全面预算管理在国有企业中的应用措施研究

刘晶晶

（平顶山神马工程塑料有限责任公司，河南 平顶山 467000）

全面预算管理以企业发展战略为中心，通过编制、执行、控制、分析与考核等管理活动，优化配置企业资源，助力企业战略目标的达成。全面预算管理遵循“三全”原则，要求企业全员参与，实施全过程、全方位管理，具有预测、规划与协调作用。国有企业应用全面预算管理，是国家治理能力与水平现代化的需要，也是企业加强内部控制的需要。现阶段，尽管有诸多国有企业在企业管理中应用了全面预算管理，但其中还存在不少应用问题。面对新的经济环境变化，建立与自身特点相适应、与国情相适应的全面预算管理体系，对国有企业而言至关重要。

一、国有企业全面预算管理发展历程

全面预算管理在国有企业管理中的应用，主要源于先进管理理论的引进与探索、大型国有企业的率先实践以及国家政府部门的行政推动。1984年李天民教授在其《管理会计学》一书中，给予了全面预算管理以定义：指“以数量、表格形式将企业全部经济活动过程的正式计划反映出来”。1993年付志刚对全面预算管理做出了新的阐释，他将全面预算管理定义为反映全部生产经营活动的财务计划。随着国内学术界对其研究的不断深入，其理论也日益走向成熟。

到了19世纪末、21世纪初期，全面预算管理上升到了企业的财务战略地位，逐渐从阶段性经营计划成为企业实现总体战略的工具。此时，已有诸多国有企业认识到了全面预算管理的价值，开始了积极的应用探索与实践。宝钢集团是最早应用全面预算管理的国有企业之一。应用初期，宝钢集团设置了专门的预算管理部门，建立相应的管理制度，对相关管理技术进行了完善，并构建了规范的预算管理模式。在进一步的探索过程中，宝钢集团逐渐形成了以战略目标、经营规划为导向，以年度预算为控制目标，以滚动预算为控制手段，以预算信息化平台为技术依托，且覆盖宝钢投资、研发、生产、销售等各环节的全面预算管理体系。

ERP、OA等系统平台的出现，给国有企业提高全面预算管理的应用效能创造了有利条件。中石化于2000年启动ERP项目建设，并实施财务管理信息系统。在此过程中，中石化以预算管理为突破口，以海波龙预算管理解决方案为指引，建立了成本费用预算系统、资金预算系统，从而从成本费用预算及资金预算纳入了全面预算管理体系中。

2002年，财政部发布相关指导意见，明确要求企业实行全面预算管理，并对其构成进行了具体阐述。2003年，财政部又出台相关规范，对全面预算管理中的编制、执行、调整、分析、考核与监督等环节进行了规范，推动了国有企业建立和完善全面预算管理制度。2007年，国资监管委员会面向中央企业颁布相应的预算管理办法，从工作责任落实、重大事项财务管控、战略规划等方面对企业全面预算管理内容做出了更进一步的完善。此后，越来越多的央属、省属、市属国有企业参与到了全面预算管理的应用实践中。

二、国有企业全面预算管理应用问题

（一）预算编制有待完善

1．预算目标确定合理性不足

预算编制是全面预算管理的起始环节，其重要前置工作在于确定预算目标。从当前国有企业预算编制情况来看，不少企业对预算目标的确定缺乏合理性。比如，T集团为市属国有企业，以股权管理、资产收处、产业投资等为主营业务，该企业确定预算目标时，着重考虑了股东的预期，而缺少对发展战略、当前经营管理的思考[1]。由于股东关注经济指标的达成，该企业以利润增长率作为主要的指标内容，忽略了管理指标。

2．预算编制方法不符合全面预算需要

合理选择预算编制方法，有利于提高预算编制质量。当前，多数国有企业采用增量预算法或固定预算法进行编制，尽管编制操作程序较为简单，但编制以历史预算数据为参考，存在较大缺陷，如对国家经济政策、市场环境、企业组织与业务结构等变动因素考虑不足，和实际情况间有较大差距，不符合全面预算需要，导致全面预算的预测、规划与协调作用难以充分发挥[2]。

（二）预算执行力度不足

1．执行监督职能缺少专业部门承担

就现阶段国有企业组织架构而言，有相当一部分国有企业的预算执行监督职能缺少专业部门承担。例如，A公司为A省国有企业，其主营业务为铝合金模板生产。对该公司预算组织架构进行分析，发现该公司没有设置专业的预算监督部门，而是由各部门主要负责人实施预算执行预警工作。在部门出现预算执行问题的情况下，预警人员可能会因为影响预算考评而选择瞒报或不报，这就对公司利益产生了损害。而且，对于预算执行情况的动态监控工作由财务部门负责，其他部门人员将预算定性为财务部门的责任，从而降低了全面预算管理成效。

2．执行工作落实不到位

国有企业预算执行工作落实不到位主要表现在预算支出控制方面，部分企业对预算支出的控制并不严格。仍旧以A公司为例，2018年A公司营业收入明显超过预算值，但其利润不升反降，成本费用要高于预算把控值，这就反映了该企业对于成本预算支出的控制不严格的问题。经了解发现，业务出现报销费用超支的情况时，该企业财务人员并未做出及时警戒，而是继续给予报销，导致成本预算超支。倘若业务部门继续按照自身意愿随意配置、使用预算，那么预算会失去控制能力，进而影响企业利润，得不偿失。

3．执行反馈机制欠缺

执行反馈是预算执行中的必要流程，企业上层能够通过下层所反馈的执行信息发现当前预算执行方法、手段及措施的不合理之处，并对此予以改善。而企业下层则能够根据上层所反馈的执行信息了解到企业对预算执行做出的优化改良，进一步明确自身在预算执行中的工作责任[3]。然而，有不少国有企业的预算反馈机制有所欠缺，降低了实际的预算执行效果。比如，执行过程中对于预算重大偏差问题，下级单位没有将其及时反馈给上级单位，而是“拆东墙补西墙”，导致偏差问题越来越突出。

（三）预算考核机制不健全

1．考核范围狭窄

全面预算管理需要全员参与，为了解全面预算管理应用情况，把握实际应用问题，国有企业应开展面向全员的预算考核工作。但实际上，大多国有企业预算考核以部分群体为主，并未将全员纳入考核行列，如只对财务部门或业务部门进行考核，只针对中上层领导进行考核，造成考核范围狭窄的问题，没有从考核层面体现出预算管理的全面性。

2．考核结果运用不足

就目前国有企业预算考核情况而言，考核结果运用不足的问题存在于多数国有企业中。原因如下：一是考核结果质量参差不齐，国有企业成员单位数量较多，各单位尚未形成统一的预算考核标准体系，有将多项预算工作打包评价的现象；二是考核结果的公示力度还有待加强，国有企业各成员单位对于预算考核的公开情况并不一致，管理体系相对成熟的成员单位能够利用工作座谈会或内网主动公开预算考核结果，但管理体系并不成熟的成员单位甚至没有进行考核结果公示；三是预算考核结果的应用层次不高，不少国有企业预算考核结果应用缺乏实质性的推动，没有将预算考核与绩效管理、监督问责等挂钩，影响其应用效果。

三、国有企业全面预算管理应用措施

（一）完善预算编制

1．以战略为导向制定预算目标

全面预算管理围绕企业发展战略进行，国有企业应基于国际经济局势、宏观经济政策及市场竞争格局等外部环境，以及现阶段经营状况、实际改革需要、往期年度预算情况、预算期内重大事项等内部环境的充分考虑与深入分析，确定战略目标，以此为导向制定预算目标，不仅要关注经济指标，还要重视管理指标，进而保障目标的合理性与可实践性。

2．根据不同预算需要选择预算编制方法

全面预算管理除了财务预算外，还包含业务预算、投资预算等，不同预算内容适用于不同的编制方法，因此在编制过程中，国有企业应根据不同预算需要选择预算编制方法，而不是采用单一方法“一刀切”。比如，就成本预算编制而言，固定预算较为简单，但其对环境变化的适应性不足，弹性预算考虑到了影响成本预算的变动因素，弥补了其适应性不足的缺陷[4]。对此，国有企业可将弹性预算与固定预算相结合进行成本预算编制。

（二）加大预算执行力度

1．建立专业监督部门

为保证预算执行效果，国有企业应设立专业部门承担执行监督职能，根据实际执行情况做出预警提示，并通过对执行过程的动态监督，及时发现、上报预算偏差问题，并对此提出相应的改进方案，从而推动预算监督常态化[5]。例如，国网XN供电公司设立纪委办公室，聚焦基层供电所重要岗位、重点人员、关键环节，打造基层供电所360°监督体系，以抓好全面预算管理，统筹下发供电所成本费用。同时，该企业设置了预算执行监督员、廉政稳定信息员等专职监督岗位，并为其编制廉政履职本，让其开展供电所日常廉政监督并留痕，保障供电所规范运营管理。

2．积极落实预算执行工作

国有企业应健全预算执行责任制度，强化预算执行主体责任，确保预算执行责任落实到岗、明确到人、具体到事，并构建贯穿事前、事中、事后的全过程预算执行机制，积极落实预算执行工作。

事前，及时做好预算指标下达，并对预算执行中的痛点、难点、堵点进行预测与研判，基于此制定合理的预算执行计划。

事中，加强组织协调，强化统筹管理，依托信息化系统实时监控预算执行情况，严格把控预算支出。对于基本预算支出，根据年初预算安排数，按序时进度拨付；对于上级下拨的专项预算费用，及时予以拨付。同时，着重强调对特殊预算追加事项的控制。一旦出现特殊预算追加事项，要严格履行企业的预算审批程序与支出标准，有效把控预算追加，避免出现超预算、无预算拨款。另外，国有企业也要根据各成员单位的预算用款计划及项目实施进度，做好资金调度，以满足其预算支出需要。

事后，开展预算执行数据编报工作，并采用多元化方法对预算执行情况进行综合分析，以实现对预算执行信息的准确把握。

3．建立预算执行反馈机制

为进一步提升预算执行工作效率，加快全面预算管理应用进程，预算执行反馈机制的建立不可或缺。国有企业有必要设置预算执行定期报告程序，要求各成员单位定期或不定期向总部财务部报送预算报表，以及时了解各成员单位的预算执行情况，并掌握其预算执行动态。由于国有企业具有多管理层级的特点，可依托信息化系统实现线上预算报表的报送，减少执行信息反馈中间环节。信息渠道不畅是预算执行反馈效果不佳的主要原因之一，国有企业可开展定期例会、员工座谈会等，或是建立沟通平台，向各成员单位反馈当前企业预算执行中的问题及问题监督整改情况，使其明确自身的预算执行工作责任，鼓励其为推动企业全面预算主动作为[6]。

（三）健全预算考核机制

1．拓展考核范围

为降低预算考核的片面性，国有企业应注重拓展预算考核范围，除了对中上领导层与业财部门进行考核之外，也要将基层员工及其他部门纳入考核行列。同时，针对不同考核对象建立相应的考核指标。以制造类国有企业监管部门为例，对于该部门的财务指标，可设置监管成本费用节约额度、超预算支出额度等指标；非财务指标方面，可设置监管工作满意度、安全投入、节能环保责任履行情况、优秀监管人员评选人数等指标。

2．细化考核程序

考核程序过于简单不利于获得客观、全面的考核结果，难以突出考核的优势作用。对此，国有企业应细化考核程序。比如，由全面预算管理相关责任部门对单位各部门的预算目标完成情况及预算执行情况进行审定与监管，部门主要负责人对员工工作责任履行情况与工作任务完成情况进行考核，并将考核结果上报给全面预算管理相关责任部门，该部门对此进行整理、审核后予以公示。

3．加强考核结果运用

经上文分析，考核结果质量、公示力度及应用层次是影响考核结果应用的重要因素，国有企业可从这三个方面入手加强考核结果运用。首先，根据各成员单位预算考核需要，建立统一的预算考核标准体系，以保证考核结果质量，避免出现多项预算打包考核的情况。其次，加大考核结果公示力度，对各成员单位的考核结果公示时间、公示渠道进行规范，确保考核结果公示的一致性。最后，提高考核结果的应用层次，站在企业战略发展的全局高度予以其实质性的推动，将预算考核与绩效管理、监督问责等挂钩，强化其应用效果。

四、结束语

从发展历程上看，国有企业应用全面预算起步相对较晚，大型国有企业已经建立了较为成熟的全面预算管理体系，而中小型国有企业对于全面预算的应用才开始。在新的时代背景下，国有企业应基于对当前全面预算管理应用问题的明确，从预算编制、执行、考核等多方面入手，优化并健全现行全面预算管理体系，以内部管理水平提升驱动经济效益提升，为国家治理现代化发展、国民经济增长做出应有贡献。