多源流理论视角下的个人养老金政策议程设置研究

杨行健

［摘 要］《个人养老金实施办法》是我国发展多层次、多支柱养老保险体系，在个人养老商业模式探索道路上迈出的关键一步。本文基于多源流理论框架，梳理个人养老金政策议程过程中的问题源流、政策源流和政治源流，分析政策之窗的开启以及三源流交汇，以解释我国个人养老金政策出台的政策過程。同时就我国个人养老金政策设置的议程进行经验总结，发现问题源流的充分成熟和开放通畅的表达渠道推动了政策之窗的打开，最终促成了个人养老金政策的出台。

［关键词］个人养老金政策；多源流理论；政策议程设置

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.13.048

［中图分类号］D632.1；C913.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2023）13-0168-04

0     引 言

养老保障涉及千家万户，既关乎民生福祉，也关系到国家的长治久安。党的二十大报告提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”。1991年我国颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》指出，要“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。我国基本养老金在这三十年来取得了显著成就，企业年金和职业年金也在稳步发展。2022年4月21日，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》，11月4日人力资源社会保障部等五部门联合发布《个人养老金实施办法》（以下简称“《办法》”），正式启动了个人养老金制度。

《办法》的出台是我国在个人养老商业模式上做出的全新探索，而从我国基本养老体系建立的意见提出到标志个人养老金模式形成的《办法》出台，经历了一个漫长的过程。本文以多源流理论为分析框架探讨个人养老金政策议程的建立，试图回答以下问题：个人养老金问题是如何进入公众视野的；哪些因素助推个人养老金纳入政策议程；问题源流、政策源流、政治源流在推动个人养老金政策议程设置中起到了怎样的作用。

1     多源流理论：公共政策议程设置的分析框架

美国著名的公共政策学家金登于1984年在他的专著《议程、备选方案与公共政策》一书中提出了多源流理论，他指出：“并非由某种因素单独作用，而是由于在某一特定时刻多种因素汇合在一起共同作用导致了某一项目被提上议程［1］。”金登在多源流理论中将这些特定因素分为问题源流、政策源流和政治源流，当这三大源流发生交汇连接时，政策之窗便会随之开启，与此相关的社会问题就能够上升至政策议程。问题源流着眼于问题的定义，包括系统指标的变化、焦点事件和现行政策运行的评估反馈。政策源流包括政策建议、政策主张和政策方案等。政治源流涉及政治对于问题解决方案的影响，其涵盖了国民情绪、公众舆论等。当三大源流逐渐演变至成熟时期，通常由于某些焦点事件或政策促进者的推动，三大源流汇合，“政策之窗”就会打开，使得问题上升至政策议程。

2     我国个人养老金政策议程设置的多源流分析

根据多源流理论，当有关我国个人养老金的问题源流、政策源流、政治源流充分发育并且交汇之时，政策之窗就会打开，推动我国个人养老金政策的出台。

2.1   问题源流

问题源流是人们在政策活动中辨认与理解客观存在的、已经被觉察到的社会公共问题的过程［2］。在个人养老金政策出台这一案例中，问题源流主要由我国老龄化和养老金制度问题、数据指标以及焦点事件构成。

2.1.1   存在问题及其数据指标

第一，我国人口老龄化问题显著。根据2021年《第七次全国人口普查公报》的数据，2020年我国60岁及以上人口为26 401万人，占总人口的18.70%，与此同时，老年人口赡养比上升至19.7%。老年人口赡养比的提高也意味着社会上劳动年龄人口需要赡养的老人越来越多，我国的养老金体系将面临难以持续发展的巨大风险。

第二，基本养老金缺口扩大。数据显示，2012年有12个省份的城镇职工基本养老保险当期征缴收入大于基金支出［2］。2020年全国各地为了给企业纾困，减免了2～6个月不等的基本养老保险企业缴费部分，当年城镇职工基本养老保险缴费收入（44 375.7亿元）首次低于基金支出（51 301.4亿元）［3］。解决基本养老金缺口扩大趋势的暂缓之计就是发展第一、第二支柱以外的个人养老金制度。

第三，养老金体系结构不平衡。具体来看，基本养老金压力过大，面临严重的收支不平衡问题，而第二、第三支柱所起到的补充作用太弱，占比太小并且覆盖范围有限。截止到2018年，第二支柱参保人数5 000万人～6 000万人左右，而2018年底城镇职工基本养老保险参保人数已达41 902万人［4］，与之相比，第二支柱的覆盖范围非常有限，支撑作用比较弱。

2.1.2   焦点事件

焦点事件具有提升对问题的预先预见的知觉，让人们重新注意到已经“被忘到脑后”的问题上［2］。近年来，各种养老院非法集资的“爆雷”事件层出不穷，

有些养老院借着“返利”“折扣”或者“会员费”等极具诱惑性的名目遮掩着巨额资金的真实流向——短债长投、挪用其他项目或投向理财，最终陷入资金危机而骤然倒闭。2022年9月，湖北鄂州数百名老人被当地最大的石竹生态颐养院的宣传吸引，每人投入数万元的床位预定金，但却遭遇机构“爆雷”再也无法拿回预定金。众多养老机构非法集资的“爆雷”事件反映了我国目前养老产业投资市场的乱象，而如何甄别信息，将资金投到靠谱的养老产品中成了人们日益关注的问题。

2.2   政策源流

为了促进个人养老金相关政策制度的出台，政府相关部门、业界代表、学者专家、新闻媒体等提出了不同的主张和建议，这些汇聚在一起就形成了个人养老金政策议程的政策源流。个人养老金政策议程设置中的政策源流主要来自先行政策的探索试验和政策网络成员的建言献策。

2.2.1   先行政策的探索试验

1995年3月国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，全国范围内开始试行“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险制度。2008年6月《天津滨海新区补充养老保险试点实施细则》颁布，第一部商业养老保险地方性法规开始试点。2018年4月，财政部等五部委联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，在上海市、福建省和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点工作。税延型养老保险方案的提出让第三支柱个人储蓄型养老保险开始在各省市地区逐步开展试点工程，为个人养老金政策的出台提供了经验参考。

2.2.2   政策网络成员的探讨

关于建立第三支柱个人养老金的讨论和探索长期存在，受专业背景、社会属性和个人偏好等因素影响，政策网络成员持有不同的观点。本文对各方代表的观点进行归纳发现，政府部门一般从宏观制度出发，指出现行养老金体系的不足，从结构性缺陷、发展不平衡等角度提出政策上的建议；商界代表多从实践经验出发，从基金运行的角度，对养老金的投资和募集提出很多建设性意见；专家学者从学术研究的角度，一方面对我国的养老问题提出针对性意见，另一方面对比国外养老金制度，提出探索经验；新闻媒体则主要曝光问题，引起公众对商业性养老保险的关注。这些政策建议，经过“政策企业家”的软化活动进入政策制定的系统中，加快了个人养老金实施方案的出台。

2.3   政治源流

政治源流通常包括国民情绪、执政党的理念、利益集团的竞争等因素［1］。个人养老金政策议程的政治源流主要有国民情绪和执政党理念。

2.3.1   国民情绪

养老与养老金话题是公众关心的热点之一，无论是在政府工作报告还是网络平台都有着很高的关注度和点击量，每年“两会”期间相关话题热度也是居高不下。2012年6月6日人民网在网络上发起“如何看待人社部拟适时建议弹性延迟领养老金年龄”在线调查，截至当日凌晨六点，已有超过76万名网友参与调查，高达93.7%的网友投了反对票。2013年1月至2014年2月，中青舆情监测室共统计到与“养老”有关的舆情信息3 210多万条。其中抽样分析5万条，结果显示，25.5%的网民认为解决我国养老困境还需要很长的时间。综合来看，养老金话题一直是媒体和公众关注的热点话题，公众的不满情绪也暴露出第一、第二支柱养老金存在的问题，加快了个人养老金政策的出台。

2.3.2   执政党的理念

执政党的意识形态深刻影响着公共政策的制定，中国共产党作为我国的执政党，其理念对我国公共政策的出台具有关键性甚至决定性的作用。党的十九大报告中党做出了我国社会基本矛盾已经转变的重大政治判断，确立了以人民为中心的发展思想。党的二十大报告中提出，“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业”。这种执政理念指导着人民政府的工作方向，在2021年政府工作报告中，首次提及了第三支柱养老保险，并提出将规范其发展；在《“十四五”规划纲要》中，明确提到要“实施积极应对人口老龄化国家战略；健全多层次社会保障体系”。个人养老金政策的推出，是政府秉持以人民为中心的发展思想，为健全完善我国社会保障体系、满足人民美好生活需要而做出的政策回应。

2.4   三流交汇的实现

当问题源流、政策源流和政治源流相互独立发展成熟后，由政策企业家在恰当的时机推动，三条源流汇合，就能促进“政策之窗”的开启。

2.4.1   政策之窗的开启

“政策之窗”的开启是某一公共问题和构建被决策者识别为政策议题的机会，是政策决策的关键环节［5］。2021年12月17日，中共中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过了《关于推动个人养老金发展的意见》，促进了个人养老金政策议程三源流的汇合，进而开启了“政策之窗”。“政策之窗”并没有在会议结束后立即关闭，中共中央全面深化改革委员会会议起着研究剖析改革深水期难点痛点的作用，旨在站在顶层设计角度破除深化改革的阻力［6］。会议意见引发了相关部门、专家学者和社会公众的广泛热议，政策企业家围绕“个人养老金”的话题整合意见形成提案。在2022年3月的全国“两会”上，多名人大代表、政协委员针对个人养老金提出了自己的建议方案，这些建议在经过政府吸纳整合后成为《办法》的一部分。

2.4.2   政策企业家与三流交汇

政府官员、商界代表、专家学者和新闻媒体扮演了个人养老金政策出台过程中的“政策企业家”角色，

助推了三大源流交汇并让个人养老金问题纳入政策议程。个人养老金的相关提案在之前就被多次提出，但直到中共中央全面深化改革委员会第二十三次会议，建立个人养老金的方案才逐步完善。在随后2022年3月的“两会”上，多名代表围绕这个话题提出了相关提案，如《关于大力发展普惠型养老信托基金的建议》等。议案的提出加速了个人养老金政策的出台。2022年4月，国务院发布了《关于推动个人养老金发展的意见》，在该文件的指导下，同年11月五部门联合发布的《个人养老金实施办法》正式出台。

3     结论与探讨

由以上分析论述可以看出，個人养老金政策议程的设置过程与多源流模型的轨迹具有一定适切性。我国的人口老龄化问题、基本养老金缺口的扩大和养老金结构体系的不平衡构成了问题源流，养老院“爆雷”焦点事件引发了社会舆论的关注；网络新闻将问题宣传报道进一步强化了国民情绪，最后在执政党的执政理念下，结合先行政策的积累和政策网络成员的广泛讨论，中共中央全面深化改革委员会会议以及“两会”的召开为个人养老金开启了政策之窗，三大源流于此汇合，通过“政策企业家”的软化活动，最终推动了个人养老金政策方案的出台。在此次政策出台的过程中，环境的变化以及问题源流的发育推动了三大源流的交汇。此前，虽然我国已提出建设三支柱养老体系的设想，但有关政策建议和试点并没有取得理想的成效。由于环境的变化和问题的加深，我国日益严重的老龄化问题和缺口日渐扩大的基本养老金推动公众和政策制定者不得不更加重视养老问题，此前积累的试点经验和方案构想也随着国民情绪的高涨和执政党的理念与我国的实际养老问题结合，最终三源流汇合，政策之窗打开。最后应当注意到，中共中央全面深化改革委员会会议和“两会”的召开为“政策企业家”的软化活动和“政策之窗”的打开提供了必要条件。随着我国公民社会的发展和民主化程度的提高，建立完善通畅、多层次的表达渠道，让更多社会公众、代表参与公共政策的讨论和制定，可以大大减小政策出台的阻力，推动更加民主、科学的政策出台。

主要参考文献

［1］金登.议程、备选方案与公共政策［M］. 2版.丁煌，方兴，译. 北京：中国人民大学出版社，2014.

［2］郑秉文.中国养老金发展报告2013：社保经办服务体系改革［M］.北京：经济管理出版社，2013．

［3］田月红，赵湘莲.人口老龄化、延迟退休与基础养老金财务可持续性研究［J］.人口与经济，2016（1）：39-49.

［4］董克用，施文凯.加快建设中国特色第三支柱个人养老金制度：理论探讨与政策选择［J］.社会保障研究，2020（2）：3-12.

［5］黄俊辉，徐自强.《校车安全条例（草案）》的政策议程分析：基于多源流模型的视角［J］.公共管理学报，2012，9（3）：19-31，123.

［6］吴光芸，刘潞，李嘉薇.基于多源流理论的“体教融合”政策议程设置分析［J］.教育学术月刊，2021（6）：39-45，53.