七，特定情况形成的隐性债务。所谓特定情况，既包括如事业单位、国有企业等机构破产等使得地方政府给予救助所造成的支出，也包括了如突发重大公共事件以及自然灾害等情况所造成的损失，进而导致地方政府隐性债务的产生。

以上7种比较主要的地方政府隐性债务，其估算方式各有不同，依据Wind数据库、国开行和农发行官网的数据，对各种表现形式的最低值、最高值的估算方法进行了归纳总结，如下图所示。其中，由于无法确认地方政府投资基金的实际出资比例以及风险承担比例，特定情况形成的隐性债务具有特殊性和偶发性，故而本文不做单独测算。

当前，我国地方政府隐性债务整体规模较高，远超显性债务，但由于债务背后的资产质量相对较好，故而风险仍处于可控范围。但不可否认的是，地方政府隐性债务的区域风险分化比较严重，财力相对较为薄弱的地区，债务率居高不下，应引起高度重视。未来，考虑到地方政府隐性债务所存在的规模大、成本高、周期长等问题，为有效控制和规避地方政府隐性债务风险的发生，就必须要严控增量、化解存量。

三、地方政府隐性债务的应对策略

习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，要“确定稳中求进的工作总基调，统筹发展和安全。”而这也是地方政府防范和化解隐性债务风险的立足点和出发点。换言之，地方政府在处理隐性债务的过程中，要充分认识到发展与安全的辩证关系，并妥善处理，确保稳中求进、稳定发展。面对地方政府隐性债务，不可脱离安全谈发展，亦不可因噎废食，完全否定融资平台在促进和带动基础设施建设和区域社会发展中的积极作用。相应来讲，应当从制度、技术及流程等层面入手，有效防范与化解风险因素。

下文从风险的“防御、发现、管理、处置”全过程出发，探讨构建地方政府隐性债务的风险传导阻断机制，为有效应对地方政府隐性债务风险提供参考。

（一）加强风险防御 化存量控新增

加强风险防御，就是要对地方政府隐性债务风险进行持续有效的防御，使风险之火焰掐灭于源头。近年来，伴随着国家政策的调整，监管部门多项防范措施的实施，地方政府隐性债务扩张速度得以有效控制。在取得现有成果基础上，还需要进一步采取有效措施。

一方面，要因时制宜、因地制宜地开展地方政府隐性债务的“化存量、控新增”。为此，地方政府要不断完善预算管理体系，进一步指导和规范融资行为，避免非法违规举债。与此同时，金融机构也需要打破隐性债务由政府兜底的传统认知，避免过度融资的情况发生。针对存量债务，在化解过程中要避免因过激举措而引发更加不安全的情况发生。对于债务风险的处理，除了运用财政资金支持外，还可以通过债务的重组及转化来疏导信用风险。

另一方面，要加速构建财政体制改革的配套措施，尤其是要明确中央和地方政府的财权、事权，通过完善规章制度、划定责任主体等，避免互相推诿，减轻地方政府的财政负担等。如此一来，有效避免地方政府隐性债务的增长或被动增长。

（二）及时发现风险 突出联动协调

及时发现风险，才能够有效抑制风险所引发的系列影响，达到风险的可控。当然，要想及时发现和规避风险，就需要地方政府、企业、金融机构等部门间的联动协调，相应地构建风险发现和沟通协调机制。

一方面，要建立健全国有企业的债务风险监测与预警机制。在信息技术时代，要善于利用大数据技术收集、整理、分析、识别和判断各类风险信息。围绕预警主体、时机、方式、范围、法律责任等方面，提供多元化的数据支撑，构建智慧化的多点触发、动态监测机制，结合专家的分析研究，切实提升并有力确保风险预警和评估的准确性、科学性。

另一方面，要依靠并发挥信用评级机构的重要作用，特别是在解决信息不对称和风险提示等方面所具有的显著优势。具体来讲，对于信用评级机构而言，应当围绕地方政府、企业二者的主体信用建立跟踪监测机制，全面掌握主体信用信息并根据所披露的信息来完成对主体偿债能力的动态评价，生成全面客观的评价报告，同时也要密切关注并动态展示舆情变化、市场信息等。除此之外，信用评级机构要与地方政府及金融监管机构间建立沟通交流渠道，全面掌握风险因素，如发现风险异动，要及时向有关部门上报，提供有价值的依据和参考。基于联动协调，实现风险的早发现、早应对。

（三）加强风险管理 注重联防联控

为了更加全面有效地管理风险，妥善有效地处理风险，就必须要注重跨部门、跨层级和跨区域的主体协同和联防联控。

一方面，要构建信息共享以及常态化的沟通交流机制。特别是对于地方政府而言，要高度注重并不断开拓与其他治理主体间的交流对话渠道，通过交流协商，建立与完善联系机制、監测机制以及风险评估指导机制等。要构建网络信息平台，完善系统功能和信息推送，展示地方经济、财政及金融等方面的信息，向市场传递政府和企业真实的债务状况。如此可以有效减少信息不对称的情况发生，进而也能够有效控制因此所引发的债务风险。

另一方面，要建立健全风险协同治理机制，比如通过聘用信用评级机构等，为地方政府提供债务风险预警及管理方面的专业化支持。基于联防联控，及时有效地发现隐性债务风险并逐级上报。以此联合上级政府、金融监管部门等，共同应对地方政府隐性债务风险，及时阻断风险传导，实现风险可控。

（四）加强风险处置 阻断风险扩散

在地方政府隐性债务风险发生后，关键是要做好风险处置，尽快地阻断风险扩散，避免风险传导继而引发的重大损失发生。

对此，要运用多元化手段来处置风险，比如通过构建地方政府隐性债务危机处置机制，通过债务重组以及行政改革等手段，有效化解债务危机。再比如，通过设立信用保障基金以及与各方债权人沟通协调等，最终生成和解方案，以有效处置风险。

总而言之，地方政府隐性债务具有规模偏大、隐蔽不透明等特征，可能引发金融及财政风险。为有效防范和化解地方政府隐性债务风险，就必须要做好风险评估及应对工作，制定切实可行的处置方案。当然，地方政府隐性债务风险的解决是一项系统工程，并非一朝一夕即可解决。相信在合理的规划指导下，在各主体、多方面的共同努力下，地方政府隐性债务问题势必会得以妥善解决。

（作者单位：甘肃警察职业学院）