公安机关社会矛盾纠纷化解机制研究——基于社会治理法治化视角

杨建平

（上海公安学院，上海 200137）

预防和化解社会矛盾纠纷是社会治理的重要内容，也是推进平安建设的重要任务。随着改革的不断深入，由社会转型、利益格局调整带来的各种形式社会问题不断涌现，各类民事纠纷层出不穷。如果矛盾纠纷处理不当，极易成为刑事、治安案件乃至群体性事件的“导火索”，严重影响社会的稳定。根据中共中央《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》精神，推进社会治理法治化的一个重要举措是依法有效化解社会矛盾纠纷。[1]公安机关作为社会治理重要力量，如何依据自身职责分工，运用法治思维和法治方式，妥善化解矛盾纠纷、高效定分止争已成为新时代公安机关亟待研究和解决的一项任务。本文以社会治理法治化为视角，通过分析当前我国基层公安机关化解社会矛盾纠纷工作中的困境，为构建科学合理符合公安工作实际的矛盾纠纷化解机制作些探讨。

一、当前公安机关化解社会矛盾纠纷的现状与困境

党的十九大报告明确指出，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[2]当前我国公安机关面临的社会矛盾纠纷主要涉及民生领域，与群众切身利益问题引发的社会矛盾明显增多。基层公安民警在化解纠纷过程中往往陷入多重困境之中。概括起来，主要有以下几个方面：

（一）日常性社会矛盾纠纷繁多，类型复杂多样，造成应对能力不足

近年来，“110”接警无偿快捷高效的服务深入民心以及“四有四必”（“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的简称）的承诺使得“有困难找警察”已成为群众共识。一旦发生社会矛盾纠纷，群众往往选择报警求助。基层公安派出所已成为各种矛盾纠纷调解的主力军，承担着巨大的工作压力。据统计，每年由基层公安机关调处的社会矛盾纠纷案(事)件数均高于刑事、治安行政立案数。[3]部分派出所民事纠纷数量已占据日常“110”接处警的70%。[4]所涉及的矛盾纠纷范围广泛、类型复杂多样，已不仅是公民个人之间的纠纷，如离婚、赡养、继承引起的婚姻家庭纠纷或因小摩擦引发的邻里纠纷等，而是发展到员工与企业、企业与企业、村民与村委会乃至基层政府之间的矛盾，如城市拆迁、水库(机场、公路)建设移民、国企改制、劳务纠纷、医患纠纷、生态纠纷、物业纠纷等。化解这些矛盾纠纷时对调解人员综合能力要求较高，不仅需要大量法律知识，还需要足够的语言组织能力、心理分析能力和现场掌控力。在实际工作中，一些基层民警由于职业知识结构局限、工作经验不足、社会阅历较浅等原因，加之没有受过调解方面的专门训练，往往掌握不了话语主导权，难以及时开展调处工作。

（二）社会矛盾纠纷主体复杂，化解难度增加

当前社会矛盾纠纷由过去简单的“一因一果”逐渐演变为复杂的“多因多果”，涉及领域广、人数多、利益大。社会矛盾参与主体多元化，可能涉及各种不同社会身份的群体，有时一个社会矛盾纠纷所涉及到的人员，少则几十人，多则上百人，甚至人数达到上千上万。社会矛盾的关联性明显增强。[5]例如，2021年7月“双减”新政出台给整个教培行业带来巨大冲击，全国各地就本区教培机构与家长退费纠纷以及教培机构员工因欠薪、逼迫辞退等引发的维权纠纷数量急剧攀升，存在着不确定的风险隐患。随着互联网的广泛应用，社会矛盾从封闭走向开放。矛盾纠纷一旦产生就有可能迅速扩散，还可能通过网络舆论升温发酵，导致调处化解难度加大。甚至部分矛盾纠纷呈现出危害安全稳定的倾向，倘若处理不当极易引发更为严重的问题。实际生活中有些矛盾纠纷的当事人由于法治意识淡薄，解决问题不愿走诉讼等正常途径，而是通过越级上访、闹访、缠访等方式来表达诉求，将合理与不合理诉求叠加在一起，不仅增大了后续化解的难度，而且无端增加矛盾纠纷化解的成本。

（三）执法部门职能界定不清，调处边界不明晰

按照我国现行法律制度安排，民事纠纷的化解方式主要是诉讼、仲裁和调解，其中调解主要包括人民调解、行政调解和司法调解。化解社会矛盾纠纷的主体应是多元的，运用规则也应是多层位的。但在日常“110”接处警工作中，一些原本应由司法、劳动仲裁、市容管理、市场监督等其他部门受理的矛盾纠纷，因职能划分模糊等，普通群众并不清楚该寻求何种渠道解决矛盾，基于对人民警察的信任，就自发汇聚至属地派出所，把很多原本不属于公安机关职责范围内的矛盾纠纷推至公安机关。法定的警察职权边界在实践中虚化。一线接警民警成了矛盾纠纷化解中随叫随到的“专职”人员。公安派出所有限警力与矛盾纠纷高质量化解期望之间形成矛盾。[6]倘若负责接处警的民警没有耐性不接受人民群众的求助，或又没有为之指引求助途径，很可能引起当事人不满招致怨愤，受到“不作为”的指责。在调处纠纷时，有的民警采取“快刀斩乱麻”或“和稀泥”的简单方法解决，调解方式粗暴，甚至利用公权力压制纠纷当事人，强迫其接受自己的解决方案，导致当事人反感，抵制甚至对抗调解工作，大大降低了矛盾纠纷化解成功率。

（四）矛盾纠纷被动应对多，公安调解效力缺乏法律保障

矛盾纠纷的根源是不同社会角色的人或群体之间的利益冲突。公安调解方式灵活简便，当事人勿需缴纳任何费用，成本低廉。因而遇到矛盾纠纷时，求助警察调解就成为社会公众的首选方式。一线基层民警接到纠纷类警情后不得不被动介入，对于矛盾纠纷的来龙去脉缺乏整体性掌握。为顺利完成出警任务，现场处置民警一般依照法律进行就事论事的裁决，对于矛盾纠纷做出是非判断。虽然程序无误，正常情况下也能依规办结事了，但因未关照到纠纷双方当事人的既往社会关系的情感纠葛及将来关系的修补，无法杜绝同一矛盾纠纷的“反复发作”。而且在现行制度框架内，公安调解秉循自愿合法原则，经民警主持调解达成的协议其本质上仍属于一种契约，只能靠双方当事人的承诺、信用自觉履行才能执行。纠纷当事人一方反悔、不履行所签署的调解协议，不仅不用承担任何违约成本，也不需负任何法律责任。在此情形下，公安机关只能建议对方当事人走诉讼程序，向人民法院提起民事诉讼，对违约方的这种不诚信行为没有强制性的约束力。这不仅造成治安行政资源的浪费，也极大打击了基层民警参与社会矛盾纠纷化解的积极性，导致公安调解的效能降低。

二、社会治理法治化对公安机关矛盾纠纷化解工作的要求

社会矛盾纠纷大量涌现给社会治安带来了前所未有的挑战。针对改革发展过程中存在的社会稳定问题，以习近平同志为核心的党中央要求把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心群众最直接最现实的利益问题。

（一）厘清公安机关矛盾纠纷化解职责的法律依据，避免职权滥泛化

党的十九届四中全会提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”[7]事实证明，由于社会矛盾纠纷的复杂性，单靠公安机关一己之力去解决是非理性的，法治化有利于合理界定多元主体的责任范围和合作空间。公安机关在化解矛盾纠纷中应明确自身职责定位，有效克服职能“越位”或“缺位”的问题。根据《人民警察法》第2条、第6条、第21条相关规定，公安机关的具体职责主要有预防、制止和侦查违法犯罪活动，制止危害社会治安秩序的行为，维护交通安全和交通秩序，处理交通事故，对公民提出解决纠纷的要求应当给予帮助等。我国现行法律法规关于公安机关调解民事纠纷的规定，主要集中在四个方面：第一，因民间纠纷引起的治安案件的调解。按照《治安管理处罚法》第9条、《公安机关办理行政案件程序规定》第152条的规定，公安机关对于因民间纠纷引起的违反治安管理行为，情节较轻的，可以调解处理。第二，道路交通事故损害赔偿调解。按照《道路交通事故处理办法》第30条规定，公安机关在处理交通事故时，应当在查明事故原因、认定事故责任、确认事故造成的损失情况后，召集事故当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。第74条规定：“对于因交通事故损害赔偿引起的争议，当事人既可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以就损害赔偿直接向人民法院提起民事诉讼”。第三，对善意取得赃物的买主与失主之间纠纷的调解。根据法律规定：“对买主确实不知是赃物，而又找到了失主的，应该由罪犯按买价将原物赎回，退还原主，或者按价赔偿损失；如果罪犯确实无力回赎或赔偿损失，可以根据买主与失主双方具体情况进行调解，妥善处理”。第四，刑事案件附带民事赔偿的纠纷调解。2012年我国刑事诉讼法修订，刑事和解作为一种特别程序被正式纳入其中，公安机关在侦查阶段可以就一些特定的案件引导当事人和解。[8]在实践社会治理的过程中，公安机关应积极主动运用其担负的职责使命，主导联动各方力量，深度挖掘治理资源，共同配合化解处理好矛盾纠纷。

（二）注重程序规范，促进公安机关化解矛盾纠纷过程的法治化

现行的矛盾化解机制缺乏严格的程序性，而程序是法治得以实现的基本条件和制度运行的合法性依据。[9]公安机关调解相比诉讼程序简单，也一直是化解民间日常矛盾纠纷的主要方式。但在实际中，对于当前我国公安机关调解并没有细化的程序规范可以遵循，导致民警在具体操作中随意性大。部分民警在调解纠纷时仅凭自己的经验一味地促成当事人和解，不注重对纠纷事实的调查和相关证据的采集；或者认为只要双方当事人达成一致即可，没有必要再浪费精力时间去取证。轻取证的态度可能造成调解适用法律选择不准确，当调不调、以调代罚，调解权滥用等问题。也容易使当事人因调解程序不规范而对公安机关的公正性产生怀疑，对调解结果不满意，不积极自觉履行调解协议，影响了纠纷的迅速、有效解决。因此，公安机关要以法治的思维和方式化解社会矛盾纠纷，严格规范程序，及时收集证据，维护公平正义。

（三）强化考核和培训，提升公安机关化解矛盾纠纷方式的科学化

化解社会矛盾纠纷方式科学化要求公安机关不能将视野简单放在现有社会矛盾纠纷的处置上，不是被动地紧急灭火，而是要增强主动服务意识，根据各种因素综合研判适时适度介入矛盾纠纷，将源头预防、事中沟通疏导、事后协调和依法处置相结合。依靠信息化手段，构建以政府为主导，社会力量和基层组织相互配合、相互协作的联动平台，做好矛盾纠纷舆情引导工作和对社会情绪的监测，提升化解社会矛盾纠纷科学化和系统化。[10]社会矛盾化解过程需要综合考虑情、理、法等多项因素，往往工作耗时长，民警需要耗费大量的精力，但却不容易做出成绩，其工作成效远比不上打击、破案等工作带来的立功获奖机会大。调与不调、调好调坏，并没有一个完整的考评机制。所以，必须建立科学的考评激励机制，针对不同的警种选择不同的评估方式。健全纠纷调处工作考核制度，根据类别性质，实行差异化考核，充分调动民警工作的积极性、主动性和创造性。通过对民警法律法规和业务能力培训，提高其专业化水平，提升民警化解社会矛盾纠纷的效率和效果。

三、公安机关化解社会矛盾纠纷机制的实践探索与路径完善

化解社会矛盾纠纷是我国当前社会治理的重要任务，也是公安机关的一项重要工作。本文结合上海公安实践，以优化公安机关化解矛盾纠纷工作为主线，积极探索构建新时代矛盾纠纷化解机制的有效路径。

（一）重视党政引领，找准角色定位，推动自治共治

依法治国的根本保证就是坚持党的领导。公安机关作为社会矛盾纠纷化解的主力军，担负着维护社会稳定的硬任务和“第一责任”，在矛盾排查化解中应当继承和发扬“枫桥经验”，扩大社会参与，实现专兼结合，形成党建引领下多元主体自治共治化解矛盾纠纷的工作格局。在角色上要从社会管理的主导者向社会治理的参与者转变，运用行政调解优势，整合利用各种社会资源，引入人民调解、司法调解、行业调解等手段，构建“大调解”平台，变单一性、多环节调处为复合性、一站式调处，促进社会和谐。近年来，上海公安积极探索警社协同治理模式，建立“派出所+社区”“派出所+企业”“派出所+群防群治组织”的协同模式，多方借力，共同作用于矛盾纠纷的联调化解，有效破解了公安机关以往化解矛盾纠纷单打独斗的难题，在矛盾纠纷化解工作中取得了良好实效。

（二）加强源头排查，建立矛盾纠纷预警机制

化解矛盾，预防为主。在当前的矛盾纠纷化解工作中，公安机关既要重视基层矛盾的调解，也要重视矛盾根源性问题的化解。本着不安定因素“早发现、早处置、早化解”的警务理念，动员全警立足本职，加强源头排查，把矛盾化解在激化前，从而有效预防犯罪。具体措施在于：一是“点”上分析掌握个案情况。辖区派出所应主动会同各居委，结合社区接待、治安检查、小区巡防、街面先期处置等日常工作，对未报警的民间纷争诉求、现场调处措施和结果及时通报属地居委形成纠纷调解工作台账，由居委与社区民警共同研究、施策，避免纠纷苗子升级、失控。二是“面”上广泛了解社情民意。通过治安防范逐户上门宣传、“大调研”“双进双察”等各条线专项工作，有侧重地倾听不同社会群体呼声，深入发掘涉及社会敏感问题的相关敌、政、社情，并落实相关处置预案。三是“线”上掌控特定纠纷实时动态。与街道等职能部门保持纵、横双向信息联通，针对非访、集访及群体性事件重点人员，重大时间节点稳控要求，联手加强实时监控、动态上报措施，切实避免了“碰头叠加”等“节点重症”的发生。四是“人机结合”强化矛盾纠纷的预警研判。依托大数据数据，对不同类型矛盾纠纷中的涉事人员、地点、单位等按照一定的标准进行赋分并划分预警级别，分值达到相应阈值后采取有针对性的预防治理措施。例如，2021年上海公安深入推进“动态隐患清零”工作以来，黄浦公安分局根据工作实际，升级建立了“综合情报研判平台”，通过全量数据汇入、实时系统集成、多维手段运用，全面排查、发现各类尚处于隐藏、萌芽状态的纠纷类隐患风险。日前黄浦公安分局平台已及时深挖各类风险隐患3000余个，预警处置30余条扬言实施极端行为线索。

（三）聚焦履职重点难点，强化警社合作提升公调对接效能

根据当前各类矛盾纠纷大多始发于社区的共性特征，由属地公安派出所牵头，联动治保会、法律援助组织、治安积极分子等社区资源各方力量，对辖区“人、地、事、物、网”等要素开展风险评估，依据纠纷性质和复杂程度、对社会稳定影响程度和激化可能性，区分“一般类”“关注类”和“重点类”，开展分层定向调处，实行分类化解。对于纠纷类警情建立起“接警—分流—处置—反馈”的工作闭环，确保件件有承接、有着落。针对“纠纷基数大、重复报警多、调解周期长、警力牵制重”等基层警务工作难题，通过多警联动走访取证、专业人民调解员驻所跟班承接等方法突破难点。例如，上海市公安局金山分局山阳派出所成立了“明忠调解服务队”，由派出所退休民警李明忠为主、3名其他政府部门退休干部及20名派出所特保队员组成，协助派出所全天候开展矛盾纠纷先期调处化解（夜间由特保队员值守），并创新推出了“冷却法”“隔离法”“法治传授法”“利益平衡法”等调解方法，化解矛盾争议，极大提升了矛盾纠纷调处效能，又把派出所民警从非警务类警情中解放出来。

（四）强化主动思维，以“情感+法治”调解模式提升群众满意度

在调解矛盾纠纷时，民警应保持中立，冷静理智地运用多种方法开展调查。在调查过程中耐心倾听诉求，注重发现、收集事发矛盾的深层次、关联性因素，从而真正掌握当事人的意识动机和主观诉求，通过“情、理、法”相结合释法说理的方式引导当事人换位思考，促成双方和解，消除双方情感对抗，实现社会效果、法律效果的双赢。在跟进回访过程中，社区民警应动态掌握辖区纠纷调处的效果特别是协议履行情况。对于已调处的矛盾纠纷，及时开展回访，全面了解当事人的思想动态，倾听其意见和看法，感知疏通其情绪，进一步巩固调解工作成效；对于未履行调解协议的，督促当事人尽快依法履行调解协议，防止因当事人后期反悔，或因其他诱因再次激化矛盾。对工作中发现的可能迅速发酵恶化的治安隐患，主动与司法部门沟通，提供前期调查材料，开启诉调对接“绿色通道”，最大限度降低矛盾激化及“民转刑”的风险。强化主动服务意识，在社区积极开展法制教育与宣传。组织社区居民了解学习《治安管理处罚法》和《信访条例》等法律法规，将各类常见矛盾纠纷的类别、调处依据的法规，法律救济方式等进行分类索引，制作成册，引导社区纠纷双方当事人选择适合自己的方式，依法通过正确的途径来解决问题。

（五）加强舆情导控，创新工作方式方法，提升公安机关化解矛盾纠纷的能力

网络与现实社会是一个双向互动的关系。公安机关在社会矛盾纠纷化解工作中，应坚持“舆情就是警情”的理念，建立舆情引导机制，利用网络舆情引导员队伍，加强对互联网新兴媒介的管控引导。在运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷的基础上，创新工作方式、方法。一方面利用信息技术开通微信公众号、官方微博、QQ群等，开拓民意表达渠道，加强正面舆论宣传，适时发布权威信息，方便群众以合理合法的方式表达诉求；另一方面通过“线上”“线下”协同应对，既要密切关注网络舆情动态，准确把握舆情走势，动态评估舆情等级、实时搜报最新网情，又要及时采取相关干预手段，提升舆情预警和应对处置能力。依据事件处置情况、舆情发展态势，及时拟定对外口径，防止网上恶意炒作激化矛盾纠纷引发更大不安定事端。

总之，公安机关作为维护社会大局稳定的重要力量，必须适应全面深化改革新形势，以提升公安机关社会治理的社会化、专业化、法治化、智能化水平为目的，充分发挥职责主导、平台主导以及使命参与的优势，构建多元化解、协同联动调解、规范化处置等为主要内容的矛盾纠纷排查化解长效机制，从而有效提升基层矛盾化解工作效能，维护社会稳定与和谐。