基层政府财税困境及应对措施的策略

逄媛

（青岛市李沧区财政国库支付中心，山东 青岛 266000）

随着经济社会的发展，地方财政收入也在不断增长，但与国家的需要相比是杯水车薪。从根本上说，由于地方政府的职能转变及体制改革滞后于市场经济发展和人民群众要求，导致我国地方财政收入在短时间内增长较快，而地方财政收入增速远远落后于经济发展水平的提高。目前，中央已经出台了多项政策要求加大对基层政府的支出，并逐步实现基层政府职能转变、从“管理型”向“服务型”转变。但随着我国社会主义市场经济体制逐渐完善、各项配套制度和措施相继出台，地方政府财权不断增加、财权与事权不相匹配的问题也逐渐暴露出来。

因此需要在当前财政管理体制下结合我国国情进一步完善基层政府财权和事权的匹配性，提高财政收入和支出效率。

一、基层政府财税工作的重要性

我国是一个具有悠久历史的文明古国，在发展过程中也积累了许多经验。我国政府在改革开放以来取得了巨大成就，这离不开国家的不断努力。首先，要想保持社会稳定，就需要基层政府提供稳定、公平的财政收入。通过财政收入实现宏观调控，使经济在运行中保持稳定。其次，作为政府工作的基础环节，基层政府担负着保障人民群众生命财产安全的重任，保障人民群众的生命财产安全是基层政府履行职责和任务的重要前提。最后，基层政府还需要发挥财政调控职能，为人民群众提供社会服务。基层政府通过税收政策对市场经济进行调控和管理工作。为了促进经济发展和社会稳定和谐统一以及实现建设社会主义现代化强国目标任务，需要加强基层政府财政职能作用建设及相关配套机制的建立和完善。

二、基层政府财税现状——以贵州铜仁为例

（一）基层政府财税管理难度较大

基层政府的各项支出都需要在财政支出上有所体现，因此基层政府要保证一定收入，才能满足财政支出需要。从基层财政可以看出，铜仁市的乡镇财政收入水平较低，在全国都处于中下游位置。据了解，2018年贵州铜仁市乡镇收入在311.4亿元左右，占全省乡镇全部财政收入仅为18.7%。而贵州铜仁的县乡两级财政收入占全市全部税收比重为47.4%。可以看出，铜仁市乡镇财政收入占当地全部税收比重偏低，且不能完全反映当地税收负担情况。

从贵州铜仁县级以下财政来看，虽然目前在省、市范围内已经开始实行省、县两级的分税制模式，但是基层政府仍存在不少问题。由于基层政府人员较少、经费支出压力大而导致基层政府的各项支出没有得到很好的落实。从铜仁市乡镇机构改革来看：乡镇机构改革后的人员编制并没有很好地落实到基层，导致人员编制不够等问题严重影响了基层政府的正常运转，而各乡镇之间存在着行政级别差异与行政编制的不平衡使得在执行中出现了一些问题。

此外，由于一些项目资金未按规定使用或者项目资金未及时拨付到被安排单位或个人手上，造成部分专项资金闲置和浪费现象较为严重。在一些专项资金的拨付上存在着问题较多：如农业补贴等专项资金由于没有得到及时审批拨付给项目实施单位；而有些专项资金由于种种原因没有严格按规定使用或者拨付后也没有进行严格的监督检查等等。

（二）县级财政收支地区差异性大，财政自给能力低下

县级财政收支困难，一方面是因为地方财力薄弱，另一方面是由于缺乏相应的税收征管制度。铜仁市自实行分税制以来，在财政收入方面，主要靠上级拨付或专项补助等方式完成。随着财政收入增长不断放缓，各级政府需要投入大量资金来发展各项公共事业。由于地方财力薄弱以及缺乏相应的税收征管制度的约束，导致县级财政收入增长放缓，甚至出现下降。

在县级财政资金不足的情况下，许多基层政府往往选择通过转移支付来解决问题。在现实中，由于缺乏相应的转移支付机制，乡镇政府经常通过各种手段从农民手中抢粮、占粮等各种手段来弥补资金不足。

在铜仁市财政体制中并没有规定县级政府可以将转移支付资金用于公共事业发展方面。因此在县级政府财力不足时上级对其转移支付可以起到一定的作用但并不能从根本上解决问题。

（三）农村基础设施建设滞后、农村教育水平落后

随着我国经济的发展，人民生活水平得到了极大的提高。为了提高人民的生活质量，我国政府加大了对农村基础设施和教育事业建设的投入，不断地促进农村经济社会发展。但是我们发现我国基层政府所提供的公共产品中，农村基础设施和教育事业发展存在着巨大的缺口。我国政府投入到社会事业领域的资金中用于基层建设和服务农村方面的资金仅占总投入中很小一部分。比如农业补贴这一项，农民朋友并不需要也不愿意承担这笔资金。目前我国基层政府用于改善民生发展问题上所提供的公共产品与社会服务质量还远远不够。

在我国，城乡收入差距不断扩大。而城乡居民可支配收入之比是衡量一个国家居民收入分配结构和水平高低的重要指标之一。在我国现阶段所采用的是以地区人均可支配收入来衡量一个国家居民生活状况和生活水平的，这一标准对广大农民来说是没有意义的，但是却能从一定程度上反映出一个国家社会和谐程度以及居民生活水平。

在目前经济发展速度较快而财政投入却相对不足，再加上农村基础设施建设相对滞后和教育事业水平落后都影响了国家财政投入农村基础设施建设与教育事业发展资金不足问题。再加上目前政府提供医疗服务、社会保障这一类方面所存在着明显不足问题，那么财政分配中更多地向城市倾斜就显得顺理成章了。

三、基层政府财税困难的原因剖析

（一）基层政府职能转变不到位

一方面，在政府的财政职能方面，基层政府在转变职能方面存在着一定的问题。在一些地方，基层政府把主要精力放在了如何提高经济增长速度上，而忽略了社会管理、公共服务等方面工作，导致基层政府承担着过多的事务性工作，影响了公共财政对社会公共服务的提供。另一方面，基层政府还存在着一定的“本位主义”思想。在一些地方，上级政府对本级政府部门有较大权事权的划分、预算、绩效等事项直接下达财政资金，而基层政府部门并不具备这些权力。而从我国现行的中央与地方财政体制来看，县（市）级与乡（镇）之间没有明确划分权责关系，财政转移支付主要由省以下各级地方政府按照“分灶吃饭”原则进行统筹安排。

（二）基层财政体制改革滞后

从改革开放至今，我国基层财政体制改革并未取得实质性的进展。根据中国改革基金会国民经济研究所发布的《2018中国财政报告》指出，我国当前的公共资金分配和使用存在着严重问题，具体表现在：第一，转移支付规模偏小；第二，转移支付资金不够合理；第三，专项转移支付过多、过杂；第四，地区间转移支付的比例和结构不尽合理。

这一系列问题背后的根本原因在于我国现行财政体制下地方政府行为受到诸多因素的影响而发生了偏差。

（三）国家财力有限及制度缺陷

从财政收入的角度来看，当前我国基层政府所面临的财政性收入有限。在财税改革的背景下，各级政府面临新一轮机构改革，相应的地方财政职能也发生了改变。中央对地方财政体制、中央与地方财税关系及税收分享机制等进行了调整和完善，这使得各级政府所面临着财政体制、税收征管等多方面因素的影响，从宏观经济形势来看，国家经济增速放缓。

此外，财政收入不足也成了影响基层政府财力状况的重要因素之一。我国当前税收制度中存在一定缺陷：例如税收收入没有及时反映市场供求状况；企业所得税税率较高。企业所得税法和增值税法规定了我国税收收入应该以企业的利润为基础进行计算。但实际上这两种税法都没有很好地反映经济活动中所发生的纳税情况，导致许多收入不应计入税收之中而被忽略了，或者说没有将实际利润作为计税依据而将收入列入征税范围。这些问题严重影响了企业所得税的公平性，也使得政府税收收入与企业实际盈利状况不匹配。

四、改善基层政府财税状况的有效措施

（一）转变政府职能，建立科学的财政管理体制

党的二十大报告指出，要“深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。这是我国政府建设社会主义服务型政府的指导思想和具体目标。因此必须在科学、合理的基础上建立科学的财政管理体制，以提高基层政府的工作效率。

首先，合理界定各级基层政府职能范围和工作内容。明确各级基层政府在社会管理、公共服务职能方面各自所能发挥的作用范围及责任。明确各级基层政府工作内容包括公共事务管理、公共服务、社会保障体系建设等，并使各级基层政府各自职权范围合理。其次，建立科学合理的财政分配机制。通过明确各级财政转移支付资金的分配范围及方式，使各个地区财力能够得到均衡合理的分配；通过规范收支管理制度以及实行绩效考评和问责制度等措施保证各级财政资金使用安全规范有效；通过实施“财权与事权相匹配”原则来加大宏观调控能力和力度。

（二）合理规划地方财政支出，减少转移支付

合理规划地方财政支出，减少转移支付，是当前解决基层政府债务的有效方式。要在地方政府现有财力范围内实现地方债务限额控制下的合理控制，并逐步建立地方财政预算约束机制，加大约束力度。合理规划地方财力支出结构，对一些不合理的项目进行压缩削减。

第一条，对现有公共财政资源进行有效整合、优化配置，将所有资源集中在一起使用，从而避免资源浪费和公共服务效率低下现象的出现。第二条，加大对公共财政的投入力度。在保证公共服务效率和质量的前提下将大量资金投放到民生项目上。第三条，完善中央财政转移支付制度。加强中央与省级政府之间横向和纵向的沟通联系和政策协调，在保证资金分配公平性的前提下完善中央转移支付制度，加大对中西部地区财力支持力度。第四条，加大对贫困地区、革命老区等社会事业发展领域的投入力度。加强对基层政府债务管理的监督指导和问责机制建设。第五条，提高基层政府财力水平和管理能力，增强其在财政支出方面的统筹能力、统筹规划能力以及统筹协调能力。

（三）建立地方财税运行体制，完善相关配套机制

首先，要完善地方财政运行机制，充分调动地方政府的积极性，合理安排财政支出，增加政府支出。在保证中央财政收入稳定增长的同时，增加县级财力。县级财力提高后应该增加转移支付规模，确保中央财政在转移支付方面实现较大增长。其次，要完善相关配套机制，为基层政府减负减压。一是要加大对经济社会发展的支持力度，尤其是要加强对“三农”和生态文明建设领域资金支出支持。二是要合理安排社会保障投入。三是要进一步规范土地出让收入使用管理。根据《中华人民共和国土地管理法》和《国有建设用地使用权出让收支管理办法》的规定：土地转让的收入由县级以上人民政府统一分配使用。

综上所述可以看出乡镇财政在基层政府财税困境中具有举足轻重的地位和作用，乡镇财税改革是解决基层政府财税困境的关键之一，也是国家推进乡村振兴战略的重要一环。

（四）建立事权与财权相匹配的财政分配制度

地方政府的财政收入是一个地方经济发展的重要指标，然而，在现实中，很多地方政府的收入都很不稳定，经常出现拖欠现象。基层政府财政收入长期处于低水平状态，已经严重影响了地方经济发展。为进一步改善基层政府部门的财税状况，可建立事权与财权相匹配的财政分配制度，将当前事权划分为事权和支出责任相对应，明确中央事权和地方事权比例。

通过划分不同层级政府财权，明确不同级别政府在中央与中央政府之间的责任分配。合理确定政府间转移支付范围与标准，明确转移支付的具体操作方法与程序。根据实际情况确定不同级别政府在财政支出方面所承担风险大小的比例。

完善财政转移支付制度、优化财政支出结构、增强资金使用绩效以及推进国库集中支付制度改革等方面。进一步健全乡镇基层公共服务体系建设的法律法规体系，制定出台一系列财政转移支付制度和公共服务项目经费保障机制等相关配套措施与规定。

（五）加快财税改革，改善基层政府的财政状况

首先，要从根本上解决基层政府财政紧张问题，就必须深化财税体制改革。这是解决财政紧张的根本途径。其次，要深化财政体制改革，优化财政支出结构。随着国家预算制度改革的推进，预算管理也将逐渐走向规范化和科学化。在新的形势下，应当积极借鉴其他先进国家在预算管理上的成功经验和做法，加强制度建设，规范预算管理。要大力发展地方经济，一是可以通过加强财税立法的方式对地方政府征税和地方经济发展进行规制、指导。二是要强化税收征管能力建设。三是积极推进公共服务均等化改革及完善相关公共政策等举措。

五、结束语

本文通过对乡镇政府财政管理现状进行分析，结合当前我国经济社会发展的实际情况，对基层政府的财税困境进行了分析，并对相关政策进行了解读。通过梳理当前基层政府财税管理中存在的问题，从理论和实际角度阐述了乡镇政府财政管理困境的主要表现。

在理论方面，本文结合财政学相关理论、行政管理学、组织行为学、公共管理等相关理论知识进行了阐述。在实际操作中，本文提出了乡镇政府财税困境的应对策略，包括积极拓展财源、合理划分财政收支、提高管理水平以及增强公共服务职能等。本文旨在通过对乡镇政府财税困境及其对策的研究，以期为我国乡镇政府提供一些参考。