司法警察队伍建设路径探析——以检察机关司法警察和分类管理改革为背景

刘 洪，张庆立

（上海市松江区人民检察院，上海 201620）

一、问题的提出

目前，与风险社会的逐步侵蚀相适应，刑事实体法日益走向机能化，[1]检察机关在刑事诉讼中的主导责任愈发凸显。与此同时，检察机关民事检察、行政检察力量的加强，以及公益诉讼工作的创新，都为检察工作高质量发展指明了方向。要保证检察工作的顺利推进，司法警察队伍就必不可少。然而，我国检察机关行政事务管理权和检察权长期存在交叉并合的现象，[2]责任制改革后虽有缓解，但司法警察工作仍然存在诸多问题。根据2013年实施的《人民检察院司法警察条例》的规定，人民检察院司法警察的职责主要有保护现场、执行传唤和拘传、参与搜查等9项。①《人民检察院司法警察暂行条例》第7条规定：“人民检察院司法警察的职责有：（一）保护由人民检察院直接受理的犯罪案件的现场；（二）执行传唤；（三）参与搜查；（四）执行拘传和协助执行其他强制措施；（五）提解、押送、看管犯罪嫌疑人或者被告人；（六）送达法律文书；（七）参与执行死刑临场监督活动；（八）法律、法规规定的其他职责。”根据《上海市检察机关司法警察工作暂行规定》第7条的规定，检察机关司法警察除上述8项职责外，还承担以下2项工作：第一，保障机关工作场所的正常工作秩序和执行公务的检察官人身安全，参与处置突发事件；第二，完成领导和上级主管部门交办的其他任务。类似于上海，各省、自治区、直辖市人民检察院对司法警察职责也作了相应的补充规定。这样来看，以往实践中检察机关司法警察的职责远不止上述8项内容。针对实际情况，2013年《人民检察院司法警察条例》第7条规定：“人民检察院司法警察依法履行下列职责：（一）保护人民检察院直接立案侦查案件的犯罪现场；（二）执行传唤、拘传；（三）协助执行监视居住、拘留、逮捕，协助追捕在逃或者脱逃的犯罪嫌疑人；（四）参与搜查；（五）提押、看管犯罪嫌疑人、被告人和罪犯；（六）送达有关法律文书；（七）保护出席法庭、执行死刑临场监督检察人员的安全；（八）协助维护检察机关接待群众来访场所的秩序和安全，参与处置突发事件；（九）法律、法规规定的其他职责。”由此来看，检察机关司法警察队伍无疑是检察工作中的一支重要力量。但是实践中，由于检察机关司法警察队伍设置较晚②新中国成立后，我国共颁布实施了5部人民检察院组织法，分别是1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》、1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》、1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》、1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》（后分别于1983年和1986年两次修正、2018年10月26日第13届全国人民代表大会常务委员会第6次会议又予以修订）。从这些法律规定来看，检察机关设置司法警察是自1979年开始的，这样算来检察机关司法警察队伍的建立也不过短短42年的时间，与建国初即成立的公安机关相比晚了30年。、编队管理时间不长③根据1996年7月18日最高人民检察院通过的《人民检察院司法警察暂行条例》的规定，我国检察机关司法警察开始探索实行编队管理的管理新模式，由于全国范围内各地情况不同，司法警察编队管理的起步时间也不相同，有的地方在上个世纪90年代后期就已开始推行，但有的地方自21世纪初才开始正式启动。2003年6月12日上海市人民检察院通过了《上海市检察机关司法警察工作暂行规定》，明确规定上海市司法警察队伍实行编队管理。即便是自1996年算起，我国检察机关司法警察编队管理也不过26年的时间。、队伍结构不合理④队伍结构不合理主要是指当前司法警察队伍在年龄、性别、知识背景等方面存在一些不科学的因素。从年龄结构来讲，以S市P区人民检察院为例，截至2020年，该院有法警21人，其中45岁以上的有16人。从性别和知识结构来讲，某些基层院仅有1名女法警，人数少、比例低；同时较多的基层院法警队尚没有招录过正规警校毕业生，影响了司法警察职业化和司法警察专业化的发展。、警务技能不过硬⑤按照最高人民检察院提出的“一熟二懂三会”的司法警察职业要求，即熟悉法警职责，懂检察业务、懂办案程序，会使用枪械具、会擒拿格斗、会微机操作，可以说当前我国较多地方的检察机关司法警察还很难达到，这与先前司法警察队伍的入口把握不严有关，也与当前的司法警察培养体制没有体现司法警察职业特点有关。、司法警务方面投入不足等原因，严重制约了司法警察职能作用的发挥。因此，如何加强司法警察队伍建设，尤其是基层检察机关司法警察队伍建设，破解当前司法警察工作的被动局面，已经成为检察机关必须思考和面对的一个重要问题。

二、司法警察队伍建设的理论基础

对检察机关司法警察队伍建设理论基础的讨论，我们认为主要应明确三个问题：一是检察机关为什么要配置司法警察力量，二是检察机关需要配置什么样的司法警察力量，三是检察机关司法警察队伍应当如何管理。针对上述三个问题，现详述如下：

（一）检察机关配置司法警察力量的必要性分析

检察机关配置司法警察力量并不是随意性的制度安排，也不是盲目地照搬照抄审判机关的做法，而是有其合理性的，具体包括：一是检察业务的现实需要。我国检察机关作为国家的法律监督机关，不同于国外对于检察机关的职能定位，尤其是英美法系那种仅仅将检察机关定位为公诉机关的职能。根据有关规定，我国检察机关的业务范围涵盖有限的职务犯罪侦查、侦查监督、审查起诉等多项内容，其中，有些工作涉及部分职务犯罪的拘留、逮捕，有关证据的搜查、扣押，犯罪嫌疑人的提讯、送解等，无一例外都是传统的警务工作范围，都必须由警务人员才能实施。尤其是一些补充侦查的工作，由于我国刑法坚持定性与定量相结合，刑法中大量存在“情节严重”或“情节恶劣”的规定，[3]而这些规定比较抽象，公安机关往往不易把握，需要检察机关及时补充侦查或引导侦查，这些工作的开展都需要司法警察的参与。二是我国检警关系的必然选择。在大陆法系国家，检察官一般都具有指挥警察参与侦查的职能，即便是在英美法系国家，基于检警之间的伙伴关系和对检察官职业的尊重，警察也乐意接受检察官的指示行事。在我国，检警之间属于流水线型的关系模式，根据刑诉法规定，公检法三机关属于“分工负责、互相配合、互相制约”的关系，这就决定了必须在现有刑事警察之外配置一种协助检察官办案的司法警察队伍。三是实现权力内部制约的适度考量。检察机关配置司法警察力量参与协助检察人员办案，对于防止检察官权力的不当行使，尤其是防止职务犯罪侦查中的刑讯逼供和暴力取证等自身违法问题的发生，无疑具有积极的意义。如有观点就直接指出，司法警察参与检察工作的相关环节，可以发挥及时监督检察人员相关工作合法性的优势。[4]

（二）检察机关配置司法警察队伍的应然目标

从理论上讲，检察机关配置司法警察队伍的目标在于服务和保障检察职能的实现，简单来说就是服务和保障检察机关依法办案，关键体现为服务和保障办案的能力有没有？作用能不能有效地发挥？对于前者，主要是对司法警察个体的要求，按照最高人民检察院政治部印发的《检察机关司法警察工作规范化建设标准》的有关规定，司法警察必须做到 “一熟二懂三会”，即熟悉法警职责；懂检察业务、懂办案程序；会使用枪械具、会擒拿格斗、会微机操作。对于“一熟二懂三会”的目标，必须明确最高人民检察院所提出的这一司法警察的职业要求，是在司法警察具有一般警务技能基础之上的具体职业要求，这也就意味着检察机关司法警察，首先必须符合作为人民警察的一般要求，其次必须符合检察机关司法警察的具体要求。对于后者，从根本上讲主要是司法警察队伍管理模式的问题，在司法警察个体达到“一熟二懂三会”目标的前提下，如果因司法警察队伍管理模式不当，以致不能有效发挥作用，也不可能扭转当前司法警察工作的被动局面，因此，必须重视司法警察队伍管理模式的科学化构建。

（三）检察机关司法警察应当坚持专业化管理

现代警察制度最早产生于英国的伦敦，自产生之初，英国就将警察作为一种非文职人员加以管理，以区别于一般的文官。[5]英国真正意义上的检察官设置较晚，从1985年英国通过《犯罪起诉法》设置皇家检控署算起，至今也不过37年。在英国，作为法律精英的检察官，不仅仅是一般的文官，而且是高级文官，采取的是与警察完全不同的管理方式。12世纪中叶，法国开始设置国王代理人，代理国王处理诉讼事务，这被认为是现代检察制度的开端。法国的检察官享有广泛的权力，包括指挥和监督警察的侦查活动，甚至可以直接参与侦查，但其与警察在管理上有较大差别，一般都设置于法院内，管理上更类似于法官。法国检察官具有双重身份，既具有法官的身份，又具有类似一个普通文官的身份。检察官和法官都是同样的经过考试，并经过专业训练而录用的，他们同样通过任命，有相同的地位，穿着同样的制服，领取同样的薪金，当工作需要时又可互相调换职务。[6]由此来看，对非文官的司法警察进行不同于检察官的专业化管理无疑是国外的通行做法，值得我们借鉴。当前，我国检察机关开展司法警察的专业化管理，主要做法包括：一是要成立专门的司法警察机构，不得将司法警察分置于其他内设机构进行分散管理，而且必须保证这种管理的独立性和有效性，应避免那种表面化的编队管理模式和混合或者交叉式的编队管理模式，不能既将司法警察在编队管理的同时，又将其纳入其他科室加以管理。二是按照新一轮司法改革关于加强司法警察管理工作有关规定中对检察人员实行分类管理的精神，[7]将司法警察作为一个单独序列加以管理，以保证司法警察的职业化和职能的专门性，逐渐取代以往那种对检察官和司法警察进行统一管理的方式，突出司法警察职业的特殊化和非文职化，强调司法警察必要的职能、体能和技能培训和考核。

三、加强基层司法警察队伍建设的原则

如前所述，既然司法警察队伍建设是当前基层检察机关司法警察工作的重点，那么，基层检察机关在现有条件下加强司法警察队伍建设应当坚持什么样的原则呢？如果这个问题不解决，就有可能使基层检察机关在加强司法警察队伍建设方面陷入定位模糊、思路不清的困境。要扭转当前司法警察队伍的现状，必须正确把握好司法警察队伍建设的原则。

（一）坚持“新帐不欠、旧账逐年还清”的原则

在司法体制改革后，司法性、监督性和职业性已经成为司法警察工作转型发展的必备要素，这就要求司法警察队伍建设必须在专业化上下功夫，必须拓宽检察业务知识的广度，全面掌握司法办案的基本规则和基本要求。[8]所谓“冰冻三尺，非一日之寒”，司法警察队伍建设薄弱的问题不是一朝一夕形成的，当然也不可能一朝一夕就全部解决，这需要一个循序渐进的过程。当前，基层检察机关绝不能再欠新帐，要严格落实最高人民检察院和上级检察院有关文件精神，加强司法警察队伍建设；对于所欠旧账，要通过有意识、有计划、有步骤地推进，予以解决，以弥补司法警察队伍建设长期薄弱的问题。

（二）坚持“服务办案、服务检察职能”的原则

检察机关最为重要的工作就是办案，检察机关加强司法警察队伍建设不是盲目的、无目的的，更不是一时的冲动或者所谓的“装门面”，而是切切实实的以服务办案、服务检察职能为目的。当前的现实是，检察机关普遍存在案多人少的矛盾，这种矛盾在一定程度上是一种由人员的结构性短缺所造成的“假性矛盾”。这种“假性矛盾”中就包括由于司法警察队伍建设薄弱使检察官承担了大量司法警务活动的问题。值得注意的是，司法警察服务办案，并非要求其对法律有精准的判断，例如对偷换二维码取财行为的定性，实践中本就存在一般盗窃说、盗窃罪间接正犯说、一般诈骗说、诈骗罪间接正犯说、三角诈骗说、双向诈骗说等多种观点的争论，[9]如要求司法警察对这类案件进行精准的判断显然标准过高。但是不要求精准判断不能成为司法警察不懂法的借口，作为刑事执法力量之一，检察机关的司法警察也应当具备相应的法律知识储备。

（三）坚持“着眼现实，立足检察职能”的原则

检察机关加强司法警察队伍建设既需要考虑司法警察队伍的现实，也要立足检察机关的职能，不搞花架子，着眼检察工作的现实需要，找出一些真正管用、见效明显的方法和措施。如果一味地抱怨或者消极等待，很难使司法警察队伍建设摆脱当前的困境。以往司法警察的工作重心在于服务自侦部门的侦查工作，与其他部门的配合较少，而监察体制改革后，司法警察的工作重心需要及时转移到办案的主责主业上来。[10]例如山东省东营市检察机关将司法警察服务引入公益诉讼办案工作，就实现了“1+1＞2”的效果。[11]据统计，2019年至2020年期间，仅山东省检察机关法警部门就参与办理公益诉讼案件 753件，出警1600人次。[12]

四、加强司法警察队伍建设的路径

从制度层面看，检察机关在司法警察的进入、培养、考核、退出等管理环节都发挥着重要的作用，可以在司法警察队伍建设方面做出自己的努力。在坚持上述三项原则的前提下，检察机关加强司法警察队伍的路径可以从以下几个方面予以考虑：

（一）入口方面：完善招录制度，充实司法警察队伍

近年来，基层检察机关司法警察开始通过公务员考试的方式向社会招录，但存在招录的数量相当有限，而且招录的条件较宽，录用后的初任培训缺乏警察职业的针对性等问题。以江苏省为例，从近年来各省公务员招录简章公开的职位表来看，招录司法警察的检察机关绝大多数仅招录1人，其报考要求为法律专业本科以上学历，录用后的培训与其他新录用的检察人员培训相同，缺乏警察职业的特点。从近几年上海公务员招录职位表看，上海大部分基层检察机关近5年来没有单独招录过司法警察职位，就更谈不上单独的初任培训了。建立司法警察职位单独招录制度，是把握司法警察进口的一剂“良药”，要使这剂“良药”真正起到作用，还必须做到以下几点：一是制定单独的招录计划报人事部门审批，在招录职位表中应当与其他检察人员的招录相区别，设置独立的职位代码。二是明确招录司法警察的条件为：警察类、法学类专业本科以上，符合人民警察要求的身体条件。其中，公安系统和司法行政系统所属警察类院校毕业或者有人民警察、部队工作经历的同等条件下优先录用。[13]建立上述内容的司法警察招录制度，在当前的公务员招录体制下可以说并不困难，当前公务员的招录主要是由检察机关的政工部门拟定招录的数量、岗位和条件后，统一报省级检察机关政工部门汇总，经审核只要未超过法定编制数量、岗位条件设置合理，即制表后上报省级人事行政部门审查，经省级行政人事部门审查无异议，即可制作公务员招录职位表，并与招考公告同时发布。从上述流程来看，司法警察是不是可以单独招录的关键在于检察机关内部是不是可以达成一致，并与人事部门积极沟通。另外，有条件的地区也可以参照上海市高级人民法院的做法，①即委托上海公安学院，定向招录法院司法警察学员，采用入学即入警，毕业即就业的订单式培养模式。争取人事行政部门、公安机关、教育行政部门的大力支持，委托专业的公安院校，定向招录司法警察学员，开展订单式培养的新模式。

（二）培训方面：开展警务合作，提升警务技能水平

检察机关的司法警察是我国人民警察系统的重要组成部分。尽管检察机关的司法警察与公安民警、监狱民警、法院司法警察、国家安全局系统的人民警察的职责和任务不同，但同属于人民警察序列，对于人民警察的基本素质要求是一致的，都适用《中华人民共和国人民警察法》。①《人民警察法》第2条规定：“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”例如警察着装规范、日常警务礼仪规范、警棍盾牌术、警械具使用（包括手铐、警绳、电警棍的使用）、手枪使用、押解与审讯技巧等。上述要求可以说是各警种都必须掌握的警务基本内容，但在这些方面，从当前的现实看，与其他系统人民警察相比，检察机关司法警察人员最少、底子最薄、训练的条件也较差，急需要与其他警种开展警务基本技能培训的合作。检察机关要做好司法警察工作，在当前的情况下最重要的是要学会借力，通过与其他系统人民警察尤其是与公安民警和法院法警开展警务技能培训合作，充分利用其他系统现有的培训教学设施和警务技能教官等条件，在共同培训中找差距、补短板，以尽快提升检察机关司法警察队伍的警务技能，真正承担起检察机关司法警察应有的职能，实现“一熟二懂三会”的目标。以基层为例，可以尝试与基层法院建立定期的司法警察队伍联训制度，并积极争取基层公安机关的支持，定期派员赴基层公安机关所属的警察训练基地开展警务技能培训。

（三）激励方面：加强统筹考虑，激发队伍积极作为

目前，检察机关司法警察队伍身处新一轮检察改革和国家警察职业改革的双重改革之中。一方面，在新一轮检察改革下，司法警察作为检察辅助力量被编入检务保障部门，与行政装备部门的检察人员享受同等绩效考核待遇。同时，尽管在理论上，捕诉合一与捕诉分离仍有争议，反对的观点指出捕诉合一可能导致不当拔高逮捕证明标准，[14]不符合正当程序原则，与检察机关加强法律监督的改革路向不吻合。[15]支持的观点认为捕诉合一不仅具有超越于捕诉分离的实践功用价值，更具有理论上的正当性。[16]然而，实践中捕诉合一的检察权运行模式已经得到普及，司法警察在服务保障办案方面又面临新的局面。另一方面，随着公安机关推进执法勤务警员职务序列改革，检察机关参照公安机关上述改革举措对检察机关所属司法警察也进行了相应的职务序列套改，逐步落实了相应的职级和待遇。实践中，正是由于司法警察队伍处于上述改革叠加的情况，造成了一些不合理的问题，主要是检察机关司法警察作为检察辅助力量，在接受检察辅助人员绩效考核的同时，享受了改革过程中提升后的司法警察警衔津贴，以致司法警察的工资收入与业务部门承担主要办案职责的检察官相差不大，甚至超过了一线部门的检察官，与检察改革向办案倾斜、向一线倾斜的目标不相符合，也与实践中司法警察与基层一线检察业务部门人员的工作现状不相符合。对此，建议检察机关统筹考虑检察人员之间的内部激励措施，既要严格执行中央关于深化检察改革和警务改革的部署要求，也要考虑司法警察队伍的实际，适当保护司法警察队伍的积极性，制定公平合理的激励措施。

（四）退出方面：严格制度落实，确保司法警察活力

检察机关加强司法警察队伍建设，不仅仅要使有能力、素质好的干部进入司法警察队伍，也需要畅通司法警察的退出渠道，使那些因年龄偏大不宜继续从事警务工作的司法警察能够及时退出司法警务一线。需要明确的是作为人民警察的一种，司法警察是一种职业，非按法律规定并经法定程序不得取消人民警察身份，因此，这种退出司法警务第一线，不能理解为取消司法警察身份，也不能理解为退出司法警察管理，而是一种在坚持司法警察、检察官和综合部门检察人员分类管理的前提下，在司法警察队伍内部实现外勤岗位和内勤岗位的转岗和交流。由此可见，司法警察“转岗”不同于一般的干部交流，其主要的区别就在于：“转岗”的条件仅在于年龄上的限制，并适当考虑本人情况和工作需要，且转岗后仍保留司法警察身份，按司法警察序列管理；而一般的干部交流，即将干部在不同内设机构之间进行交流任职，其主要考虑的是工作和干部培养的需要，且一般都必须按照交流后的工作性质进行管理。以往检察机关安排司法警察转岗，往往是将其调离司法警察机构，安排至行装、办公室等部门，但同时又保留了司法警察身份，随着司法警察单独序列管理改革的落实，这种做法已经大为改变，但不排除实践中仍存在少部分的情况。建议检察机关应明确司法警察“转岗”，原则上在司法警察队伍内部实现外勤岗转内勤岗，并制定司法警察“转岗”的具体操作办法和程序，在单位内予以公布，并适当控制司法警察转任其他类别检察人员，逐步实现司法警察的职业化和专业化。

五、结语

我们当前正深处一个风险日益加剧的时代，包含技术风险在内的多种风险并存，对此需要具有清醒地认识，风险社会并非遥不可及的未来，而是悄然变化的现实。[17]要发挥检察机关在应对社会风险方面的积极作用，需要建设一支正规化、专业化、有能力、有水平的过硬司法警察队伍。从长远来看，加强检察机关司法警察队伍建设必须着眼于人员分类化管理的发展方向，在实现司法警察专业化管理上下功夫，以新时代检察履职背景下的司法警察职能为牵引，从招录、培训、考核、交流和退出等方面都要体现司法警察职业的特点，保证司法警察职能的有效发挥，为检察机关办案提供强有力的警务保障。