充分发挥长江水利委员会在长江流域协调机制中的支撑保障作用

马建华

长江是中华民族的母亲河，也是中华民族永续发展的重要支撑。在党中央和国务院的亲切关怀下，在水利部的直接领导下，水利部长江水利委员会（以下简称“长江委”）深入贯彻习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和系列重要讲话指示批示精神，始终坚持把为党和人民守护好长江母亲河作为职责使命，矢志不渝推进长江治理与保护。经过多年建设，长江流域防洪减灾体系基本建立，水资源综合利用体系初步形成，水生态环境保护体系逐步构建，流域综合管理体系不断完善，有力支撑保障了长江流域社会经济高质量发展。经过几代长江委人的不懈努力，长江委已逐步发展成为综合优势独特、技术实力雄厚、流域管理经验丰富、组织协调能力较强的流域管理机构。

长江大保护涉及水利、生态环境、农业农村、自然资源、交通运输、林业和草原等多领域、多部门和19个省（自治区、直辖市）。2021年3月1日起施行的《长江保护法》明确要求，要建立长江流域协调机制并设立专家咨询委员会，进一步提高干支流、左右岸、上中下游协同治理能力。但《长江保护法》自颁布实施2年多以来，长江流域协调机制尚不健全，专家咨询委员会尚未建立，运行机制也尚未明确。水是生态环境的控制性要素，长江委作为水利部派出的流域管理机构依法行使流域水行政监督管理职责，在长江大保护中发挥着重要作用，可为长江流域协调机制及其专家咨询委员会相关工作提供支撑保障。

1 充分发挥长江委支撑保障作用的必要性

（1）有利于强化流域统筹和区域协作。党的十八大以来，习近平总书记先后主持召开会议研究部署推动长江经济带发展、黄河流域生态保护与高质量发展、推进南水北调后续工程高质量发展并发表重要讲话，确立起国家江河战略。流域性是江河湖泊最根本、最鲜明的特性。习近平总书记指出，治“长江病”要科学运用中医整体观，追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗；强调要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗，防止头痛医头、脚痛医脚。这就要求我们要统筹加强流域管理，把流域作为一个有机整体和基本单元，统筹流域上下游、左右岸、干支流，推进流域系统治理、源头治理、综合治理，统筹水灾害、水资源、水环境、水生态“四水共治”，推进水域和岸线“水岸共治”。《长江经济带发展规划纲要》明确提出“充分发挥长江水利委员会等相关机构的作用”。2021年12月，水利部部署强化流域治理管理工作，指出长江委等流域管理机构是江河湖泊的“代言人”，要更好发挥流域管理机构在流域治理管理中的主力军作用。从落实国家江河战略的角度讲，统筹加强流域管理，有必要充分发挥长江委作用，统筹全流域治理、全要素治理、全过程治理，强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，全面提升长江流域治理管理能力水平。

（2）有利于贯彻落实好《长江保护法》确定的体制机制。《长江保护法》对长江流域协调机制及其专家咨询委员会的工作职责、重点任务等作出了明确规定。在统筹协调方面，第四条规定“国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况”。在技术咨询方面，第十二条规定“国家长江流域协调机制设立专家咨询委员会，组织专业机构和人员对长江流域重大发展战略、政策、规划等开展科学技术等专业咨询”。在监测及信息共享方面，第九条规定“国家长江流域协调机制应当统筹协调国务院有关部门在已经建立的台站和监测项目基础上，健全长江流域生态环境、资源、水文、气象、航运、自然灾害等监测网络体系和监测信息共享机制”；第十三条规定“国家长江流域协调机制统筹协调国务院有关部门和长江流域省级人民政府建立健全长江流域信息共享系统”。在岸线保护修复方面，第二十六条和第五十五条规定，国家长江流域协调机制统筹协调国务院有关部门和长江流域省级人民政府划定河湖岸线保护范围，制定河湖岸线保护规划，严格控制岸线开发建设，促进岸线合理高效利用；制定长江流域河湖岸线修复规范，确定岸线修复指标。总体来看，国家长江流域协调机制既承担大量的宏观协调和监督工作，也承担包括技术咨询、监测网络整合、建立健全信息共享系统、河湖岸线保护修复等具体组织协调工作。目前，国家长江流域协调机制尚不健全，专家咨询委员会尚未建立，具体运行机制尚未明确；长江流域监测网络整合及监测信息共享尚未有效开展，流域信息共享系统初步建立仍待完善；河湖岸线保护规划、修复规范、修复指标尚需修编或制定。为贯彻落实《长江保护法》确定的体制机制，更好发挥长江流域协调机制职责，有必要充分发挥长江委作用，为长江流域协调机制所承担的监督检查、技术咨询、监测网络整合和信息共享、河湖岸线保护修复等职能提供技术支撑保障。

（3）有利于系统解决流域治理保护复杂性问题。习近平总书记强调：“要坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，更加注重综合治理、系统治理、源头治理。”长江经济带覆盖沿江11省市，横跨我国东中西三大板块，人口规模和经济总量占据全国“半壁江山”，生态地位突出，发展潜力巨大，应该在践行新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展中发挥重要作用。但当前，推动长江经济带高质量发展，尚有不少流域治理保护的复杂问题亟待统筹考虑、妥善解决。从统筹发展与安全角度来看，水患仍是我们面对的最严重的自然灾害之一，流域防洪体系尚不完善，气候变化背景下极端洪旱灾害影响、江湖关系变化仍需有力应对，供水保证仍需进一步提高，重点湖泊生态系统退化依然明显，流域管理能力不足等，与支撐高质量发展的要求不相适应。在江湖关系变化应对方面，随着长江上游干支流控制性水利水电工程的陆续建成投运，长江中下游水文情势发生变化，江湖关系呈现新情势，需要深入研究长江上游干支流水库群运用后中下游河道冲刷及江湖关系变化影响及对策。在水工程联合调度方面，长江流域已建大型水库300余座，中下游规划建设蓄滞洪区46个，已建跨流域调水工程、流域内跨一级支流调水工程10余项，中下游已建排涝泵站2 600余座，需要强化水工程调度和维护，充分发挥已建工程效益。在重大工程建设方面，重要蓄滞洪区建设、三峡水运新通道、洞庭湖四口整治、鄱阳湖水利枢纽等支撑高质量发展的关键工程亟需深化论证。解决上述流域治理保护面临的复杂性问题，需要全面掌握流域涉水基础资料，深刻把握流域保护治理要求，长期深入开展有关问题研究论证，有必要充分发挥长江委作用，为相关工作提供基础支撑。

2 为长江流域协调机制提供支撑保障的可行性

长江委作为水利部派出的流域管理机构，成立于1950年2月，在长江流域和澜沧江以西（含澜沧江）区域内依法行使水行政管理职责。根据国家有关法律法规和水利部的授权，长江委主要负责流域或重点区域内的水行政执法，水资源统一管理、节约、配置和保护，流域规划，水旱灾害防御，河道管理，流域控制性水利工程建设与管理，河道采砂管理，水土保持，水文，科研，以及有关国有资产的运营、监管等工作。70多年来，长江委认真履行流域水行政管理职责，在流域规划管理、水工程统一调度、河湖管理、水资源集约节约、流域综合执法等方面取得了积极成效。长江委的优势主要体现在雄厚的技术实力、独特的综合优势、丰富的流域管理经验和较强的协调能力等四个方面，具有为长江流域协调机制相关工作提供支撑保障的能力。

2.1 雄厚的技术实力

长江委专业门類齐全，人才技术实力雄厚，拥有水文、河道、防洪、水资源利用与节约保护、水电、航运、市政交通、社会经济、水生态保护修复、水土保持、流域管理、环境工程等多个专业门类，贯穿勘测规划设计科研、防洪水资源水生态水工程调度、流域涉水管理等全过程。全委拥有各类专业技术人才7 600多人，省部级以上专家400多人，累计入选中国工程院院士3人，全国工程勘察设计大师11人，建有数十个国家级和省部级重点实验室和工程技术研究中心。先后获得以两项国家科技进步奖特等奖为代表的国家级、省部级科技奖励700余项，申请获批各类专利1 000余项。

2.2 独特的综合优势

（1）建立了较为完善的流域规划体系。依据《水法》有关规定，流域综合规划是对流域开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。自建国以来，长江委已先后承担了三次长江流域综合规划编制和修编工作，其中，1959年版《长江流域综合规划》由国务院组织长江委编制，经中央政治局批准实施；1990年版《长江流域综合利用规划报告》由国家计委会同水电部组织长江委编制，经国务院批准实施；2012年版《长江流域综合规划（2012—2030）》由水利部组织长江委编制，经国务院批准实施。历次长江流域综合规划有效指导和促进了长江治理与保护，推动长江流域基本形成了防洪减灾体系、水资源综合利用体系、水生态环境保护体系和流域综合管理体系，有力保障了流域防洪、供水、生态、能源和航运安全等。同时，长江委以长江流域综合规划为主线，组织编制了一批重要支流、湖泊综合规划，防洪、水资源利用、水资源保护、水土保持、河道治理、长江干流河道采砂管理等一大批专业规划，推动长江经济带发展、长三角一体化发展、成渝地区双城经济圈建设等国家战略的水安全保障规划等专项规划，形成了较为完善的流域规划体系，为长江治理与保护提供了科学的规划依据。

（2）积累了较为完备的监测数据资料。长江委拥有上百年的，覆盖流域上中下游和干支流，集水文、水环境、水生态、河道、水土保持于一体的涉水监测体系，其涉水监测资料的完整性、系统性、权威性其他部门不可比拟。建有寸滩站、宜昌站、汉口站等多个百年水文老站；在长江流域（片）建成含水文站、水位站、水质站等各类站点34 377个；设立了196个省（国）界断面、3 500余个水环境断面、4 800余个河道固定断面，实现对流域水环境、水生态、水土保持等情况的全覆盖监测；系统收集整理了流域水文泥沙、地质勘查、河道观测、涉水工程、地理信息、生态环境、社会经济等方面的基础信息资料。建成了较为完善的防汛抗旱、水文、水资源管理、水生态保护、突发水污染应急响应、水土流失动态监测等数据库，初步构建了长江流域水信息共享服务平台。长江流域全覆盖水监控系统开工建设，加快构建流域空天地一体化监测感知体系，为流域监测网络的进一步完善奠定了良好基础。

（3）积淀了较为丰富的勘察设计经验。长江委承担了三峡、葛洲坝、乌东德、丹江口、亭子口、构皮滩、彭水、拉洛等流域控制性综合利用枢纽，长江干堤加固、长江干流河道治理，荆江、钱粮湖、共双茶、大通湖东、洪湖东分块等蓄滞洪区建设，南水北调中线一期工程、滇中引水工程等跨流域水资源配置工程的勘察规划设计工作，攻克了大量世界级技术难题，连续多年荣获誉为国际工程界“诺贝尔”的菲迪克大奖和国内科技进步特等奖、勘察设计金奖等顶尖重量级奖项，具有丰富的国家级重大项目规划设计经验，具备较强的重大项目技术咨询实力。

（4）积累了丰富的海外合作经验。长江委积极响应“一带一路”倡议，凭借雄厚的技术实力和显著的品牌优势，海外业务涵盖水利、电力、交通、建筑、市政等基础设施建设领域的规划咨询、勘测设计、建设监理及总承包等。加快推进澜湄水资源合作等海外项目技术合作。重点开展了厄瓜多尔流域综合规划、秘鲁城市排水规划，马来西亚沐若水电站、刚果金英加三水电站、巴基斯坦卡洛特水电站、巴基斯坦科哈拉水电站、尼泊尔上阿润水电站、安哥拉凯凯水电站、秘鲁圣加旺水电站等国际项目的勘察规划设计和技术咨询工作，与亚、非、拉、欧等50个国家和地区以及国际金融机构、国际知名咨询公司、湄公河委员会等建立了密切业务合作关系，向相关国家提供了优秀的技术服务和成熟高效的项目实施模式，广泛宣传了中国治水成就和治水理念，积极推广中国技术标准和规范，增进国际对我国的了解和互信，有力服务了我国水外交。

2.3 丰富的流域管理经验

长江委在流域管理方面具有丰富的工作经验，取得了显著管理成效。成立70多年来，全力保障了流域水安全，有效应对1954年、1998年、2016年、2020年大洪水，2006年川渝大旱、2010年西南五省大旱和2022年流域性大旱，以及唐家山堰塞湖、金沙江白格堰塞湖和雅鲁藏布江堰塞湖险情等多次自然灾害。在流域规划管理方面，构建起较为完善的流域水利规划体系，重要基础工作和治江重大问题研究积累了丰富的成果。在水工程统一调度方面，防汛抗旱及水资源统一调度管理精准有效，水利突发公共事件应急管理机制逐步完善，针对长江上中游世界规模最大的巨型复杂水工程群，2023年已联合调度涵盖流域内125座控制性骨干水工程，实现控制性水工程联合调度运行，统筹协调流域防洪、供水、生态、发电、航运等方面关系，充分发挥水工程综合效益，为长江大保护提供最有效的调控手段。在河湖管理方面，管理体制逐步理顺，监督管理卓有成效。在水资源集约节约方面，取水许可日渐完善，水资源调配工作逐步有序展开，水资源监控管理能力显著提高，考核工作显著加强。在流域水行政管理方面，“放管服”改革取得重要进展，水事纠纷调处及时有效，水行政执法监督得到加强，以采砂管理为中心的水事联合执法成效显著。

2.4 较强的组织协调能力

长江委充分发挥流域管理机构协调、指导、监督等作用，探索出了一套较为成熟、高效的流域管理协作模式。例如，历次流域综合规划及修编工作都建立了跨区域、跨部门的协调协作机制；长江防汛抗旱总指挥部有效组织和协调了长江流域防汛抗旱调度工作；“长江上游水土保持委员会”较好统筹协调了长江上游水土保持工作。推动建立了长江流域省级河湖长联席会议机制、长江流域水资源调配和岸线保护利用协调機制、汉江流域水量调度计划协商会议制度、长江河道采砂管理工作联席会议制度、丹江口水库水行政执法联席会议制度、南水北调中线工程水源区水资源保护与水污染防治联席会议等跨部门跨地区协商合作机制。充分发挥依托长江委管理的国家一级学会长江技术经济学会跨专业跨部门跨地区的综合平台作用。近年来，长江委立足“共”字做文章，搭建了“流域管理机构+省级河长办”协商协作平台，与生态环境部长江局等20家机构和央企建立了战略协作机制，成立了由53家成员单位组成的长江治理与保护科技创新联盟，加快推进长江流域齐抓共管、协同共治、合作共研，广泛凝聚了全面推动长江经济带高质量发展合力。

3 有关工作建议

建议加快健全国家长江流域协调机制，充分发挥长江委基础资料详实、技术实力雄厚、流域管理经验丰富、组织协调能力较强等优势，依法行使流域水行政监督管理职责，在长江大保护中发挥更重要作用，为长江流域协调机制及其专家咨询委员会提供全方位、高水平的支撑保障。

（1）协助长江流域协调机制做好督促检查工作。建议充分发挥长江委流域管理机构作用，运用好已较为成熟高效的流域协商协作工作模式，为长江流域协调机制做好支撑保障，协助开展督促检查长江保护重要工作落实情况等相关工作，配合协调跨地区跨部门重大涉水事项。

（2）为专家咨询委员会提供高水平技术服务。建议充分发挥长江委丰富的流域管理经验和雄厚的人才技术实力等优势，可在专家咨询委员会设立秘书处，由长江委承担秘书处具体工作。长江委作为专业咨询机构参与专家咨询委员会的咨询工作，为专家咨询委员会提供高水平专家库，选派顶尖的国际级、国家级专家人才参与专家咨询委员会，积极承担专家咨询委员会的重要规划、重大项目技术咨询等方面具体工作，为专家咨询委员会提供全面技术支持，特别是在统筹流域发展与安全、治理与保护等重大问题研究和关键工程论证方面发挥重要作用。

（3）为长江流域信息共享机制提供基础支持。建议充分发挥长江委在长江流域信息共享机制中的技术和数据资源支撑作用。协助开展长江流域涉水监测网络统一规划，推动依托水文监测站网统筹开展长江水文、水质、水生态、河道地形等涉水综合监测，加快健全长江流域涉水监测网络。完善长江流域信息共享机制，依托初步构建的长江流域水信息共享服务平台和正在建设的长江流域全覆盖水监控系统，汇集其他行业和部门的基础信息与管理执法信息，加快推进长江流域信息共享系统建设，加快健全长江流域信息共享机制。

（4）为完善长江流域规划体系做好技术支撑。建议充分发挥长江委长江流域基础数据优势和历经三次长江流域综合规划编制及长江流域防洪规划、水中长期供求规划、水资源保护规划、河道治理规划等涉水专业（专项）规划编制工作经验，在长江流域协调机制下，积极参与长江流域发展规划编制，配合空间规划编制，为其他涉水专业（专项）规划编制提供技术支撑，为长江流域生态环境保护和绿色发展提供更加坚实的支撑与保障。