公安机关行刑衔接中行政权代替侦查权的弊端

王利平

湖北警官学院，湖北 武汉 430034

根据相关法律规定，公安机关的行政权主要是指公安机关执行法律赋予其管理公共行政事务，具有国家强制力保证实施的权力。公安机关的行政权具有同其他行政机关一样的法律强制性，再加上我国二元犯罪的追究模式，几乎所有的治安行政案件全部都交给公安机关负责处理，并且内容涉及人们生活的各个方面，例如交通、消防、治安、边防等，其主要职权有社会生活管理、消防、行政处罚、行政强制措施和行政处置权等。而公安机关的刑事侦查权主要是指在刑事侦查领域所拥有的一系列强制权，包括专门的调查工作和采取的强制措施，例如侦查、预审、刑事强制措施。虽然行政权与刑事侦查权适用的法律不同，但由于二者的行为主体都是公安机关，即两种职权行使的主体就是一致的，在工作实践中较易弄混淆。首先，二者行使的职权行为有很多也具有相似性，例如行政强制措施与刑事强制措施；其次，两者可能是处理同一案件的前后程序主体，例如有些案件看上去难以区分是行政案件还是刑事案件时，就有可能先行后刑，或者先刑后行，难以区分具体职权的界限；最后，两种职权都是有国家强制力保障实施的职权，这让二者都很难具体区分。再加上涉及公安机关执法的《治安管理处罚法》《人民警察法》《刑法》《刑事诉讼法》等相关法律法规对二者的区分也模棱两可，导致公安机关在行刑衔接中行政权替代侦查权的现象时有发生，这与党的二十大报告中提出的“完善行政执法程序、规范司法权力运行”要求不一致，也给公安机关实际工作带来很多弊端。因此，有必要对行刑衔接中公安机关行政权替代侦查权的弊端进行分析并提出相应的完善措施。

一、公安机关行政权替代侦查权弊端分析

（一）弊端之一：规避了刑事诉讼严苛程序的审查

公安机关行政权替代侦查权主要出现行刑衔接的案件中，在公安机关同时负责行政执法和刑事案件的立案侦查时，就会因为诸多因素选择宽松、程序简便可行的行政程序而屏蔽严苛的刑事诉讼程序。

首先，根据刑事诉讼法的规定，刑事立案条件较严苛，需要达到“有犯罪事实，需要追究刑事责任”。而且，此处“犯罪事实”的标准根据相关法律规定只比和法院最终判决的“事实清楚”标准低一点。但是在司法实践中，除了一些很明显构成重大刑事犯罪事实的案件外，其他案件很多情况下都难以确定。再加上据有关统计显示：《治安管理处罚法》中有80 多种违法行为与《刑法》中的犯罪行为存在着一定对应或衔接关系；同时，《刑法》本身也存在一些模糊性定性定量标准不明的情形，例如“情节严重”“犯罪情节较轻”“情节显著轻微”等，有时会因理解不同难以形成统一看法导致处理结果不一致，这就使得公安机关行政执法与刑事侦查更加难以区分，虽然扔会随着案件的深入调查加深认识，找到符合刑事立案条件的证据，但最初还是会采用宽松的行政程序处理案件。

其次，适用行政程序比刑事诉讼程序更加简便易行，以刑事侦查中常见的刑事拘留为例，要先经立案程序后，再经过审查符合刑事拘留的七个条件之一的现行犯或者重大嫌疑分子，还要经县级以上公安机关负责人批准程序后才能执行，这个过程就比较复杂严苛。但相应的行政拘留程序相较于刑事拘留而言，不需要复杂的程序，而且行政拘留的条件简便易判断，审批流程也简洁易操作。再加上《刑事诉讼法》中提出的惩罚犯罪和保障人权理念、信息科技不断发展、人口流动的频繁性、犯罪嫌疑人自身法律意识和专业化程度以及犯罪手段不断提高等等问题，导致公安机关在司法实践中很多刑事证据难以收集与保存，这些都使得公安机关在一些难以判断是行政还是刑事的案件时，选择行政程序执法。

此外，刑事考评中将破案率作为一个公安机关考评机制中很重要的数据，因此公安机关在实际执法过程或者行刑交叉进行，或者有案不立、以行代刑就成为常见的现象。

（二）弊端之二：职权不分导致权力滥用

正当程序原则是指行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准的原则。即公安机关在行政执法和刑事执法的过程中都必须遵循正当程序原则的要求。虽然行政权与侦查权的主体都是公安机关，同属国家行为，但是二者在性质、目的、使用价值体系和社会功能上均存在一定区别。前者具有行政属性，上下级之间是一种命令与服从的关系，追求行政效率，快速解决行政事务，是否合法由司法机关判断，不能由公安机关自己决定。后者具有刑事司法属性，整个公安刑事执法是相对独立的，上下级之间是一种领导与被领导的关系，追求司法公正，是刑事司法权展开的开端，为法院审判打好基础，还要接受一系列法律监督。因此公安机关以行政权替代刑事侦查权极易导致公安机关在此过程中滥用权力，不符合正当程序原则和程序法定原则的要求。

（三）弊端之三：侵犯相关人员的合法权利

在公安行政相关法律规定中并未赋予行政相对人有请辩护人进行辩护的权利，仅有的救济规定是指在行政执法中公安机关的执法如涉嫌违法时，通过提起行政诉讼进行救济。同时如果该案件后续转为刑事案件，就不能对其前面的行政违法执行进行救济。但如果开始就是从刑事诉讼程序开始，根据《刑事诉讼法》的规定，犯罪嫌疑人从侦查阶段开始就享有一些权利，例如辩护权、控诉权等，而且公检法机关还有保障其权利实现的义务。因此，很多情况在公安机关无法明确区分罪与非罪时，再加上刑法条文规定的模糊以及《治安管理处罚法》中有相对应违法行为的处理规定时，公安机关会优先适用宽松简易的行政程序进行执法。例如司法实践中，公安机关在处理涉嫌赌博的违法行为时，就会按照行政违法进行前期处理，这样可以忽视相对人适用刑事程序而享有的辩护权等权利。

（四）弊端之四：屏蔽了检察院对案件前期调查的监督

公安机关在发现行政案件有可能转化为刑事案件前，一般会不转化或先采取行政措施获取相关证据后再转化为刑事证据的方式进行，因为在刑事诉讼中检察院作为法律监督机关会对刑事立案、侦查、起诉、审判、执行等全程进行法律监督。尤其针对公安机关有案不立的情形，但实际收效不大，因为检察机关的监督会影响公安机关的破案率，公安机关会想法屏蔽检察院的监督。因此公安机关在处理行政机关交办的行刑案件中经常会采取不立案、退回，或者协同调查等方式来脱离检察院的监督。但这会造成非法取证、冤假错案的发生，不利于公平正义的实现。

二、公安机关完善行政权替代侦查权的措施

综上分析，公安机关在整个社会中为国家和社会稳定发挥了重要作用，但因在司法实践中以行政权替代侦查权带来的种种弊端，不符合党的二十大报告提出的严格公正司法的要求，没有守好公正司法这最后一道防线，因此必须对公安机关行政权替代侦查权的现象进行完善。

（一）区分行政权和侦查权，严格遵守相关法律原则

首先，明确区分行政权和侦查权，防止出现在追责时不知道如何救济的情形。可以从公安机关最初实施该行为是行政行为还是刑事行为来进行判断。如果是以刑事侦查为目的就定性为刑事侦查行为，同时保障犯罪嫌疑人相应权利，按照非法证据排除规则审查相关侦查程序。如果是以行政执法为目的进行的执法行为就定性为行政执法行为。正当程序原则和程序法定原则要求公安机关在行政执法中必须严格按行政执法的相关法律规定进行。同时，即使部分案件最初并不清楚是否会转化为行政案件，也要在执法中严格依法进行，考虑到可能转化为刑事案件而做好相关准备工作。例如，根据刑事诉讼程序的办理要求，分门别类制定清单式行政执法机关行政案件查处证据采集类别、标准和程序，统一执法文书样式，解决司法实践中行政案件转为刑事案件中出现的证据不全、质量不高、文书样式不统一等问题，破解“有案难移”问题。［1］此外，针对那些要转化的行政案件，根据《行政处罚法》第二十七条第二款的规定做好相关衔接程序工作，①《行政处罚法》第二十七条第二款 行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。如果争议比较大的案件可能还需要执法人员出庭说明情况。

其次，根据比例原则进一步细化行政案件的追诉条件，对部分涉及人身自由的行政行为的启动要提高其标准，例如根据法律法规公安机关办理行政案件可以适用行政拘留方式，虽然较刑事拘留比较宽松，但是因涉及相对人的人身自由，而且随着案件的进一步认识可能会转化为刑事案件，因此可以要求提高行政措施的严格标准，以免转化后对其进行非法证据审查不合法被排除。此外，还有一些案件各地受理的标准不统一，例如盗窃案件，很多地方的标准不同，而且有的地方设立的标准与当前人们的生活水平已不相适应，易造成公安机关为了提高破案率，将刚刚超过这个数的盗窃案件都作为刑事案件处理，不利于行刑衔接机制的运行。

（二）明确行政证据在转化为刑事证据时要接受非法证据排除规则的审查

根据行政程序收集的行政证据因为案件性质的转化变为刑事证据，必须接受非法证据排除规则的审查。一方面因为非法证据的认定、排除方式、启动程序、证明责任等都涉及一些比较专业的法律问题，犯罪嫌疑人如果在审前程序中没有辩护律师的帮助，通常很难依法收集和提供办案人员涉嫌非法取证的相关线索或材料，无法有效履行法律规定的申请排除非法证据的初步举证责任，导致犯罪嫌疑人无法维护自己的合法权益。只有启动非法证据排除规则才会对公安机关的行政执法环节进行严格审查，最大限度保障被告人的权利不被侵犯。同时也能减少公安机关在行刑衔接中以行政权来替代侦查权的现象。同时还可以对那些可能转化为刑事执法的行政执法建立律师救助制度，给被追诉人提供相关法律帮助。

（三）加大检察机关的监督力度

2021 年9 月最高检印发的《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，确定了检察机关开展行刑衔接工作的基本原则，在内容上突出双向衔接并规定启动情形，规范监督方式，同时增强检察意见刚性等。给检察机关的监督提供了依据，但由于出台时间较短，在实践中还存在一定的适应期。可以从以下几个方面展开：

首先，加快推进行刑衔接信息平台建设。虽然有报道有些地方已开始建设行刑信息平台，但还有很多地方还未全面实施，建设力度也不够，也无专门人员建设该平台，未开展全面行刑信息平台的联网。就算已建立的平台也多关注当前社会比较关注的环保、食品、药品安全等行政执法领域，还未开展对公安行政行为的行政监督。这一点可以参考最高检2021 年发布的《人民检察院行刑衔接工作典型案例》中检察机关与相关行政执法机关通过建立信息共享、调查协作等工作机制加强配合，保障了人民群众“舌尖上的安全”。［2］该模式也可以适用在公安机关行政执法监督。让其流转程序全部在平台上留痕，为后续程序和证据的审查做好准备。

其次，针对行政执法案件，如果公安机关采用的行政处罚已达最高标准的幅度，就要启动行刑衔接平台进行审查，加强检察机关法律监督工作。防止出现公安机关有案不移、有案不立，甚至从刑事案件立案阶段退回协助调查的情形，防止在行政执法中以刑事侦查代替行政调查。

（四）加强公安机关、行政机关、检察机关的信息交流

党的二十大报告指出：健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制。强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。这符合党的二十大报告中提出的：在当前信息时代，违法犯罪存在不断升级换代、改头换面的情形，针对这些问题，行政机关和司法机关都要不断更新自己的知识储备来应对违法犯罪的升级。如何处理涉及行刑程序的边界、行刑证据转化要求，如何做好衔接，以及信息平台的建设等问题，就要在公安司法机关和行政机关之间召开定期或不定期的联合会议，交流了解行刑衔接法律发展前沿动态和司法实践案件的发展趋势，以不断提高公安司法机关和行政机关的综合办案水平，最大程度上实现公正公平，防止冤假错案的发生。

在公安机关内部区分行政权与侦查权并提高行政行为的启动条件，对行刑转化证据进行非法证据排除规则的审查，可以在一定程度上改善行政权替代侦查权的现象，提升公安机关规范执法水平，以推动法治中国的建设。