农村公共法律服务供给创新机制构想

张世红

【摘要】现有法律服务供给机制存在服务机构缺乏科学管理、主体专业水准参差不齐、服务领域单一等问题。文章在剖析法律保障缺乏、决策模式不合理、需求表达机制不畅通、供给主体不完善的基础上，提出加强立法保障、健全法律服务网络、搭建信息化资源共享平台、创新法律服务供给联动模式等创新机制构想。

【关键词】公共法律服务供给 缺陷 原因 创新机制

【中图分类号】D922.182 【文献标识码】A

制度支持与现实意义

稳步推进并真正实现城镇化的目标，政府不仅要建立健全户籍制度、土地制度、公共基础设施的建设，核心问题是要实现农业转移人口市民化，逐步实现全员思维、意识、文化、生活“全融入”，实现市民化水平和质量“双提升”、实现人的市民化“同发展”，充实政府公共法律服务职能是重要途径，对城镇居民以及农业转移人口增强法律风险防范意识、培养自我利益以及公共利益的维权思维、营造知法守法用法的社会氛围、促进社会公平和谐发展、提升城镇乡村转移人口生活幸福指数的新型和谐城镇化。

2008年10月，党的十七届三中全会在京举行，围绕如何深入推进农村改革发展进行研究。《决定》第三章指出，加快新型城镇化与依法治国有机统一，推动城乡统筹发展与加强城镇农村法律服务紧密结合，强化法制宣传教育职能与推进农村依法治理互相促进。

司法部作为最高司法行政主管部门，在新型城镇化建设稳步发展的进程中，落实党中央以及国务院的指示精神。2014年2月，印发《意见》在司法层面就如何实现辐射乡村、全民共享的公共法律供给机制做出明确部署：强化六种工作职能，构建城乡一体化网络，提升公共法律服务能力，促进需求导向型发展，提供和谐安定生活保障。

2014年10月，党的十八届四中全会把公共法律服务提高到政府服务民生高度并且首次以的党的文件的形式加以公布。《决定》提出，完善城乡全覆盖、全民共享的公共法律服务供给机制是加强民生领域法律服务的网络根基，是维护城乡居民合法权益、化解各种矛盾、处理法律纠纷、促进社会和谐稳定、实现“中国特色”新型城镇化的本质保障。

2015年2月，中共中央围绕做好“三农”工作召开会议，在一号文件中强调“加强农村法治建设”的核心要求—在新时期我党要做好“三农”工作，必须善于运用法治思维和法治方式，进一步加快完善农业农村法律体系的步伐。

罗豪才教授在“基层治理与软法之治”一文中谈到对于基层法治的理解：“基层和群众的联系最直接、最紧密。基层治理在整个国家治理中往往具有基础性、探索性和先导性”。推进基层农村公共法律服务体系及治理体系在我国国家治理体系中具有不可替代的作用。“农村是一个巨大的潜在的法律服务市场。中国法制能够建立，一个重要的方面就是农业转移人口的这种服务能够得到满足。”①

基层法律服务供给机制存在的问题

加强和完善基层法律服务供给机制对社会主义新农村、新型城镇化建设均具有至关重要的意义，但是我国城镇乡村针对农业转移人口的法律服务供给现状却不容乐观，存在的诸多问题不容忽视。

基层法律服务供给机构缺乏科学管理机制。基层法律服务所等机构是个人（自然人）或数个合伙人所有，不是乡镇或者相关主管部门所属，其管理完全取决于负责人或者合伙人的个人能力、文化层次、管理水平，使得农村基层法律服务机构管理体制无法理顺，存在诸多发展弊端，在很大程度上限制了基层农业转移人口法律服务供给质量和效率。

基层法律服务供给主体专业水准与综合素养参差不齐。基层法律服务队伍形成以“法律工作者为主，律师为辅”的形态特征，法律服务供给主体形成数量多、层次低、态度差、收费乱的无序失衡状态，基层法律服务供给队伍律师供给匮乏现象表现尤为突出，律师的绝对数量、分布比例、专业水准等均远低于城镇，远远不能满足基层的实际需求，形成巨大的真空领域。

基层法律服务供给服务领域单一局限性大。农村法律服务受案范围狭窄，无法满足权利保障的需求、基层法律服务的内容已不完全适应新的形势需要。有些农村地区，法治建设不健全、法治环境的不理想，严重侵权违法犯罪行为、农村婚姻家庭赡养纠纷和家庭、暴力事件；土地、民事借贷纠纷以及农业转移人口权利保障问题均需要法律服务，维护弱势农业转移人口的合法权益。

农业转移人口法律意识普遍淡薄现象表现突出。农村普遍存在“厌讼”观念、习惯“私了”方式、依赖“调停”形式，认为打官司是不光彩的事情，特别是邻里之间或者家庭内部发生纠纷，“和为贵”、“家丑不外扬”等传统观念作祟，对法律知识不了解，对诉讼没有信心，基本选择忍气吞声、私下了结、村里调解、长辈说和等方式解决纠纷，而不会诉诸法律。

法律服务供给总量与市场需求空间差距甚远。从横向广度分析，基于城乡二元体制的长期影响和累计效应，导致在全国范围内，农村基本服务供给严重不足，不仅在基础设施、基本生活保障、农业科技等方面，也突出表现在教育、医疗、法律服务等方面。从纵向深度分析，同一地区、不同时期、不同阶层的供给对象的服务需求也存在变化性、多样性和复杂性，法律服务供给根据不同受众的需求变化适时、及时进行调整、倾斜和完善。

现阶段发展障碍原因剖析

法治思维严重欠缺、立法体系碎片化。法律服务供给体系中的供给主体、供给对象及组织者均应该在法律框架内完成动作，行使法律权利的同时履行法定义务，否则需要承担相应的法律责任。不仅在法律服务供给机制运作中需要法治理念，在公共服务供给体系、国家治理中均需要法治思维。在我国，以公共法律服务供给为调整对象的特别法尚属空白，不仅没有形成科学化、体系化，相关规定处于分散化、碎片化状态，法律效力区域化、弱势化，不能满足不同地域之间、不同层次受众对法律服务多样性、变化性需求，不能实现公共法律服务区域均等化、城乡一元化目标。

决策模式缺乏科学合理支撑。在公共服务领域，政府长期处于“家长制”、“包揽式”、“划桨者”的错误定位，针对公共法律服务的供给方式、范围、内容、机制选择等确定供给方案，形成“自上而下”决策机制，按级别逐层供给，作为服务直接接受者、服务终端消费者的农业人口，他们距离服务供给方案的决策最遥远，这显然本末倒置、供需脱节。尽管政府、相关部门作为决策者与农民切身利益是一致的，但却不能完全等同，而且由于监督机制不完善，部分官员醉心沉溺于追求“政绩”的漩涡，无法反映农业人口真正的内在需求偏好、不能满足真实的需要意愿，必然造成我国基层法律服务供给资源浪费、农业人口被动消费的失衡状态，现行的决策模式严重缺乏科学性、合理性、客观性与真实性。

供给对象的需求表达机制不畅通。单项决策采取“一刀切”式的供给机制，一方面，忽视不同地域，不同层次的农民的差异性、复杂性，没有完全收集、系统整理他们的内心声音，需求信息反馈机制缺失，信息传达渠道不通畅，导致农业转移人口在公共法律服务供给中缺乏话语权，无法表达内心真实意愿、传递实际需求偏好。

另一方面，农业人口对供给法律需求也并非一成不变，针对提供法律服务的内容、方式、质量等需求出现多样化、差异化，该发展变化的传达路径同样不畅、联系纽带脱节，政府“自上而下”的决策模式导致在提供法律服务过程中，针对农业转移人口的角色无法突破服务接受者的定位，不能实现其服务终端消费者、服务享受者的角度转变，与需求导向性服务机制的目标、农业转移人口的真实需求偏好作为提供公共法律服务的最终目标相距甚远。

供给主体多元性不完善导致供需失调。在公共服务三方供给机制模式下，政府、市场盈利机构、社会非盈利组织成为供给主体。然而，当前我国现行的运行机制中，以市场盈利组织—专业法律服务机构单一供给主体支撑。现存供给结构一方面难于发挥政府统筹协调、宏观调控职能，不能发挥社会组织、团体或者志愿者的积极性、创新性，导致基层公共法律服务供给主体数量缺乏、供给服务量严重不足、供需严重失调。

另一方面，导致供给效率低、服务质量差，不能满足农业专业人口法律服务需求的变化性、多样性、地域性。政府应该转变职能，发挥其主导地位，引导服务供给者、接受者树立新时期服务理念、考察农业专业人口对于供给法律服务的真实需求、从宏观上制定区域内长期发展规划，挖掘社会组织、志愿者的创造性、能动性，协调社会媒体、舆论、大众多元主体的潜能，实现农业专业人口供给法律服务多元主体供给机制的协调健康发展。

农村公共法律服务供给创新机制建议

强化法律服务供给机制立法，完善农业转移人口法律服务立法保障职能。立法机关完善法律、法规、规章等法律文件的立法保障工作，规范其职能、成本、责任，赋予其权力、权利的同时也明确责任、义务。基层法律服务供给过程中涉及服务供给者、接受者、监管方、引导方等不同主体，如何规范、协调、完善、制约、监督各方权利的行使、义务的履行、责任的承担。遵循《立法法》的规定，建立从国家到地方的法律体系，发挥不同立法机关的权限与职能，逐步形成系统性、科学性、公平性、效率性的公共服务供给立法体系。完善以立法形式作为法律保障、以制度形式作为约束依据的机制，才能保障“有法可依”，实现法治观念和法治思维在国家治理中的功能，最终实现有效供给、公平供给、全面供给、持续供给目标。

扩大法律服务供给网络、构建城乡法律服务领域全覆盖的创新机制。第一，逐步落实“律师进村社”、“一村一律师”模式。市、县、乡镇（街道）、村（社区）四级分别建立相应的法律专业机构及人员，需要发挥四级服务网络和横向协调联动的优势，形成律师事务所、法律服务机构、公证处、人民调解机构多层次、多梯度的供给体系。

第二，建立诉前调解、诉中援助、诉后执行机制。一方面，由于成本较高，农业转移人口一般不会选择仲裁、诉讼等法律途径来维权，针对案件事实清楚、双方争议不大，发生在平等主体之间的以人身或者财产关系为内容的案件，可以由发生正义的平等主体共同自愿在人民调解员的主持下进行协商，达成一致意见后，签署书面文件并具有法律效力，既可以减少进入诉讼程序带来的人力、财力、时间成本的浪费，还有利于案件的及时履行，避免因强制执行带来的不必要诉累。另一方面，针对诉前未能调解结案而进入诉讼程序的案件，在满足法定条件的基础上、按照法定程序申请，由司法行政机关指派专职律师提供诉讼中法律服务。

第三，在人民调解员介入阶段，在中立第三方的主持下如果争议双方不能达成一致意见，并且争议的案件符合法律援助条件的，告知并指导当事人按照法定程序向管辖地的司法行政管理机构提出申请。

突出利用信息化渠道、搭建基层法律服务供给媒介资源共享平台。一方面，为新型城镇化进程中创建的民营企业、个人机构和法律服务机构建立信息数据库，实现信息对等，便于双向互动，民营企业以及农业转移人口均可以通过法律服务平台查询法律服务机构以及法律服务人员信息、选择法律服务者、了解咨询法律问题，法律服务机构及法律工作者也可以通过网络平台了解农村中遇到的法律问题、困惑，主动在线提供法律帮助，实现信息化背景下现代化法律服务业新模式。

另一方面，法律服务机构还可以根据农业人口创业、就业各个发展阶段的不同特点和需求，提供法律建议或法律指导，做好风险防范，在法律规定框架下实现利益最大化，创建法律保障经济利益和文化增值的模式，促进农村科技创新、文化创新，带动经济发展。

整合法律服务资源、创新基层法律服务供给机制联动模式。第一，政府、律所、社区、农村基层自治组织联合指导、逐层举办法治教育，引导农业转移人口中的创业者树立法治观念，在法律法规允许的范围内合法经营；培育农业转移人口中的劳动者树立合理就业观念、懂得利用法律武器加强自我保护。

第二，高校、职业技术院校联合社区、农村进行技能教育培训，结合每年用人高峰期、高等院校假期、按照专业领域、根据市场需求针对所辖区域内的就业者进行专项培训、实地学习实习，提升其专业技能和职业素质，满足用人单位的要求，有助于其就业成功及提高待遇。

第三，广播电视等媒体广泛利用社会舆论、传媒机构、网络渠道等媒介平台大力宣传倡导法治精神、弘扬公平正气、发挥社会主义核心价值体系在农业转移人口市民化进程中的信念价值，增强城乡均等化理念传播，充分利用“农业转移人口主要通过广播、电视知晓法律服务”。②

第四，社区、街道、农村基层组织联合举办文娱活动，对农业转移人口中的创业者、就业劳动者实行人文关怀，提升其道德素质、文明素质，增强其公民意识、市民意识。在市民化进程中提升城乡人口综合素质、全体居民生活满意度及全部市民幸福指数，真正实现全方位、无死角的城乡公共法律服务均等化。

引进法律服务高端专业人才、构建多层次法律服务供给主体体系。一方面，要充分发挥法律服务机构以及法律执业人员的职能，他们既是提供市场化法律服务的中流砥柱，也是提供公共法律服务的主力军，逐步打造一支以专业人士为骨干的法律服务供给队伍。

另一方面，引导大专院校法科师生和文化界、媒体界相关人士投身面向基层的公共法律服务。面对法律服务供给机构、供给主体资源有限的困境，可组织法学专业大学生、研究生等组建“法制宣传志愿队伍”，深入乡镇、村，面向居民开展法制宣讲、文艺宣传，借助喜闻乐见的文艺形式，增强法制宣传服务的可观赏性、可接受性。以大、中型城市为中心，辐射小城市、高新开发区、产业集聚地、乡镇、社区等区域，创立以专业法律服务业人员为主体、以高校法律专业人才为补充的现代化、创新型法律服务业模式。

（作者单位：廊坊师范学院；本文系河北省科技厅软科学研究计划项目和廊坊师范学院社会科学青年基金项目阶段性研究成果，项目编号：15456116D、LSSQ201306）

【注释】

①苏力：《送法下乡》，北京：中国政法大学出版社，2000年，第10期。

②贾午光：《法律援助制度改革与发展》，北京：中国法制出版社，2010年，第293页。

责编 /韩露（实习）