乡村振兴背景下松滋市集体土地开发利用现状及对策

陈清 刘朦 陈俊娇

摘 要 随着我国经济社会的发展，乡村振兴战略的实施，农村土地制度改革在实践中不断深化，农村集体土地开发利用效率不断提高，但也暴露出更多问题。为进一步提高集体土地开发利用质量，以湖北省松滋市为例，介绍了当地在乡村振兴背景下集体土地开发利用的相关经验，并根据当前松滋市面临的棘手问题，针对性提出了优化产业结构、盘活土地资源、创新产业模式、发展休闲农业及完善利益联结机制等集体土地开发利用策略。

关键词 乡村振兴；集体土地；开发利用；湖北省松滋市

中图分类号：F323.2 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.12.043

党的十九大提出乡村振兴战略，对当前中国城乡发展和农民增收具有重大意义。在乡村振兴背景下，集体土地开发利用要遵循“坚持和加强党对农村工作的领导”“坚持农业农村优先发展”“坚持农民主体地位”“坚持人与自然和谐共生”等原则。通过强化集体土地开发利用管理、加快农村土地确权和流转、优化集体土地开发利用政策等措施，促进农村集体土地的开发利用，助力乡村振兴战略的实施。

集体土地开发利用是农村集体经济组织获得土地增值收益、提高集体资产管理水平的重要途径，也是我国加快推进城乡统筹发展、乡村振兴的重要举措。集体土地开发利用，是解决农村集体建设用地不足的有效途径，也是盘活农村集体建设用地资源，盘活农村闲置资产，促进城乡统筹发展的重要手段。因此，以乡村振兴战略为契机，以国土空间规划为依据，围绕乡村产业发展、人居环境、公共服务、基础设施等方面展开规划编制，为实现乡村振兴奠定坚实基础。

1 乡村振兴背景下松滋市集体土地开发利用

松滋市位于湖北省西南部，江汉平原和洞庭湖平原的接合部，地理坐标东经110°57′～111°21′，北纬29°44′～30°10′。北与荆州市相连，西与石首市接壤，东与洪湖市、监利县毗邻，南与宜都市、长阳县交界。东西最大横距54.4 km，南北最大纵距68.3 km，总面积1 679 km2。辖9个镇、1个办事处、514个村（居）委会。松滋市位于荆江南岸，属江南丘陵地带，境内山川秀丽，古迹众多，文化底蕴深厚，被称为“鱼米之乡”“荆楚明珠”，还是楚文化、三国古战场核心地，有“楚北雄镇”之称。

1.1 以土地流转为抓手，推动农村集体建设用地优化配置

随着乡村振兴战略的实施，农村集体建设用地流转已成为推动城乡融合发展的重要途径。松滋市坚持“规划引领、盘活存量、优化布局、集约利用”的原则，采取政府主导与市场运作相结合的方式，在充分尊重农民意愿的基础上，加快推进农村集体建设用地流转，推动农村集体建设用地优化配置[1]。

为解决农村建设用地分散，难以有效利用土地资源的问题，松滋市积极探索农村集体建设用地流转的新模式和新途径，引导农村集体建设用地向中心村、专业村及产业基地集中流转。1）推动农民向中心村集中流转农村集体建设用地。通过“农民自愿、依法有偿”的原则，把农民住房、空闲宅基地等土地承包经营权流转给村集体经济组织或农户经营管理；2）鼓励和支持村集体经济组织和农户利用农村集体土地使用权流转取得的收益，对集中居住点进行基础设施建设和公共服务设施配套。

1.2 以土地整治项目为载体，促进农村土地资源集约利用

对土地整治项目实施耕地占补平衡，将新增耕地用于补充耕地，以土地整理项目为载体盘活农村存量建设用地。在实施乡村振兴战略的过程中，松滋市充分发挥土地整治项目的载体作用，通过建设高标准农田等措施，提升农村耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

1）以土地整治项目为载体，推进现代农业发展。松滋市应不断加大高标准农田建设投入力度，在项目安排上向粮食生产功能区倾斜；在项目实施上向粮食主产区、现代农业示范区倾斜。同时积极开展基本农田保护“田块小调整”试点工作，按照“保规模、调结构、提质量”的要求，对基本农田实行连片集中规划，科学划定基本农田保护区，对重点区域的基本农田进行连片改造，实施土地平整、灌溉与排水、田间道路、生态环境保护与修复等工程。2）以土地整治项目为载体，开展拆旧复垦工作。为提高新增耕地的质量，松滋市按照“宜耕则耕、宜林则林、宜建则建”的原则，对农村土地进行综合整治和合理规划，将农村分散、零星的宅基地、工矿废弃地等通过拆旧复垦改造成耕地和水田。3）推进土地整治与新农村建设相结合。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的要求，探索农村土地整治与新农村建设相结合的有效途径和方法。4）加强项目管理工作。以土地综合整治项目为载体，结合乡村振兴战略的实施，着力加强和改进农村土地整治工作。5）强化宣传工作力度。采取多种形式开展宣传培训工作，不断提高广大农民对土地综合整治的认识和热情。6）完善项目管理机制。进一步完善项目管理制度和办法，明确责任主体、规范项目运作程序、强化监督检查措施等。

1.3 以产业发展为目标，推动农村集体土地融合发展

推进乡村振兴必须要坚持“产业兴旺”这一核心。农村集体土地开发利用以促进农村产业兴旺为目标，以推进一二三产业融合发展为抓手，积极探索农村集体土地开发利用新模式和新途径，促进乡村产业兴旺[2]。

1）将农村集体土地开发利用与农业特色产业发展结合起来。通过开发农村集体土地资源，发展现代农业和特色产业，培育壮大农业龙头企业，推进一二三产业融合发展。例如，松滋市在实施乡村振兴战略的过程中，通过把农村集体土地开发利用与农业特色产业发展结合起来，重点在乡村振兴示范村、美丽乡村建设示范村等地培育了一批特色农业产业。2）将农村集体土地开发利用与生态文明建设相结合，通过开发农村集体土地资源，增加生态产品和服务供给。例如，松滋市在实施乡村振兴战略的过程中，积极探索将农村集体土地开发利用与生态文明建设结合起来的模式和途徑。通过将农村集体土地开发利用与农民增收致富相结合，重点在农村产业兴旺、农民增收致富的示范村、美丽乡村建设示范村等地培育一批带动能力强、经济效益好、辐射效应明显的新型农业经营主体和服务主体，实现农民增收致富。

2 乡村振兴背景下松滋市集体土地开发对策

在乡村振兴背景下，农村集体土地开发利用，是全面推进乡村振兴战略实施的重要抓手。随着乡村振兴战略的不断深入实施，农村集体土地开发利用也将不断走深、走实，对此，松滋市更应该顺势而为、抓住机遇，在乡村振兴背景下进一步规范和盘活农村集体土地资源。

要加强农村集体土地管理，加快推进农业供给侧结构性改革。土地是农民的根本，是农民生存发展的物质基础，农村集体土地开发利用要坚持农民主体地位，把维护农民权益放在首位。在开发利用中，要坚持依法办事，确保农民合法权益不受侵害；要坚持民主决策，严格遵守“四议两公开”程序要求；要坚持民主管理，落实集体民主决策机制；要坚持民主监督，严格按照有关规定加强农村集体土地开发利用管理[3]。在开发利用中还應结合当地实际情况，优化农业产业结构与布局。

2.1 优化产业结构

要加快推进农业供给侧结构性改革，深入推进农业结构调整，优化农产品供给，以市场需求为导向，加快建立健全现代农业产业体系、生产体系、经营体系。1）松滋市要进一步优化产业结构，大力发展林下经济、观光农业、体验农业等生态农业，培育壮大特色林果、特色水产、特色瓜果等现代山地高效林业，构建立体种养、复合经营的现代农业产业体系[4]。2）要加快推进农村一二三产业融合发展。积极探索“互联网+”现代农业模式，加快推进农村电子商务建设和农产品电商平台建设，推动农产品网上销售和农民网上创业；积极培育新型经营主体，大力推进农村土地承包经营权流转工作。3）大力发展农产品精深加工，延长产业链，提高农产品附加值；要大力发展乡村休闲旅游产业和康养产业，积极探索“旅游+”“生态+”“文化+”等产业融合新模式。依托丰富的自然资源，结合生态、文化和民俗等资源禀赋，进一步开发旅游资源。

2.2 盘活土地资源

1）盘活宅基地。宅基地是农民的“命根子”，但很多村庄内的宅基地长期处于闲置状态。在乡村振兴背景下，要进一步盘活农村宅基地资源，在“三权分置”的基础上，对闲置宅基地依法依规进行流转、置换和开发，既能让农民分享城镇化发展带来的红利，又能有效提高土地利用率。松滋市应该积极响应国家号召，加大对闲置宅基地的盘活力度。在盘活农村宅基地的过程中，可根据资源禀赋以发展乡村旅游为目标，积极探索农村闲置宅基地盘活利用方式和途径。

2）盘活闲置建设用地。在乡村振兴背景下，随着农村产业结构的调整力度不断加大和美丽乡村建设的快速推进，农村闲置集体建设用地不断增多。要想加快推进乡村振兴，就要把这些闲置土地开发利用起来，形成经济发展新动能。不仅要对闲置和低效利用的建设用地进行分类处置，充分发挥土地利用总体规划对城乡建设用地规模和结构布局的统筹引领作用，完善城乡建设用地增减挂钩政策，保障乡村振兴用地需求；还要通过土地综合整治将低效建设用地转化为耕地、林地等农业用地，通过综合整治与生态修复提升耕地质量，提升农田生态功能，打造集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。

2.3 创新产业模式

1）要积极探索多种形式的新型农业经营模式，创新土地经营权流转机制，发展多种形式的适度规模经营。鼓励农民以土地承包经营权入股企业或合作社，建立合理的收益分配机制。要积极发展适度规模经营，通过土地流转实现集体土地资源与农户家庭资源的有机结合。2）产业融合发展是推动乡村振兴的重要举措。在农村集体土地开发利用中应以市场需求为导向，以产业融合为纽带，促进一二三产业融合发展，积极发展农业新业态和新产业。3）要加大对农村集体土地开发利用的政策支持力度，制定并出台相关配套政策，通过政策支持引导土地开发利用，促进农村集体土地有序开发利用。积极探索“政府引导、市场运作”的多元化农业经营模式，提高农业生产经营效率。

2.4 发展休闲农业

在全面推进乡村振兴战略的进程中，松滋市应该抓住机遇、发挥优势、顺势而为，以乡村振兴为契机，深入开展好农村集体土地开发利用工作。1）积极发展休闲农业与乡村旅游，要以发展乡村旅游为契机，培育一批精品乡村旅游线路和精品景点景区。引导和支持农村集体经济组织依托自有土地、房屋、设施等资源，培育休闲农业与乡村旅游经营主体，大力发展集种植养殖、科普教育、农事体验、餐饮住宿、休闲娱乐于一体的休闲农业与乡村旅游项目，吸引城市居民下乡消费，拉动农村经济发展。促进一二三产业融合，重点打造一批休闲农业与乡村旅游精品景点景区。2）建立农村集体土地管理信息平台，及时更新农村集体土地及土地建筑物信息；建立农村集体土地交易平台，对农村集体土地交易情况进行实时动态监控管理。通过农村集体土地管理信息系统与农村集体土地交易平台的联动，可以提高农村集体土地交易的透明度，提升政府部门对农村集体经济组织的监管水平。

2.5 完善利益联结机制

在农村集体土地开发利用的过程中，应进一步完善利益联结机制，让农民在土地流转、产业发展和乡村旅游开发中受益。1）充分发挥政府的引导和监督作用。政府应在农村集体土地开发利用中为农民提供必要的服务，做好指导、协调等工作，积极引导农民参与农村集体土地开发利用[5]。2）充分发挥农民和村集体经济组织的主体作用。农民是农村集体土地开发利用的参与者，也是受益者。要通过各种方式调动农民的积极性，通过完善乡村建设、管理制度规范，激发集体经济组织干劲。3）充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。农村集体土地开发利用要遵循市场规律，以市场需求为导向，按照现代企业制度要求，完善利益联结机制，让农户成为现代农业发展的直接受益者。

3 结语

综上所述，随着乡村振兴战略的实施，农村集体土地开发利用中的问题也不断变化，急需国家、地方政府出台相关政策法规予以规范和引导。应以建立城乡统一建设用地市场为方向，探索建立农村集体建设用地流转机制，进一步推动农村经济发展、促进农民增收、增强农村集体组织发展活力、推进城乡融合发展。

参考文献：

[1] 方先明，胡丁.乡村振兴中的集体经营性建设用地入市的经济增长效应[J].江苏社会科学，2022（2）：117-128.

[2] 孟琦.推动我国农村土地开发利用法治化[J].人民论坛，2019（21）：116-117.

[3] 孙敏.农村集体土地所有权式微的实践逻辑及其困境：基于宁海县X镇近郊土地开发历程的思考[J].北京社会科学，2018（11）：104-114.

[4] 孙臣.浅谈集体土地利用现状存在的问题及对策[J].农业与技术，2016，36（8）：140.

[5] 董娟，周霞，高玉娟.古村落集体土地保护利用模式研究[J].山西农经，2015（3）：58-61.

（责任编辑：张春雨）