《黄河保护法》视域下流域生态管理创新机制研究

摘 要：《黄河保护法》以系统思维、协同思维的理念完善了黄河流域生态管理体制，是符合黄河流域立法需求的制度供给，对流域立法和管理体制的完善具有重要的引领功能。在《黄河保护法》颁布施行背景下，分析了当前我国黄河流域生态管理体制存在的系统性、整体性不足，制度执行、监督不到位，生态补偿机制不健全，配套政策不完善、规制类型单一等问题，并以《黄河保护法》对流域生态管理体制的规划引领、协同治理的顶层逻辑指引为出发点，提出要坚持系统性整体性理念、完善流域生态治理法治体系；加强“督政”“督企”相结合、创新执法司法联动机制；遵循市场运行规律、优化流域生态补偿机制；健全科学高效配套政策和多元主体参与治理机制等来创新思维、创新方法，助力黄河流域管理体制落地实施，促进黄河流域高质量发展，保障黄河长久安澜。

关键词：黄河保护法；流域空间；流域统筹协调机制；流域管理体制；创新机制

中图分类号：Ｄ９２２．６６；ＴＶ８８２．１ 文献标志码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２３．０７．００３

引用格式：冯莉．《黄河保护法》视域下流域生态管理创新机制研究［Ｊ］．人民黄河，２０２３，４５（７）：１４－１８．

０ 引言

黄河流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东九省（区），黄河流域是我国重要的生态屏障和生态功能区，橫跨我国东、中、西部三大区域，流域内各地区经济发展不平衡、自然生态禀赋不一致、流域治理和区域治理统筹协调不充分，因而流域生态管理体制面临新的挑战。近年来，我国在黄河流域生态保护治理方面做了诸多探索和尝试。２０１９ 年，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略［１］ ；２０２１ 年，中共中央、国务院印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》；２０２２ 年，颁布了《中华人民共和国黄河保护法》（简称《黄河保护法》）。《黄河保护法》针对黄河治理的突出矛盾，以系统思维、协同思维的理念完善了黄河流域生态管理体制，建立了黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，强化规划、完善体制、加强约束，多管齐下，协同推进黄河全流域治理。《黄河保护法》是符合黄河流域立法需求的制度供给，对流域立法和管理体制的完善具有重要的引领功能。

黄河流域管理涉及流域水资源节约集约利用、水污染防治、河道治理、防洪安全等［２］ 。黄河流域生态管理跨区域、跨行政部门、跨学科，是一项范围广、问题多、难度大的综合性系统工程。黄河流域生态管理体制的有效运行关系到黄河流域生态保护和高质量发展战略目标的顺利实现。《黄河保护法》施行后，应着重探索黄河流域生态管理体制的创新路径，全面做好流域生态管理工作，推动建设人与自然和谐共生的流域。

１ 黄河流域生态管理体制的困境

１．１ 系统性、整体性不足

系统论是一种重要的哲学理论，对社会的整体治理具有重要的现实意义。系统论认为，各要素的简单相加和堆积不是系统，真正的系统是各相关组成要素相互作用、相互联系且具有一定功能的整体［３］ 。吕忠梅［４］ 认为，流域立法的困境和羁绊，根源在于法律制度的系统性供给不足，不能满足流域整体保护和治理的需求。黄河流域是一个涉及水行政管理、水资源节约集约利用、水生态保护、水沙调控和防洪安全等的复杂生态系统，且生态问题与社会问题、经济发展水平、自然资源禀赋密切相关。目前，黄河流域生态保护治理的相关立法主要采用“要素立法＋功能立法” 模式［５］ ，重点关注流域内单一的资源要素和功能问题，难以解决流域的复杂性、整体性、系统性等问题。下一步，应全面梳理《黄河保护法》的各项新制度和新举措，扎实做好配套政策制度的衔接建设，以系统性、整体性为逻辑指引，协同贯穿、空间均衡、系统治理，加快构建较为完善的黄河流域保护治理体系，确保各项制度的落实。

１．２ 制度执行、监督不到位

良法善治是法律制度的完整表达。好的法律得到有效的施行，才能真正实现法治的目的。长期以来，黄河流域保护治理效果差的问题较为突出，除了制度本身可操作性差、相关法律法规之间协同性欠缺等问题外，根本原因在于制度得不到真正有效的执行。生态保护治理是一个实践性很强的活动，涉及多方利益主体和众多职能部门，受地方保护主义影响，流域内生态执法效能较低，还存在多头执法、选择执法等现象。《黄河保护法》的颁布正是基于长期“九龙治水”的现实困境，旨在解决黄河流域跨行政区域、跨部门的突出矛盾。此外，生态管理体制的完善还需要对政府职能进行有效监督，应不断推进流域内各地区执法司法联动，并不断拓展司法职能。中央生态环境保护督察制度的实施大大提升了生态环境保护治理实效，截至２０２２ 年１０ 月，已经完成对全国３１ 个省（区、市）的两轮全覆盖督察。两轮督察共受理生态环境问题群众举报２８．７ 万件，办结或阶段性办结２８．６ 万件［６］ 。要进一步深化水行政执法体制改革，推动黄河流域内司法行政机关、检察机关沟通协作，构建高效协同的流域环境法律监督体系。

１．３ 流域生态补偿机制不健全

生态补偿制度的完善是黄河流域生态治理的重要措施［７］ 。黄河流域生态补偿有其特殊性，流域内各地区的补偿标准不一致，流域内部、外部多层级主体之间缺乏协同性和区域经济适应性，目前黄河流域省级的生态补偿由多个职能部门管理，而相关部门的协调沟通不足，缺乏有效统一的生态补偿机制。另外，市场化、多元化的生态补偿机制尚不成熟［８］ ，补偿资金不足，对政府财政拨款的依赖性较强，融资渠道不够通畅，社会资本参与的积极性不高等，制约了黄河流域生态保护治理。在《黄河保护法》施行的背景下，应充分尊重自然规律，对流域内的资源进一步优化配置，补足黄河流域生态保护中人力、资金、技术等短板，探索建立统一协调的生态补偿机制。

１．４ 配套政策不完善、规制类型单一

黄河流域生态问题涉及上中下游的生态资源和利益分配，流域内各地区资源禀赋、经济发展水平、生态环境治理能力等存在较大差异。黄河流域生态保护治理除了要有统筹协调的管理体制，还要有科学高效的生态监测系统、生态管理评估体系和生态治理评价方法。我国生态治理长期以来较多依赖强制性规制工具，而激励型和引导型规制工具的运用较少。近年来，随着我国经济发展方式的转变和高质量发展目标的提出，要求必须充分运用市场调节机制，建立多元市场主体参与的协同机制，实现协同管理、多元主体参与、科学高效的有序流域生态管理。此外，《黄河保护法》作为流域生态保护管理新秩序的“框架法”，在其引领下，要尽快构建更为精细的实施操作细则，如决策机制的制定、实施参与主体的确定和利益分配机制、利益补偿机制、纠纷协调机制等的构建，以应对多元利益冲突和不确定性引发的新挑战［５］ 。

２ 《黄河保护法》对流域生态管理体制运行的逻辑指引

体制机制是法律施行的组织和制度保障［９］ 。黄河治理长期备受关注，其特殊性决定了需要特殊的管理体制来配套。黄河流域保护治理模式经历了从建立到不断发展完善的过程。１９４６ 年，冀鲁豫解放区治河委员会是我国第一个流域治理机构，其是“黄河水利委员会”的前身。《中华人民共和国水法》的颁布初步确立了流域管理体制。黄河流域管理体制经历了“流域机构成立—流域管理体制初步建立—逐步完善”的发展过程。流域系统性、协同性治理的现实需要表明，仅仅依靠地方立法或者部门立法是不能应对流域治理中的冲突的。《黄河保护法》采用超越部门和行政区域的专门立法，从治理体系和治理能力现代化的角度回应黄河流域的保护治理，立足黄河保护的特殊立法需求，是继《中华人民共和国长江保护法》之后又一里程碑式立法。

２．１ 规划引领、高屋建瓴

《黄河保护法》在章节规划和制度安排上始终坚持“系统性、流域性、空间性”理念，坚持全流域一盘棋的立法思想，强调空间协同、多部门协调治理机制。高屋建瓴，多方位、多层级地实现黄河流域法治供给。通过厘清黄河流域的自然因素、社会因素、经济因素、生态因素之间的作用机制，明确黄河流域的空间边界，紧紧抓住水资源这一核心，把水资源作为最大的刚性约束，全方位贯彻以水定城、以水定地、以水定人、以水定产［１０］ 。

同时，《黄河保护法》充分注重黄河流域的自然属性、社会属性、文化属性，尤其将“文化”纳入流域的内涵，通过法律的形式体现黄河流域的自然属性、社会经济属性和文化屬性，全方位实现黄河流域的水资源、水生态、水经济、水文化的一体化保护，是立足人与自然和谐共生的立法。在流域管理体制方面，《黄河保护法》在借鉴《中华人民共和国长江保护法》的基础上，建立了更加完善的流域管理体制机制，并明确建立黄河流域省际河湖长联席会议制度。从国家层面、省级层面、协同合作层面创新机制，进一步提升了流域治理的系统性和整体性，通过顶层部署全面推进国家“江河战略”法治化。

《黄河保护法》将规划和管控专设一章，坚持“黄河生态系统”的整体性、系统性思维，提出要建立国家发展规划、空间规划、专项规划、区域规划的规划体系，引领、指导、规范黄河流域生态保护和高质量发展。新时代我国的空间规划立足生态观，以绿色发展为目标，生态保护和空间规划具有内在逻辑优势，各级规划综合考量生态承载力和生态安全底线。

２０２２ 年６ 月由生态环境部、国家发展和改革委员会、自然资源部、水利部印发的《黄河流域生态环境保护规划》是一项专项规划，达到了黄河流域生态环境国家整体调控的布局，具体分解和落实黄河流域生态保护总体目标的整体性布局与安排［１１］ 。《黄河保护法》充分落实“规划引领”理念，提出要建立黄河流域规划体系。通过法律的形式，将黄河流域生态修复、水资源集约节约利用、水污染防治等目标贯穿到流域保护开发和治理全过程，不断增强黄河流域生态保护的系统性、整体性、协调性。

２．２ 协同治理、完善机制

“法”的本质是对利益的确认、实现和保障的规范化处理，立法的目的在于实现利益的确认与衡平［１２］ 。高效的管理机制是实现黄河流域有效保护和利用的基础。长期以来，受地理因素、经济因素等制约，黄河流域各省份、各部门之间的协同治理较弱，流域生态管理机制面临较大挑战。在机构设置方面，《黄河保护法》明确了黄河流域管理机构、黄河流域生态环境监督管理机构的全流域协同治理职能，设立了“黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制”，力求从制度层面解决黄河流域长期面临的条块分割、“九龙治水”等问题。

针对流域管理和行政区域管理之间的冲突性问题，《黄河保护法》完善流域管理体制，有效协调黄河流域生态因素、经济因素、社会因素，从国家层面统一规划、综合调控，加强黄河流域上、中、下游，省际、各职能部门的多元协作、多利益协调，以系统思维、协同思维的理念完善了黄河流域生态保护管理体制，形成了“重大事项国家统筹＋重点事项流域机构统管＋相关事项省际协调合作”的流域治理管理体制机制［１３］（见图１）。《黄河保护法》对统筹协调机制进行了详细规定，经统计，法律条文中有９ 处出现了“协调机制”。在国家机制层面进一步明确了黄河流域管理机构、黄河流域生态环境监督管理机构的流域统一治理管理的职能；在省际协作机制上，依托被实践证明行之有效的“河湖长制”建立了黄河流域省际河湖长联席会议制度。

《黄河保护法》是我国环境立法专门化、体系化的重要标志，首次将生态保护和高质量发展用法律进行规范和明确，统筹保护和利用、空间和流域关系，协调多方利益冲突，平衡各地区的利益诉求，进一步完善了流域管理体制。

３ 《黄河保护法》框架下流域生态管理体制的创新对策

党的二十大报告指出，必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。在《黄河保护法》的框架下，应该综合考量黄河流域的自然资源、经济发展等因素，因地制宜地制定相关配套政策法规，创新流域生态管理体制机制，全面做好流域生态管理工作，以高质量发展为突破，促进人与自然和谐共生。

在国家流域协调机制和地方协作机制的原则规定下，将系统性、协同性思维贯穿于流域生态管理体制构建中，建立流域管理监督制度，推进流域执法司法联动机制建设，探索构建协调生态补偿机制，建立多元主体决策机制等，确保形成流域统一管理的合力。通过加强流域内省际协同、流域与区域协同、部门协同等配套机制，助力国家黄河流域管理体制相关制度尽早落地实施。

３．１ 坚持系统性整体性理念、完善流域生态治理体系

《黄河保护法》将流域视为整体单元，是以“国土空间”为维度和国家发展规划为统领的系统性立法。在《黄河保护法》的框架下，要以黄河流域生态保护和高质量发展为目标，充分考虑生态治理是系统性、整体性科学工程，在协同观念的引领下，统筹流域内资源，打破按行政区域分别治理的制度篱笆，加强流域内横向和纵向的区域协调、部门协作，从中央到地方构建跨区域、跨部门的统筹协调机制［１４］ 。根据新时代的要求健全相关配套措施，不断完善黄河流域生态治理体系，充分发挥协同治理新机制的作用，进一步提升黄河流域治理的整体效果。

３．２ 加强“督政” “督企” 相结合、创新执法司法联动机制

《黄河保护法》一共有８４ 条规范政府责任，占条文总数的６８．８％。通过制度硬约束充分厘清政府职责边界，专门规定了“责任制和考核评价制度”“地方政府约谈制度”“政府报告制度”等，保障对政府履职的监督和考核。《黄河保护法》的颁布施行将有效消除黄河治理中法律法规执行难的传统痼疾。同时，《黄河保护法》强化了政府的责任，建立了对地方政府的约谈制度、考核评价制度等，保障了部门履职的监督考核。此外，还增加了对企业责任的监督处罚，将“督政”与“督企”紧密结合，体现了“政府主导、企业主体”的现代环境治理体系的基本要求。加强任务统筹和协调推动，实现流域监督“一盘棋”。加强清单管理，持续推进生态环境监督规范化、标准化，进一步用制度明确了生态环境管理职能部门的履职责任，将生态环境部门的“一岗双责”进行明确，加大了生态环境管理督察问责力度，从激励和约束两方面强化监督。

针对黄河流域执法司法中已经出现或可能出现的新情况新问题，可构建流域内法院环境资源案件审判一体化格局。通过跨域立案、巡回审判、审判协作和协调联络机制，强化与流域内非集中管辖法院的司法协作。应不断推进流域执法司法联动，扩展流域司法职能，探索建立黄河流域联防联控的跨区域协同机制。持续拓展在信息资源共享、纠纷调处化解、证据收集固定、判决监督执行等方面的协调配合，统一执法标准、加强信息数据的公开和共享，通过执法司法紧密协作，推动黄河保护治理工作。此外，环境检察的专门化趋势日趋明显，检察机关在环境保护治理工作中職责越来越明确，作用越来越突出，要加强检察机关与行政部门、司法审判部门的协作，打好环境规制的“组合拳”。要加强检察院环境司法职能的拓展，不断完善检察公益诉讼制度，结合生态环境案件的特点不断推动该类案件公益诉讼制度的完善，明确环境污染惩罚性赔偿的法律适用，统一环境损害鉴定标准。

３．３ 遵循市场运行规律、优化流域生态补偿机制

将流域作为一个整体空间单元来科学管理，高效应对。探索建立黄河流域生态补偿标准、加强社会资本引入，不断拓宽生态补偿资金来源。加强市场运行机制的完善，提升企业减排意识和科技创新能力，实行系统治理、流域协作、空间管控、生态补偿的长效机制。同时，探索建立补偿资金监督管理机制，规范补偿资金的使用。构建流域多元化补偿机制，加强配套政策制度的制定和完善，提高流域内地方生态补偿制度的落地实施，解决黄河流域生态保护治理中的协调沟通渠道不畅、协调效能低等问题。通过对流域水权、排污权、碳交易权等市场的规范，激发企业等市场主体的积极性，鼓励绿色信贷、绿色保险等相关产品的开发上市，进一步优化黄河流域生态补偿机制。

３．４ 健全科学高效配套政策和多元主体参与治理机制

《黄河保护法》也是一部“政策法”，把流域保护治理融入社会发展背景中，对流域内各项产业政策、经济政策等的制定起到规范和指引作用［５］ 。要尽快做好相关配套措施的制定工作，延伸扩展黄河流域生态保护和高质量发展的战略目标实现路径。要全面贯彻落实《黄河保护法》和《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，优化资源配置格局，强化科技和文化支撑，提升数字化黄河建设实效，为黄河流域治理提供保障。

黄河流域管理涉及流域内各级政府、相关企业、社会公众等不同利益主体，各利益主体之间具有高集合程度和相关性，利益衡平原则是黄河流域管理体制有效运行的内在要求。要提高社会公众的生态环保意识，充分调动多元主体参与生态治理的积极性，同时，要畅通多元主体参与渠道，强化多元主体参与的程序、机制设置，保障多元主体的有效有序参与，达到对政府公权力的有效监督。探索多样、多层级、持续稳定的多元主体参与平台构建，如微信公众号、微博平台、专门的智能化程序等。加强多元主体参与黄河流域治理过程中重要规划制定、重大行政事项决策等，提升政策制定的民主性、合理性和可操作性。通过优化各方主体的利益分配和资源配置，建立多元主体参与治理机制，加快黄河流域生态治理体系和治理能力的现代化进程。

４ 结论

《黄河保护法》是国家战略法律化的重要标志，也是全面推进国家“江河战略”的重要标志，对我国流域治理具有里程碑的意义。党的二十大提出，要建设人与自然和谐共生的现代化。根据新时代的新要求，要创新理念、创新机制、创新管理体制，提升管理效能，不断完善黄河流域生态治理体系。通过统筹协调，立法完善，执法细化，统一管理，加强监督，科学高效精准地推动黄河流域高质量发展进程。

《黄河保护法》是对黄河流域生态保护的制度确认和法律构建。面对黄河流域生态管理体制系统性整体性不足、制度执行监督不到位、生态补偿机制不健全、多元主体参与机制和配套制度不完善等问题，在《黄河保护法》的框架下，要充分遵循黄河流域生态管理的系统性和整体性，将流域作为整体空间单元进行统筹管理，以黄河流域高质量发展为引领，进一步通过完善制度体系构建，“督企”“督政”结合、创新执法司法联动机制，优化流域生态补偿机制，完善配套政策，加强多元主体参与机制构建等，实现黄河流域管理体制机制的创新，在配套制度制定和实施层面充分落实黄河流域保护发展的顶层设计，坚持系统性、协同性，进一步明晰国家统筹协调机制、流域管理机构和省际河湖长联席会议之间的关系，以及具体职能分工和具体的协调、协同工作方式，确保形成流域统一治理管理的合力［１３］ ，保障黄河的长久安澜。

参考文献：

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［１３］ 抓住“牛鼻子” 立法守护母亲河［ＥＢ／ ＯＬ］．［２０２３－０２－１５］．ｈｔｔｐｓ：／／ ｗｗｗ．１６３．ｃｏｍ／ ｄｙ／ ａｒｔｉｃｌｅ／ ＨＬ８Ｏ７Ｑ３８０５３４６９３６．ｈｔｍｌ．

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【责任编辑 赵宏伟】