我国地名文化遗产法律保护及对策研究

萨矗荣贵

地名是国家机关依职权对具有特定方位、地域范围的地理实体赋予的专有名称，是对地理实体的指位。地名也是语言文字的产物，是人们根据需要主观赋予名称并得到社会公认、共同使用而产生的，这一过程让地名承载了丰富的社会、历史、文化、语言等信息，也因此成为社会生活中不可或缺的一种公共信息。在地名文化遗产纳入世界遗产保护的大背景下，探究地名文化遗产的价值，对其进行保护尤为迫切和重要。

一、地名文化遗产的重要价值判断

(一)地名及地名文化遗产

地名作为象征符号能够生动直接地标记地理空间，概括当地自然人文景观，是地域历史演变的重要见证。有关地名的定义，有学者认为地名就是地方的名称，“作为专指，每个地名都是人们对地理环境中具有特定位置、范围及形态特征的地方所共同约定的语言代号。”(1)褚亚平：《地名学论稿》，北京：高等教育出版社1985年，第7页。从法律概念分析，国务院颁布的《地名管理条例》将地名划为地理名称的范畴，地名的范围包括：“自然地理实体名称；行政区划名称；居民地名；城市公园、自然保护地名称；街路巷；重要地理方位意义的住宅区、楼宇名称；重要地理方位意义的交通运输、水利、电力、通信、气象的等设施名称。”(2)国务院《地名管理条例》(2022年修订)，第3条，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-04/21/content_5686491.htm，访问日期：2022年5月23日。其他国家或地区的立法中也有对“地名”概念的定义。如，瑞士《地名条例》中定义为“市镇、聚居地、街道、建筑物、车站和地形的名称”。(3)《瑞士地名条例》第3条(a)项，“Verordnung über die geografischen Namen”，Fedlex，accessed April 16，2022，https：//www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2008/393/de.爱沙尼亚《地名法》中规定“地名的命名特征是一个自然或人工地理实体”。(4)《爱沙尼亚共和国地名法案》第3条，“Place Names Act”，Riigi Teataja，accessed April 23，2022，https：//www.riigiteataja.ee/en/eli/529052014008/consolide.

由此有学者延伸出地名文化的概念，认为地名是一个地域文化的载体，具有浓厚的乡土文化气息，体现该地域内居民长期活动的文化特点，也反映不同民族、不同地域的文化差异。它反映重要的历史文化价值，是区域文化的象征。(5)岳升阳、杜书明：《城市地名文化遗产评价体系及应用——以北京市牛街地区为例》，《城市问题》2011年第8期。其溯源在于地名是先民识别环境和相互交流的代号或标识，是一种语言文化形态。“文化是特定人群的生活经验、历史传统、集体记忆以及社会实践。”(6)刘晓春：《非物质文化遗产的地方性与公共性》，《广西民族大学学报》(哲学社会科学版)2008年第3期。地名指代的地理实体或地域历史沿革、地理环境、本土风情和民俗文化等构成的文化内涵可以反映特定人群的地域文化特征。由特定的文字、语词组成，是典型的文化记忆传承的产物，反映了特定时期地方的历史及生产生活方式。“表现了区域地理特征、宗教观念、政治观念、民族民俗文化、社会意识等被称为人类历史的‘活化石’。”(7)章昌平、张晓君：《地名符号的传承与建构：基于城市记忆的地名公共服务体系研究》，《现代城市研究》2017年第3期。关于“地名文化”的概念，刘保全等做出系统的论述，“地名文化的基本构成包括了两个层面，地名语词文化和地名实体文化。地名语词文化属于语言文化范畴，是地名文化的基本内涵；地名实体文化属于地域文化范畴，是地名文化的外延，二者是相互依存、不可分割的统一体。”(8)刘保全、李炳饶、宋久成、张清华：《地名文化遗产概论》，北京：中国社会出版社2011年，第37页。地名因描述一定地域历史和文化而形成，地名语词为载体，是对历史积淀和文化精神等元素的提炼、改造、重构和再现，地名实体承载着自身不断积淀的文化内涵，二者共同构成了地名文化。

(二)地名文化遗产是非物质文化遗产的一部分

国际上，2002年联合国地名标准化会议中提出“地名作为国家历史和文化遗产一部分的重要性。”2007年第九届联合国地名标准化会议提出“考虑到联合国教科文组织2003年通过的〈保护非物质文化遗产公约〉，认为地名完全属于非物质文化遗产”。同年第24次联合国地名专家组会议将地名列入非物质文化遗产，适用《保护非物质文化遗产公约》并指出“地名具有重要的文化和历史意义，随意改变地名将造成传承文化与历史传统方面的损失。”2012年第十届联合国地名标准化会议中在“确定和评价地名作为文化遗产的标准”时提到“有若干决议把地名作为一个民族文化遗产的一部分，且有必要保护地名遗产”。(9)以上三个文件参见《第十届联合国地名标准化会议决议》(2012年，纽约)，E/CONF.101/144，联合国统计司网站，https：//unstats.un.org/unsd/geoinfo/ungegn/ungegnconf10.html，访问日期：2022年5月23日。通过几次会议决议，明确了地名在文化遗产的地位及保护的必要性。

关于地名文化遗产的定义，有学者指出是以地名为载体记录的中华民族所创造的并世代传承的物质文化和精神文化成果。(10)刘保全、李炳饶、宋久成、张清华：《地名文化遗产概论》，第37页。也有学者进行扩充解释，“可定义为起源古老，长期稳定、延续性强，且具有地方的、民族的文化认同性，并且所指代的地理实体或地理区域(包括其自身或内部的地质、地貌、水文等自然景观，建筑、村落、城镇等人文景观，以及其中的或与之有关的珍贵文物、文化典籍、文学作品、历史事件与人物或独特的风土人情等物质、非物质性景观的全部或某些部分)亦具有杰出性、重要性或独持性的地名。”(11)张春阳：《试论“地名文化”与“地名遗产”的概念与评价》，浙江大学2016年硕士学位论文，第17页。地名中蕴含了很多非物质文化元素，且有明确标识的文化传承功能，是非物质文化遗产的一部分，体现在：

首先，具有非物质属性。地名是由语词构成，语词是非物质文化遗产的载体和媒介工具，地名语词本体与其所表达的意义共同组成了特定的文化符号。地名的语词文化代表的是地名作为语言词汇的非物质文化元素，它对非物质文化遗产的内涵及其遗产项，具有承载、标识和传播的功能。地名实体文化所承载的多元地域文化体系，丰富了地名文化遗产非物质文化属性。其次，具有显著的地方性特征。地名是地方性文化中最特别的标志，是一种独特的地域文化现象。“非物质文化遗产的地方性特征，意味着其文化记忆总会与特定的地方相联系，意味着非遗的存在有着现实的地理空间的边界，某种非遗边界与人们所要建构的区域文化认同的边界未必是重合的。”(12)季中阳、高鹏程：《“非遗”保护与区域文化认同》，《文化遗产》2021年第3期。地名成为这种边界的重要标识符号，为特定的地理空间文化记忆的传承与保存提供了载体。再次，具有传承性。地名形成后不断在实践中传播，表现出较强的稳定性，有被群体或个体认同的文化价值而被传承。从地名的命名方式看，以自然地理特征、人文地理因素以及历史政治因素为依据，代表一个区域的空间符号，有凝聚整体的文化记忆和不断更新和叠加的历史文化记忆。作为人类的历史和经验的记录，得到保存、发展、丰富和传承给后代，以便鼓励以其所有形式呈现的创造性，并激发各种文化之间的真正对话。

(三)地名文化遗产的价值

1.文化认同价值

“社会的文化体系是由社会象征性的符号，如语言及其结构、事物及人物的称谓、事物或社会关系的表述形式、神话及社会文化中的标志等表现出来的。象征符号是约定俗成的，为本民族成员所认同。正是通过多种象征符号，各民族的传统文化才得以展现、传承。”(13)宋蜀华、陈克进：《中国民族概论》，北京：中央民族大学出版社2001年，第189-193页。地名作为指出地理空间方位的符号，在社会实践中发展为地方文化的表征符号，累积了一定的认可度，成为个人或群体情感认同的象征，与地域文化和民族文化紧密相连，形成文化认同性和延续性。明确体现特有的文化、地理、历史、社会或其他现实情况以及地区或民族特性、思维方式，是文化遗产的一个特殊部分。作为和过去链接的象征符号，反映了过去的各种情境和活动，甚至像居住地、街道等微地名也会构成集体记忆和遗产的一部分。

非遗文化认同价值的实现过程是由特定群体长期聚集生活在某一地域，形成地域独有色彩来实现的。“地名一直处于相对稳定与不断变更的交织运动中”(14)纪小美：《基于资本与场域理论的徽州地名变迁的社会响应与内在机理研究》，《人文地理》2020年第6期。，在长久的特定地域生活中，人与地方容易形成有机的互动关系，体现在特定生活方式、地方风俗习惯等地方文化传统中。地名作为文化符号可识别不同区域的文化群体及群体的文化创造，作为文化遗产被保护、利用和发展传承地方文化传统，实现文化认同价值，在具体的社会生活交流中能够发挥重要作用。

2.经济价值

地名作为地域文化的标志性符号可指示当地某一具有代表性的事物或实物，背后蕴藏的文化具有巨大经济价值。典型表现为地理标志，地域性是地理标志的典型特征，地理标志的内涵和文化价值就蕴藏在地名文化遗产之中。地理标志是在长期的历史过程中形成的，一种用于具有特定地理来源的商品的标志。“在特定地域内，由自然和人文因素构成的地理环境造就了产品独特的品质、质量和特征。 这些产品在长期的市场流转中其特定质量、声誉或者其他特征与该产品的原始性出产地被消费者紧密联系在一起。地理名称具有了质量显示功能和商业标志作用，具有了财产利益和经济价值，由普通的地名符号演变为财产的载体。”(15)严永和：《论传统知识的地理标志保护》，《科技与法律》2005年第2期。世界贸易组织《与贸易有关的知识产权协议》对地理标志的保护形成了众多的以原产地名命名的产品，如景德镇陶瓷，南京云锦，平遥漆器等，地理标志除自然地理因素之外还有人文因素，是特定地区的居民利用当地独特自然条件下产生的原材料加入知识创造和文化传统的传统知识产物，二者相结合构成世代传承的非遗地标产品，拥有地理标志的产品在商业竞争中无疑更具有优势。

经济价值还体现在地名的资源属性上，“资源是一切可被人类开发和利用的物质、能量和信息的总称，广泛地存在于自然界和人类社会中，是一种自然存在物或能够给人类带来财富的财富。地名无疑是一种社会经济资源，同时也是各地的专有资源。”(16)王荣、何彤慧：《地名旅游资源特征及其开发利用初探—以桂林市为例》，《桂林师范高等专科学校学报》2009年第4期。表现在旅游活动中对地名文化遗产的开发和利用。 地名文化遗产是具有深厚底蕴的文化旅游资源，可表现当地地理环境与文化的镜像，反映当地的基本属性，通过地名中包含的自然或文化意涵，可以捕捉到地方特色，获得相关文化信息，发挥旅游导向作用。如，有些地名和神话传说、历史典故、文学作品相连，其中蕴藏的丰富的文化灵魂吸引着游客，能够引发联想和艺术体验。地名在旅游活动中能够标识旅游特色，增强游客体验，将地名与其他特色资源相融合，能够最大化发挥当地旅游经济价值。

二、地名文化遗产的保护内容

当前地名文化遗产的文化和经济价值日益凸显出来，文化价值随着社会历史文化的发展和传承而增大，潜在的经济价值因商业开发而体现。但同时出现传统老地名的消失、商业化对地名的侵扰和地名文化流失等问题。针对存在的困境，我国对地名文化遗产的管理和保护方面进行了积极的探索。

(一)现有困境

1.地名变更无序的现象

首先是地名的“洋化”问题最为突出。在城镇建设和政区调整过程中，城市的变迁 、政区更名等引起的地名变更，其中不乏具有历史意义的传统地名消失，取而代之的是以欧美国家、外国城市、国外景点和半英文半中文命名的洋地名。如，以“维多利亚”“地中海”“夏威夷海岸”命名的居民区、街巷、道路等地名随处可见。作为地域文化的载体，“洋地名”破坏历史文化传承，削弱地方社会的认同感，对地名的定位功能也造成了阻碍。

其次是对公共利益的损害。地名本身属于公共资源，“功能上不但能够标识自然地理实体，确定人的住所、籍贯、辨别人们运动的方位而且是传承人类活动、文明和自然变迁信息的符号。任何人都可以无需他人许可并且不支付任何费用在日常生活、生产经营、艺术创作和发明创造等活动中使用地名。”(17)郭富青、孙昊亮：《地名资源商业化开发的法律秩序研究》，《法律科学》2006年第2期。地名从功能和价值角度分析都具有公共利益属性。地名变更会引发公民相关信息的变更，“朱广义等诉郑州市人民政府道路更名案”中，“祭城路”更名一事，原告认为侵害了其所应享有的历史传承的认同权和地域文化记忆的归属权等精神文化权益，且影响户籍、住址等信息的变更。一审法院裁定驳回请求，二审和再审维持了原裁定，但最高人民法院在裁定书中认为：“特殊的精神文化权益应受到法律保护，地名是国家和民族文化的重要载体，长期形成的地名，是一个地方的符号，成为那个地方所有人情感所系的标志。”(18)参见《朱广义等与郑州市人民政府道路更名再审审查与审判监督行政裁定书》，(2018)最高法行申1127号。正因如此，《地名管理条例》对地名的更改规定了严格的原则、程序和审批权限。要求“从我国地名的历史和现状出发，保持地名的相对稳定”，“可改可不改的和当地群众不同意改的地名，不要更改”。(19)参见《朱广义等与郑州市人民政府道路更名再审审查与审判监督行政裁定书》，(2018)最高法行申1127号。此案中地名变更不仅涉及原告权益，还对当地民众具有重大意义，依据现行法律规定虽驳回了原告申请但案件受理本身的价值更具有现实意义，裁定书中提出了对公共利益、历史传承和文化认同的重视，呼吁减少地名更改的乱象。

最后，地名变更对遗产保护的负面影响。地名本身就是重要的非物质文化遗产，含有重要的文化线索，记录着人类与大自然共同创造并世代传承的物质文化和非物质文化成果。(20)刘保全、李炳饶、宋久成、张清华：《地名文化遗产概论》，第99页。特别是一些以地名为专名的文化遗产，如绍兴黄酒酿制技艺、龙泉青瓷传统烧制技艺等，有鲜明的地域指向性，地名已成为该文化遗产的有机元素，标识该遗产的特征。地名变更有时候会伴随区划内容的调整，不仅对地名文化遗产产生影响，对区域内其他文化遗产的原真性保护也产生负面影响，淹没作为文化地标的历史文化。

2.地名资源商业化

地名是具有非竞争性、非排他性的纯公共物品，应由政府提供且不以营利为目的，意义在于为全社会服务，是不能界定产权的，不能为市场竞争提供财产权的条件，地名应在社会生活和商业活动中依法无偿使用。(21)吴爱明：《我国地方政府地名有偿命名的法律思考》，《中国行政管理》2007年第11期。地名商业化过程中，私权常常超越公共利益，导致片面追求经济价值而忽略地名文化价值的保护。实践中地名商业化主要是地名有偿命名问题。

近年来，地名有偿命名的现象越来越多，政府相关部门对新地名甚至老地名中的道路、桥梁等公共设施的命名权进行公开拍卖，拍得的命名人向当地政府支付命名费获得一定期限内的命名权。企业发现地名中隐藏的商业价值，通过以企业或品牌名称命名地名来扩大知名度，以达到宣传的效果。如，南京作为历史文化浓厚的古都，在城市发展过程中改造拓宽马路，拓宽后的老地名街巷被用企业名称命名，导致老地名的逐渐消失，如源于明代有几百年历史的芦席营，经金贸集团有偿冠名后称为金贸大街，(22)“南京多个老地名被企业冠名”，中国新闻网，https：//www.chinanews.com/cul/2012/07-04/4006147.shtml，访问日期：2022年4月20日。企业名称嫁接到地名中，商业味覆盖历史文化气息，命名忽略当地历史习惯和传统，导致新地名文化底蕴不足，具有宝贵价值的地名文化遗产遭到破坏。且命名企业因破产、兼并等事由导致名号变更，地名将何去何从？有偿命名企业或单位，有重大损害社会公共利益甚至违法犯罪的事件，也会对地方的形象带来负面影响。

(二)地名文化遗产保护内容

国际上提出依据《保护非物质文化遗产公约》来保护地名文化遗产，制定发展保护方案。大多国家将地名归类为口头传统和表现形式中的语言类非物质文化遗产，确认地名承载着文化和语言的重要价值。因语言是地名的重要组成部分，地名里还包括不再常见的单词和语言元素等。有代表在第九届地名标准化会议上提出“语言是非物质文化遗产的支柱……地名是语言遗产和口头传说的重要元素。地名也与非遗的其他领域相联系，如表演艺术、社会实践、仪式、节庆、传统工艺等。地名及相关的口头传说为地理和生物知识提供了可靠的基础信息。”(23)刘保全、李炳饶、宋久成、张清华：《地名文化遗产概论》，第85页。如，斯洛文尼亚语地名和克恩顿传统房屋名称是奥地利国家级非物质文化遗产，这些地名构成斯洛文尼亚与卡林西亚人语言和文化身份的重要组成部分，反映历史和语言的发展，通过地名能了解当地特性和景观政治。

我国将地名文化遗产提到与工业遗产、农业文化遗产、灌溉工程遗产和非物质文化遗产同等地位，是历史文化保护传承体系中的重要部分。其功能和价值有着多面性，是综合性、集合体性质的文化遗产，任何一个地名文化遗产都与特定的实体相关联，以非物质文化遗产表达方式为主，有时以物质文化遗产和历史文化景观为载体，呈现其文化表现形式的多样性。有些地名文化遗产已被纳入语言类非物质文化遗产中，如2015年北京市语言类非物质文化遗产名录中有“崇文地名文化”“朝阳各地名由来”“丰台各地名来由历史沿革”“模式口地名”。也认为地名可属于非物质文化遗产中口头传统和表现形式类，因部分地名的诞生与神话、传说和民间故事息息相关，民俗文化在流传过程中也会产生一系列的地名，如，北京崇文门附近的茶食胡同，源于《大金国志》中记载的金代结婚时“进蜜糕，人各一盘，曰茶食”的习俗，地名成为其文化内涵的解说。在历史文化景观和历史悠久的市县村镇等人文或地理实体中，地名语词能够准确标识、解读地方文化并使特定文化内涵蕴含在地理实体中。建筑文化遗产的名称，可反映出建筑的形态特征、等级特征、功能和文化内涵。

我国制定《地名文化遗产鉴定》及《全国地名文化遗产保护工作实施方案》认定地名文化遗产分为千年古城(都)、千年古县、千年古镇、千年古村落、甲骨文和金文地名、少数民族语地名、著名山川地名、近现代重要地名文化遗产等八类，涵盖了地名及自然和人文地理实体、地名文化、特殊记载的地名的传承和保护。前几类地名的认定和保护主要是将地名历史文化与实体文化相结合，突出地名对文化遗产的文化标识和载体功能，要求不仅地名文化内涵丰富，且古建筑、典型建筑和传统聚落富有文化内涵和传承价值，自然景观与人文景观特色鲜明，还需包含民间传统文化的非遗代表作。后几类地名认定突出其承载、传播的文化信息，重点保护地名具有的文化认同感与延续性。2022年修订的《地名管理条例》的立法目标明确为规范“地名的命名、更名、使用、文化保护及其相关管理活动”(24)《地名管理条例》(2022年修订)，第2条。。其中注意到有些地名使用中文化保护面临的威胁，对“地名文化保护”设置专章规定“县级以上人民政府应当从我国地名的历史和实际出发，加强地名文化公益宣传，组织研究、传承地名文化”(25)《地名管理条例》(2022年修订)，第23条。，“县级以上人民政府应当加强地名文化遗产保护，并将符合条件的地名文化遗产依法列入非物质文化遗产保护范围”(26)《地名管理条例》(2022年修订)，第24条。，开始重视并加强地名的文化保护。地方性地名管理法规中有规定“应当组织调查地名文化遗产，建立地名文化遗产保护名录，采取有效措施予以保护”(27)《浙江省地名管理办法》、《金华市地名管理条例》等均有此规定。，对保护和传承地名文化遗产提供法律依据。

三、国外地名文化遗产保护经验借鉴

世界上大多国家都认定地名为非物质文化遗产的重要组成部分，地名既是语言的表达方式，又作为地理标识，不同国家采用不同模式来保护地名文化遗产。

(一)专门立法

1.挪威地名法

挪威十分重视地名的保护，将地名看作语言类文化遗产，认为地名是一种历史文本，当地历史的宝贵来源。《挪威地名法》既是一部语言保护法，也是一部文化遗产保护法。确保公共部门积极使用挪威语、萨米语和克文语的地名，认为语言多样性的地名反映了历史上的政治、文化和经济关系。维护地名的主要手段是通过官方标准化，由挪威测绘局负责实施该法案，解决了传统地名包括自然地理名称和定居点名称的拼写问题。总体目标是将地名作为语言类文化遗产加以保护，使地名具有实用性，不影响其内涵表达且有助于民众认知的形式。强调地名的重要社会文化价值，旨在平衡方言多样性、官方拼写规范、词源、传统拼写、当地用法、当地偏好、市场力量以及国家出于加强地名指引功能的目的明确名称和拼写的需求。(28)参见United Nations Group of Experts on Geographical Names 2021 session，“Governments on the situation in their countries and on the progress made in the standardization of geographical names”，(New York：May 2021)，GEGN.2/2021/10/CRP.10.以及11th United Nations Conference on the Standardization of Geographical Names ，“Report of Norway”，(New York ：August 2017)，E/CONF.105/89/CRP.89.

2.爱沙尼亚地名法案

爱沙尼亚共和国1996年通过的《地名法案》内容涉及名称和命名过程的细节，规定地名管理的要求并确定了各机构地名命名的权限，由地名委员会担任国家地名主管机构，旨在确保协调使用地名以及保护具有历史价值的地名。另制定配套的法律法规《纪念性地名确定程序》《全国地名登记册保存条例》和《地名形成和使用条例》等。通过对《地名法案》的不断修订，明确地名的法律地位，完善地名文化遗产的保护内容。规定在对地名命名时避免与爱沙尼亚历史和文化不相容，在规划新区域时应尽可能使用当地通用的旧名称以保持文化连续性。法案中特别提出了平行名称。在混合语言区，如有保护历史或文化方面的正当理由，可设定爱沙尼亚语和少数民族语两种平行名称，支持使用少数民族语地名，以保护地名文化的多样性，保存地名文化遗产。为使地名使用有系统性，建立国家地名登记册，除官方地名外将具有重要历史文化意义的非官方地名(29)《爱沙尼亚地名法案》中官方地名是指通过法令命名或经过地名委员会决议批准的地名，非官方地名是指尚未通过法令设立或未经过地名委员会决议批准的地名。或拼写也登记入册进行信息保护。(30)参见United Nations Group of Experts on Geographical Names 2021 session，“Changes in the Estonian Place Names Act”，(New York：May 2021)，GEGN.2/2021/CRP.108.

(二)地名数据库

地名在爱尔兰传统文化中居于核心地位。在中世纪爱尔兰人创造了一种独立的文学流派the Dindshenchas意为“著名地方的传说”，致力于解释著名地理特征的起源和名称的由来。爱尔兰大多数地名是爱尔兰语，另一些则是英语和古斯堪的纳维亚语。多数爱尔兰语地名以英文的书面形式出现，在英语化的过程中导致了名称变得难以理解。(31)Mac Giolla Easpaig，Dónall，“Ireland’s heritage of geographical names”，in Wiener Schriften zur Geographie und Kartographie Vol.18，(Wien：2009)，79-85.2003年颁布的《官方语言法案》中规定恢复原有爱尔兰语地名形式，赋予其在法律文件中与英语地名相同的法律效力，并将官方地名也设定了官方标准化爱尔兰语版本。通过在历史文献中收集地名拼写方式，在当地社区收集确定其发音，对地名进行系统研究，恢复标准拼写。尘封已久的数千个爱尔兰历史地名在这个过程中被记录下来，使人们能够准确理解爱尔兰语地名含义和来源。

为传承保护爱尔兰语地名文化遗产，地名办公室与爱尔兰语事务部聘请都柏林城市大学合作开发爱尔兰地名数据库，向公众提供地名相关资料的查询。建立了从7世纪到19世纪的历史档案，收录包括历史文献中记载的已废弃的地名，实地调查中搜集到的口口相传的地名，以及地名的当地发音等，以纸质和电子格式存储在数据库。(32)United Nations Group of Experts on Geographical Names，“The Placenames Database of Ireland”，(Nairobi ：May 2009)，Working paper No.90.

(三)其他措施

瑞典重视地名的管理和保护，认为地名的管理和保护应该兼具语言的正确性和延续性。在地名保护方面不仅注意规范正确语言，也强调保护地名的文化环境。瑞典在《历史环境法》中，增加了地名管理的内容并为更好保护地名文化遗产在法案中加入了“良好地名实践”的内容，规定瑞典中央政府及地方在进行有关地名的事务时，必须考虑传统地名习俗，保留良好地名的传统，保护具有历史意义的地名。在没有充分理由的情况下，不得更改既定地名；在创建新地名时应考虑对既定地名的影响。为进一步解释和执行地名保护条款，国家遗产委员会2001年制作图解手册《地名与遗产保护法：良好地名做法的解释与应用》详细地阐述如何解释和应用良好地名实践的概念，并通过案例研究加以说明，对中央和地方政府有关地名使用及保护责任作了更详细的解释。(33)United Nations Group of Experts On Geographical Names 2019 session，“Report of Sweden”，(New York：May 2019)，GEGN.2/2019/39/CRP.39.

俄罗斯联邦制定国家地名目录提供统一的地名标准化用法，目的是将地名作为俄罗斯联邦各民族历史和文化遗产予以保存。被收录的地名必须在法律文件、官方信函、地图、出版物和大众媒体中按照标准化名称规范使用。国家目录中的地名及相关信息登记在数据库中并根据最新统计及时更新增订，数据库中着重记录地名的历史文化及其来源，以此来保护地名文化遗产。(34)Ninth United Nations Conference on the Standardization of Geographical Names，“State catalogue of geographical names of Russian Federation”，(New York：August 2007)，E/CONF.98/13/Add.1.

四、对地名文化遗产保护对策的思考

(一)建立地名文化遗产保护制度

我国非物质文化遗产保护制度虽逐渐成熟，但因地名文化遗产有别于其他非遗具有特殊性，既是地理实体的载体也是历史文化的载体和传承，在形式、内容和传播上易受社会历史变革的影响，需要设立专门的保护制度。首先，注重保护历史地名，建设地名文化遗产保护名录，在收录现有地名的同时也要注重消失不用的、有重大意义的地名，保护珍贵的历史地名。我国地名文化遗产保护名录的建设取得了一些成效，但也存在着问题，譬如，名录的产生、形成、运行、更新、维护等环节不完整，名录的表述过于抽象且笼统等不足。保护机制尚未健全，国家、省、市、县四级保护名录体系未完全健全。需要在对地名文化遗产资源调查、资料收集、记录和统计过程中挖掘其形成、演变、发展的深厚背景，厘清历史文脉，将地名的来源、含义和其他相关信息列入名录的基本情况。对近现代形成的具有特色文化内涵，突出价值的地名文化遗产也需要进行超前保护。其次，应配套完善国家地名数据库，提供地名的标准化正确版本，推动官方名称的使用。地名数据库尚在起步阶段，当前民政部主导建立的国家地名信息库，内容包含地名的来历、含义、历史沿革、标准化名称写法和读音等信息，可转变为“地名文化资源库”，以数字化技术赋能地名文化遗产保护与传承，实现地名管理的规范化，为社会提供地名查询资源共享。最后，将地名标准化纳入法律规定中，地名文化遗产保护的前提需要提供并推广官方标准化的地名书写、拼写和读音，保存正确的地名，尤其在道路指示标志、官方文件、地图等中优先推广标准化名称的使用。当前我国法律规范中未强制规定地名规范化，在一些地方法规中也只是作出了原则性规定，以呼吁为主。可参考借鉴，立陶宛在《国家语言法》中规定“官方、标准化的地名形式以立陶宛共和国的官方语言书写。不使用规范和官方的立陶宛地名属于违法行为，予以处罚。”(35)“The standardisation and preservation of toponyms in Lithuania”，Eesti Keele Instituut ，last modified Nov.17，2000，https：//www.eki.ee/knn/ungegn/bd3_ltov.htm.塞浦路斯制定《地名标准化程序法》规范地名标准化使用，从历史、语言学、考古学、文学、制图学和民俗学等领域收集数据，以语言、语法、美学、社会和历史为标准，设立塞浦路斯各城市和社区地名的拼写和标准化，供官方和国际使用。

(二)健全地名变更法律规制

对地名管理统一立法，制定专门的《地名法》加强地名管理，保护地名文化遗产。政府力量在地名变更管理和地名文化遗产保护中较与其他参与保护的角色而言处于主导地位。对地名更改乱象，部分政府部门过于追求“眼球效应”，忽略了科学管理保护。《地名管理条例》可操作性不强，效力位阶不足，内容上缺乏监督条款和责任条款，缺少审查程序，仅有的涉及更名程序没有具体实施要求，导致在地名变更问题上无法律依据，应从法律层面为地名依法变更提供充足的规范依据。

地名变更需要遵循维护公共利益原则，《地名管理条例》及地方相关法规中多次提出“应当从我国地名的历史和现状出发，保持地名的相对稳定”，“尊重当地居民意愿，方便人民群众生产生活”等原则性规定遏制地名的随意变更，维护公共利益。对地名变更事由设定限定机制，减少地名更改，以变更地名为例外，可限定在：如损害国家主权、民族团结、社会和谐、民族尊严和损害公共利益等法律强制性规定情形时，可申请更改地名；在现有一地多名或重名等情形下可申请更名。

对地名变更造成的纠纷问题，《条例》中并未规定，在地方立法中也鲜有对地名变更行为的法律纠纷作出规定，《上海市地名管理条例》第41条是罕见的例外，该条规定“当事人对地名管理和审批部门的具体行政行为不服的，可以依照《行政复议法》或《行政诉讼法》的规定，申请复议或者提起诉讼，其中对市或者区、县地名办的具体行政行为不服的，向市或者区、县人民政府申请复议。”(36)《上海市地名管理条例》，上海城市法规全书网，https：//law.sfj.sh.gov.cn/#/detail？id=d27c0d010876bf5e37163a 4b885c06cf，访问日期：2022年4月19日。但实践中，地名更名纠纷涉及公共利益，其利害关系群体较多，无法以危害公共利益为由提起诉讼，导致权益得不到及时的救济。在挪威和爱沙尼亚的地名法案中，均设立了地名纠纷的解决机制，并为治理地名变更提供保障机制，可为借鉴。在我国立法中可结合社会实际，治理地名商业化等更名现象，设立地名变更的事前审查和事后救济机制。

(三)与非物质文化遗产保护体系相衔接

国际上已将地名文化遗产纳入《保护非物质文化遗产公约》的执行适用，清点整理地名；对地名文化遗产的保护可依据《公约》需要确认、立档、研究、保存、保护、宣传、弘扬、传承和振兴。我国身为《公约》缔约国应及时完善地名文化遗产与非遗保护体系的衔接。从现实上看，地名文化遗产对内能反映历史文化脉络，对外是重要的文化标志。我国以地名为专名的非物质文化遗产众多，如杨柳青是经认定的千年古镇类的地名文化遗产，杨柳青年画是国家级非遗，地名已成为遗产的有机元素，地方是遗产形成的重要原因，也是发展基础，非物质文化遗产的形成与所在区域密不可分。非遗和地名文遗产有着不可割断的历史关联以及现实传承发展中的融合联系。

在我国非遗保护体系中，政府起着主导和引领作用，应明确将地名文化遗产保护纳入非遗保护体系中，进行综合协调规划，统筹衔接非遗与地名文化遗产。当前仅有《地名管理条例》第24条做了衔接性规定，立法逻辑应推进中央立法为主，推进非遗保护体系上位法《中华人民共和国非物质文化遗产法》的修改完善，明确纳入地名文化遗产保护内容，同时补充认定标准、保护措施、责任范围等内部运行结构。地名也是地方行政区划的重要内容，地方性法规相比中央立法具有一定的灵活性，能够提高综合协调规划的实施效果和扩大执行范围。制定下位法中的衔接内容，不仅衔接好与非遗保护的关系，还可将相关传统村落保护、历史文化街区保护、建筑保护等有交叠的多方面遗产保护协调规划内容纳入其中。中央和地方立法相互配合，实现非遗保护体系的优化衔接关系，有利于形成非遗与地名文化遗产的整体化、系统化传承和发展路径。