河长制在水环境治理中的作用探讨

吴小兰 尹刚

摘 要：随着城镇化、工业化的迅速推进，人口集中造成需水量集中，迫使部分城镇挤占生态基流，甚至造成河道断流、土地荒漠化。同时也造成污染量集中，局部水污染问题突出。河长制是破解我国新老水问题、保障国家水安全的重大制度创新。分析了河长制与金山银山、绿水青山的辩证关系，梳理了河长制实施的“五个加速”作用，以期更好推进绿色发展。

关键词：河长制；高位推动；部门联动；加速；辩证关系

中图分类号：TV213.4                                           文献标志码：A

0 引 言

保护江河湖泊，事关人民群众福祉，事关中华民族长远发展。河长制旨在通过建立健全机制体制，按照权责对等的原则，利用各级河长湖长在其行政区域内的统筹协调能力，着力解决用水量集中和污染量集中的问题，把“金山银山”和“绿水青山”推向更科学合理的平衡点，维护河湖健康生命，确保生态平衡，实现河库功能永续利用和经济社会可持续发展。

2003年，浙江省长兴县在全国率先建立“河长制”体系。2007年无锡段太湖蓝藻大面积爆发，无锡在全国首创河长制，取得显著成效。2008年，江苏省在太湖流域全面推行河长制。习近平总书记在2017年新年贺词中说“每条河流要有‘河长了”，向全面推行河长制发出了总动员令。2017年6月，河长制写入新修改的《中华人民共和国水污染防治法》。2016年12月和2017年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅分别印发《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，开始在全国范围内全面推行河长制。截至2018年底，全国31个省（自治区、直辖市）已全面建立河湖长制[1]。如今，各级各地积极发挥河长制这种制度优势，坚持问题导向、目标导向，通过大力开展河湖“清四乱”、岸线清理整治、非法采砂整治、非法矮围清理、固废清理、超标排污整治、黑臭水体治理等一系列专项整治行动[2]，河湖面貌发生了历史性改变。

河长制作为一种流域治理的制度创新，其积极作用表现在以下几个方面。一是再平衡了企业利益与大众利益、个人利益与集体利益、当前利益与长远利益的关系。二是符合权责对等的原则，地方领导要想出政绩就绕不开GDP，让抓经济的责任人当河长湖长，有利于发展和保护协同推进、互促互进。三是最大程度发挥地方领导在其行政区域内的统筹协调能力、资源调度能力，避免环保、水务等部门各自为政。四是符合最广大人民群众的根本利益和长远利益，把河湖治理好，人人都是“栽树人”，代代都是受益人。因此，这项制度的设立和实施得到了各级党委、政府、社会各界人民群众的认可支持。

1 都匀市河长制成效及问题分析

都匀市扎实深入推行河长制，长江支流沅江上游清水江都匀市段（剑江河）治理取得阶段性成效。一是缓解用水量集中问题。一方面，节水出新绩。健全用水总量控制制度，明确水资源管理控制目标，严格落实取水许可、水资源论证和计划用水指标核定等制度；健全用水效率控制制度，实施农业水价综合改革，提高农业用水效率；强化节水宣传，健全村规民约，鼓励一水多用；督促指导高耗水企事业单位开展节水型单位创建，推动节水型社会建设走深走实。近年来，都匀市最严格水资源管理情况年度考核结果均为“优秀”，先后被授予县域节水型社会、节水型社会建设达标县、省级水生态文明建设试点验收县等称号。另一方面，补水见实效。大力推动市郊水厂建设，建成后引入大河水库的水，为都匀城区供水提供双重保障；已完成实施三江堰至九龙湖水厂应急补水工程、东湖水库至茶園水库联通应急补水工程，有效缓解了干旱情况下茶园水库水量供需紧张的问题，确保沅江源头生态基流稳定达标。二是扭转污染量集中态势。一方面，常态化管控预防污染增量。通过大力开展各级“河长”巡河行动和“清河清岸”专项行动，制定出台各项配套制度和考核办法，开展日常卫生保洁和联合执法，确保水污染问题早发现、早处置，有效防止污染增量。另一方面，污染治理消解污染存量。大力实施碧水工程，多管齐下开展剑江河综合治理。上游修建“净化器”，通过修建杨柳街煤矿废水处理厂，从源头大幅消减“小黄河”；修建龙井坝和三江堰水库来拦截沉淀“小黄河”（见图1）。中游沿河建设和改造城市污水收集管网，新建、改造城区沿河截污管网约60 km，截至2023年7月，城区已建污水收集管网总计约380 km，城区污水得到有效收集处理。下游建设和改扩建污水处理厂，提高污水日处理能力约5万t，并进一步提高处理标准。三是实施生态修复治理。积极谋划并实施两河汇、清水江（都匀市段）治理工程、清水江剑江河段水生态修复与治理等工程项目，有效改善了剑江河水生态和水环境。

实际工作中也存在一些问题。一是经费不足。黑臭水体治理、“小黄河”治理、河道保洁等费用是落实河长制工作的重要保障，一些河湖水环境整治及水生态修复项目由于缺少地方配套资金而迟迟不能完建[3]。二是权责制度仍待进一步明晰。乡镇基层单位面对河水治理这种复杂而重要的任务，他们往往是穷于应对[4]；河长制存在“治水责任”问题，共同参与治理的部门逐渐将治水责任推向水政部门，其他单位存在只挂名不参与的现象[5]。三是巡河制度履行不到位。虽然各级河长日益重视巡河工作，但因河长本身肩负较重的行政职责，日常处理事务较为庞杂[6]，任务完成率较低，极少数还存在对发现的问题视而不见的情况[7]，抱着“不给自己找麻烦”的心态，发现问题不上报[8]。四是河流治理主体单一。基本都是靠政府力量，在监督、决策、执行、评价等环节很少看到企业、公民、社会组织等的身影[9]，绝大多数的市民没有建立保护河湖的意思，认为治水是政府的行为[10]，与自己无关。

2 河长制与“金山银山”“绿水青山”的辩证关系

随着城镇化、工业化的发展，导致用水量集中和污染量集中，“绿水青山”与“金山银山”发展不平衡。用水量集中会破坏原降雨与蒸发的平衡，迫使部分城镇挤占生态基流，甚至造成河道断流、土地荒漠化；污染量集中会使有害物质的量超过局部生态自净能力，损伤生态机能，致使局部水污染问题愈发突出。

“金山银山”与“绿水青山”发展不平衡，原因之一在于水污染防治和水生态修复投入大、见效慢、难显政绩。可以从三个方面具体分析。一是群众、企业等重视眼前利益和个别利益，大多数人对于水生态问题无心亦无力。二是一些地方领导往往重视任期内当地工业发展、城镇化率等GDP相关政绩，招商引资主要看企业的GDP贡献、税收贡献和就业带动效益，很少主动把高污染、高耗水企业拒之门外，往往把水污染防治和水生态修复工作留给继任者处理。三是水务、环保部门虽然有各自职责，但若缺乏上级的污染防治经费，便难为“无米之炊”；若地方主要领导重经济轻环保，职能部门就难免会对高污染、高耗水企业审批把关不严、督促整改不力。

满足人民群众对美好生活的向往，离不开“金山银山”作为坚实物质基础。然而，生态系统的承载能力有限，倘若发展的破坏速度超过生态系统的自我修复速度，这样的发展犹如搭建空中楼阁。发展和生态保护的关系是辩证统一的，保护是为了更好更长远的发展，发展离不开必要的水和可持续的生态系统。

为落实绿色发展理念，推动高质量发展，河长制遵循权责对等和谁污染谁治理原则，以各级各地党政负责同志为河长，通过对河长制实施情况的考核，加速高位推动，加速部门联动，加速“一竿子”到底，加速共管共治，加速问題处置。“五个加速”倒逼各地在抓经济发展的同时也要抓好水污染防治和水生态修复，确保可持续发展。

3 河长制的“五个加速”作用探讨

3.1 加速高位推动

2016年10月，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过《关于全面推行河长制的意见》。12月，水利部、环保部、发改委等十部委召开视频会议，安排部署相关工作，随即印发了《水利部 环保部贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》。习近平总书记在2017年新年贺词中强调“每条河流要有‘河长了”。短短3个月内的一系列高位推动举措，让各级各部门深刻认识到全面推行河长制的必要性、重要性和紧迫性。

以都匀市为例，市委、市政府高度重视，严格按照《贵州省全面推行河长制总体工作方案》要求，出台了《全面推行河长制工作方案》，建立三级河长体系，建立健全市级会议制度、督查督办制度、信息报送及通报制度、市级验收办法、考核暂行办法、河长职责及联席会议成员单位职责等六项制度，进一步明确职责分工，畅通问题处置渠道，为维护河库健康生命、实现河湖功能永续利用夯实了制度保障。

3.2 加速部门联动

国家层面，通过建立健全部际联席会议制度，国务院领导同志任联席会议的召集人，实现由职能型组织结构向矩阵型组织结构的转化，极大提升了18个河湖长制成员单位之间的密切配合程度[11]。流域层面，黄河、长江、海河、淮河、珠江等七大流域机构都设有办公室，通过建立和完善流域的省级河湖长联席会议制度，加大对流域内河湖长制工作的统筹协调力度，推动实现上下游联动、左右岸互动和干支流齐动。区域层面，一般省级、市级、县级、乡级均设有总河长，各级总河长由同级党委或政府主要负责同志担任，省市县三级设有河长制办公室，一般由同级政府领导同志担任办公室主任，水务、环保部门主要负责同志担任副主任，变过去的“九龙治水”为“一龙管水”，有力有效地调动辖区内的人力、物力、财力，充分凝聚起河湖治理管护的强大合力[11]。

在实施河长制前，地方政府过多地关注经济发展而忽视了生态环境的保护，致使很多涉水问题在职能部门权责不清又没有党政领导同志统筹协调的情况下，出现不愿管、不敢管、没经费管的现象[12]。河长制实施后，既强调不改变部门原有职能职责，又强调“高位推动、部门联动”，出现问题先按原有职能职责划分进行解决，解决不了的由河长湖长协调解决，并由河长湖长牵头污染防治和水生态修复。

以都匀市为例，相关市级责任单位作为相应河流的牵头部门，在履行“三定”职责和河长制工作职责的基础上，协助市级河长开展河长制相关工作，具体实施“一河一策”方案，协调解决重点难点问题，做好工作督促检查，确保完成河长制工作的目标任务。

3.3 加速“一竿子到底”

全面推行河长制，创新了水环境治理体制机制，明确了各级河长湖长职责，一级抓一级，层层抓落实，强化工作措施，协调各方力量。在看到成效的同时，也应认识到存在的一些问题和困难。比如，上下级的工作步调不一致，存在上热下冷、上重下轻等现象；部分河长巡河发现问题不够及时，解决问题不够扎实；河长办存在经费紧张、运转困难等问题。针对问题，通过高位推动和建章立制，党政“一把手”抓，“一竿子到底”，实现目标明确、任务具体、层层压实责任到人、明确时限、进度跟踪及纠偏、强化考核，让河长制各项工作落到实处、见到实效。

3.4 加速共管共治

（1）联防联治、区域共治。各级河长湖长牵头组织对污水不达标排放、农村面源污染、偷排漏排等突出问题进行清理整治，协调解决重大问题。对跨行政区域的河湖，协调上下游、左右岸，明确管理范围、责任、时限。

（2）群防群治。在生态环保领域不是政府唱独角戏，而是人人都是责任人，都应主动参与。河长制畅通了监督渠道，有效汇聚社会之力，形成共治、共享格局。

3.5 加速问题处置

（1）加速问题发现速度。一方面，各级各段河长落实巡河制度，能让表面易见的问题早发现、早处置。另一方面，设置水质监测断面，采用定期、不定期检测相结合方式监测水质，对肉眼难以辨识的问题早发现、早治理提供依据。

（2）疏堵并举。坚持预防为主的方针，在招商引资环节严格审核把关，堵住高污染、高耗水的工业企业；坚持综合治理的方针，督促现有高污染工业企业做好环保设施和节水设备的升级改造，并对标对表逐一解决遗留问题。

（3）水岸同治。水环境问题表象在水里面，根子和问题出在岸上。根据水问题倒查污染源头，促进企业设备升级改造，减少污染物量，提高排放标准，从而降低水生态净化负荷，实现标本兼治和绿色发展。

4 结束语

在治河实践中逐步探索建立河长制、湖长制，并且不断被总结完善，形成了治理与制度互促互进的良性循环。“高位推动、部门联动”既是河长制落实和发展的着力点，也是河长制推行的关键。“金山银山”和“绿水青山”是辩证统一关系。河长制在这其中起到了有效的调和作用，进而更好推动社会经济可持续高质量发展。

参考文献：

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[2] 张细兵，冯兆洋.在强化河湖长制中推进河湖监管常态化的思考[J].长江技术经济，2022，6（4）：22-27.

[3] 陈世贵.固原市山区河长制及河湖治理管护长效性问题思考[J].中国水利，2019（20）：7-10.

[4] 王海军.河长制实施中存在问题及对策[J].河南水利与南水北调，2018，47（9）：91-92.

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[8] 李秋燕. “河长制”运行状况及优化方案研究：以广东省A市B镇为例[D].上海：华东政法大学，2022.

[9] 王仕忠. R市河长制实施中存在的问题及对策研究[D].曲阜：曲阜师范大学，2022.

[10] 何幸勇. 广州市河长制实施中的问题及对策研究[D].桂林：广西师范大学，2020.

[11] 李国英. 让每一条河每一个湖都有人管有人护[N]. 法治日报，2022-3-9（2）.

[12] 齐娜. 协同治理视角下河长制运行机制优化研究[D].贵阳：贵州财经大学，2022.

Exploring the Role of River Chief System in Water Environmental Governance

WU Xiaolan1，YIN Gang2

（1.Shabaobao Subdistrict Office of Peoples Government of Duyun City，Duyun 558000，China；2. Water Authority of Duyun City，Duyun 558000，China）

Abstract：Rapid urbanization and industrialization have led to a concentration of population and a subsequent concentration of water demand. This has resulted in the encroachment on ecological base flow，and even river disconnection and land desertification，and has also intensified and localized water pollution. The river chief system is a major institutional innovation to address Chinas new and old water problems and ensure national water security. With the goal of promoting green development，we analyze the dialectical relationship between the river chief system and the preservation of “lucid waters and lush mountains”，and further highlights the “five accelerations” effects of the river chief system.

Key words：river chief system；high level push；department linkage；acceleration；dialectical relationship