生态文明制度建设之景区生态保护法治建设研究

段 林 胡 颖

海南开放大学，海南 海口 570208

习近平总书记在党的十九大报告中强调，生态文明建设关系到“两个一百年”奋斗目标的实现，对于建设美丽中国具有重要意义［1］。随着景区生态破坏现象渐增，相关部门亟需加大景区生态保护力度，提升对景区生态保护重视程度。但当前中国缺失对景区生态保护的强制性法律法规，景区生态保护法律条例分散于各类环境保护法律法规中，得不到集中管控。因此，基于生态文明背景下，推进景区生态保护法治化管理、强制化管控景区污染排放、鼓励景区及景区周边企业自主开展生态保护，建立可持续发展景区生态势在必行。

一、景区生态保护起源及法律介入

生态文明主要内容涵盖人与自然相互依存、生态文明与现代文明相互契合、生态文明建设与时代发展要求相互呼应三种关系［2］。2022 年3 月，新华社联合百度发布《大数据看2022 年全国两会关注与期待》，强调生态文明重要性并将期待值列入前五。景区生态保护与建设绿色景区、倡导绿色旅游共同形成绿色景区生态的循环系统，以保护生态为目的，抵制旅游过程中对景区生态造成破坏的行为。如今，景区生态旅游资源粗放式开发，对自然不可再生资源盲目利用，导致景区生态环境系统遭到破坏甚至失调。国家必须完善相关法治建设，对景区生态保护进行严格管控。

目前，中国对于生态保护仅出台了《关于加强旅游区环境保护工作的通知》等规章性文件，强调景区保护区要遵循法律展开建设工作，并设立相关管理机构，建立环境保护责任制开展管理。同时，对于特定旅游载体，相关法律法规多散见于《草原法》《森林法》《野生动物保护法》中。但对于景区生态保护并未设立专门法律，对于“生态旅游”的概念也诠释得较为模糊。针对景区的生态保护，景区自身首先要提高旅游服务水平、降低环境接触成本、积极配合国家政策，实现保护景区生态这一根本目的。在此目的下，要求法律建设将可持续发展融入法治体系建设过程中，连通法律与生态保护枢纽。

二、中国景区生态保护法律制度现状及困境

（一）推行景区生态保护法治的紧迫性

我国对于生态保护意识建设起步较晚，但发展极快，保护规模和初步成效显著。景区生态保护是一个复杂系统，涉及旅游业、环境保护两大方面。伴随现代化旅游发展迅速、基础交通设施进一步完善、旅游人口全面扩张，对于景区生态破坏程度相应加重。虽近年游客对于景区保护意识加强，但对于特殊资源保护仍存在知识空缺。同时，景区外部影响因素也缺乏法律管控，如民宿排放污水、汽车不限流等问题也是景区生态污染源之一。景区生态系统良好运作不仅需要内部科学管控，还需对外部进行政策整治，不能完全放任外部市场肆意运作排污。

目前，生态保护相关部门对于景区生态内外部影响因素不够重视，对生态可持续发展认识淡薄，在景区生态保护方面都处于初步试探阶段。因此有必要依据现状对景区生态保护法律政策中缺失部分进行创新，为景区生态可持续发展提供强力保障。同时，囿于外部影响因素涉及旅游企业经济效益，企业只能在一定法律法规界定下进行理智选择。因此，政府是推进景区生态保护发展的根本动力［3］，法律是景区生态保护发展的必要保障。

（二）中国景区生态保护法律制度的缺失

中国对于环境保护方面的法律法规不少，但针对景区生态保护法律罕见。一方面，中国现有生态保护法律分散于各种环境法中，具体表现为不同环境管理部门根据各自利益及情况制定行政规章，立法对于不同部门相互分割。另一方面，由于景区生态保护涉及行业及部门众多，各部门间权力界限不明，管理权责分配不清晰，导致景区生态保护较为混乱。同时，各部门在管辖时缺乏可持续发展意识，只顾短时利益，导致资源分配不合理，不利于往后生态管理工作开展。

随着景区生态保护越来越迫切，相关法律制定必要性凸显。目前分散在各环境法中的生态保护法难以满足可持续发展的需要，景区生态保护存在缺失，同时建立景区生态保护相关法律存在诸多困境，主要表现在以下几个方面：首先，缺乏完整综合的景区生态保护法律法规。目前关于景区生态保护法分散于各环境法中，缺乏统一规范的法律法规，甚至现存各类环境法中存在相互重叠现象，不利于景区生态保护良性发展。同时现有法律效力较低，无法满足不同景区个性化需求，不具普遍适用性，导致相关部门无法对景区生态保护起到强制性约束作用，阻碍景区生态发展。其次，缺乏景区内部约束制度。景区生态除游客主观破坏行为外，还有游客量增多带来的环境污染、景区规划不合理等诸多客观影响因素。基于此，相关立法部门未健全生态补偿制度，仅以地方立法为主［4］。再次，缺乏景区生态监督投诉制度。景区必须保护生态可持续发展，倡导游客及工作人员共同监督，建立景区生态投诉制度符合现代景区生态要求。最后，缺乏对景区周边企业政策激励制度。政府对景区周边企业补贴、税收等方面扶持力度不大，不能有效保障引导景区周边企业绿色健康运行，加重了企业排污管理成本。为带动景区周边企业主动保护生态环境，政府应完善企业激励制度。

三、中国景区生态保护法制化思考

（一）完善法规，填补景区生态保护法律空白

1.生态补偿制度。景区生态不可避免主观破坏与客观影响。如今生态保护补偿制度的缺乏，具体表现在没有灵活性的补偿标准、补偿主体界定不明确等问题，无法实现人与自然和谐相处、生态可持续发展的根本目的。有鉴于此，应完善生态补偿制度。具体而言，首先要明确补偿主体。以谁受益、谁补偿的透明原则明确补偿主体。补偿主体一般为国家或政府，被补偿主体为生态保护过程中利益受到损失的企业或个人。其次是设立灵活性生态补偿标准。目前补偿标准界定统一，但缺乏现实差异断定。应结合市场调查实现标准与现实结合补偿，满足不同情况分类补偿的灵活性需求。最后是划分试点研究场地。结合当地多元特征，大胆尝试补偿制度创新，实现合理运行后辐射于周边地区。为推进景区生态可持续发展，完善生态补偿制度，加大对资源合理配置的力度，除严格遵守现有法律外，还应制定污染源管控条例、生态补偿条例，明确对景区生态保护进行管控。

2.生态监督投诉制度。生态监督投诉制度主要表现在两方面。一方面是景区内部生态管理引起的监督投诉活动，另一方面是景区周边企业过度排污或区域违规建筑引起的监督投诉。因此要鼓励群众对景区生态保护相关事宜监督并投诉，所谓监督投诉，就是游客对于景区内部管理不当或外部企业排污过量、建筑不在管辖区内等行为进行监督，并向管理部门投诉。这可以促使景区及周边企业自主监督建筑物规划是否合理、污染物排放量是否超标、管理制度是否健全，在景区生态保护过程中促进全程自主监督管理。目前，许多发达国家制定了景区生态监督投诉制度，并初见成效。首先，要强调企业进行污染源头自主监督。要求企业在排放物全过程中遵循“再利用、分类排放”的原则，使源头污染可能性降低。提倡绿色消费，禁止销售有毒害成分的商品，不满足要求企业应按照污染预估程度没收、罚款甚至停业。其次，采取群众监督投诉奖励制度。监督投诉奖励制度的设立有助于监管部门权力外放，进而加强监督管控效果。此外，群众对景区生态损坏行为监督的同时，会无形约束自身行为，促使景区生态保护高效开展。

（二）完善政策激励体系，健全周边企业管理条例

1.企业经营补贴政策。企业经营补贴是一种内化景区生态资源以降解外部经济效果，使企业在核算经济效益时除去生态资源造成经济影响的政策。为达到景区生态保护的要求，应将生态和企业资源纳入企业经营成本中，内化生态环境与企业资源，对景区周边企业经营过程中产生的成本进行补偿，实行企业经营补贴政策。补贴政策可以包括淡季补贴、物价补贴、企业亏损补贴及绿色生产补贴等。为激励景区周边企业主动保护景区生态，政府可制定相关经营补贴政策。例如，对低耗能、轻排放企业进行补贴，鼓励企业选择资源消耗少、污染排放低的绿色经营方式运行；对妥善处理排放物的企业进行补贴，对企业应处理排放物多余成本进行补贴。

2.税收减免政策。税收减免在景区财政制度中占据重要地位，渗透到景区经营的各类营利活动中。国家在税收方面给予景区及景区周边企业优惠、免除政策，对于提升景区及景区周边企业生态保护积极性具有重要意义。对于景区周边企业生态保护活动而言，政府应根据景区生态保护进程中企业成本与收益进行税收减免。例如，为限制景区周边企业污染物排放，政府可对污染物排放行为进行征税，并按照超出规定范围比例进行分级征税，严格控制景区周边污染物排放量；对企业重复利用、可降解材料使用采取税务优惠政策，促进资源回收再利用。对于景区运行来说，政府应宏观调控景区最大承载人数，对超过定额比例承载人数进行税务增收，进而调节景区旅客控制情况；对景区重点保护不可再生资源行为免收税务，引起景区对不可再生资源重视度加深。［5］综上所述，通过景区税收减免政策，可激励景区及景区周边企业实行绿色运行、可持续发展。

3.排污管控制度。政府在景区及景区周边企业排污管控中起主导作用，为促进资源再利用、实现景区生态可持续发展，政府应主动承担起排污管控制度建设工作。排污管控制度就是通过政府介入，宏观控制景区及景区周边企业排污量，在排污全过程中展开分级、错时排污管理的行为。排污管控制度旨在将景区及景区周边企业整体排污量控制在合理范围内，以达到景区生态保护目的。政府可通过宏观控制区域排放量，达到保护景区生态目的，进而促进景区生态可持续发展。政府应优先管控排污量超标、污染物多元的景区周边企业，为景区内部生态发展提供良好环境。同时鼓励景区周边企业根据排污管控制度自主管控排污量，鼓励可回收资源再利用，促进逆向资源利用。此外，景区及景区周边企业应优先选择绿色能源开展经营，优先选择无毒无害材料开展景区周边产品制作。最终带动景区生态绿色化转向，进而达到节约资源、保护生态的目的。

（三）宣传生态旅游，制定游客生态保护管理条例

游客作为景区生态破坏的一大主体，思想教育工作还需完善。相关旅游部门应通过网络、景区线下宣传展开双元渠道宣传工作，为游客普及生态资源保护措施，对不同生态环境重要性展开阐述。引导游客主动保护景区生态环境，对于景区生态保护具有重大意义。鉴于当前游客破坏景区生态现象屡禁不止，仍需制定针对游客的生态保护条例，采取硬性手段保障景区生态环境健康。当前已有部分景区设立生态保护条例，例如《泰山风景名胜区生态保护条例》，以实现泰山生态良性循环和可持续发展为目的，规范游客旅游进程中与泰山生态相关活动。［6］其中，对生态造成损害的个人将承担损害赔偿责任。此外，该条例对于特定行为采取强制规定，例如禁止开垦、采药等，加大对生态资源的保护力度，确保法律精细化程度，以有效开展生态保护行动。其他景区在游客生态保护管理方面可以泰山生态保护条例为基础借鉴，并结合景区当地特色生态景观，制定个性化、满足可持续发展要求的管理条例，进而促进人与自然和谐相处，推进生态文明建设。

四、结语

生态文明建设贯穿于经济、文化、社会建设各方面，倡导人与自然和谐相处，是实现可持续发展的重要举措。景区生态保护以保护生态环境为基础，以可持续发展为理念，是衡量国家生态文明建设的重要环节。完善景区生态保护法规是生态建设背景下的必然要求，需对景区生态保护进行法律调控，建立具有综合性、广泛适用性的景区生态保护法律体系。同时，大力倡导保护景区生态，实现人与自然、生态文明与现代文明、生态文明建设与景区旅游发展相互结合的景区生态保护体系。