知识产权领域腐败问题实证分析及防治对策

冯晓青, 王志坚

(中国政法大学 民商经济法学院, 北京 100088)

创新是经济社会发展的第一引领力和第一驱动力,国家知识产权制度设计之核心价值就在于激励和保护创新。腐败是社会毒瘤,侵蚀公序良俗和执政根基。知识产权领域腐败问题损害公共利益,悖离激励创新之初衷,是知识产权保护领域需要高度关注和防范的重点问题之一。基于“知识”之“专业”、“权利”系“无形”、“利益”需“转化”等知识产权属性特征,知识产权领域腐败问题存在发现难、认定难、惩治难问题,且现实偶发的知识产权领域腐败案例,也多被当作一般腐败现象去认知和对待。故在理论界和学术界研究腐败问题的著作可谓汗牛充栋,研究知识产权保护的成果也不胜枚举,而从知识产权特有属性入手,深入研究该领域腐败问题的成果几为空白。为了防范和减少腐败对知识产权领域的侵袭和危害,着眼转变“由腐败刺激出的被动的”制度创新模式,在知识产权领域腐败问题尚未易发高发或易发高发态势并不明显的当前阶段,对知识产权领域腐败问题现有表现形式进行分析,并立足利益驱动、公权腐败的预见,研判其社会危害及发展趋势,揭示腐败诱因,提出知识产权领域腐败治理对策是一项颇有价值与意义的工作。

一、 知识产权领域腐败的类型

从当前发案情况看,知识产权领域腐败问题既有利益输送、权钱交易的“传统腐败型”,又有基于知识产权自身特性而形成的“隐形腐败型”,还有享有公权力的主体失职渎职造成损失的“灰色腐败型”。

1. 传统腐败型

传统腐败主要指以权力谋取个人利益,搞权钱交易、权力寻租、利益输送等,核心和焦点均在公权力的运用环节。在知识产权领域,发明、实用新型和外观设计专利及申请注册的商标,只有符合法定条件,经过相关审查批准或核准,才能授予专利权和商标权,这一“行政审批”的过程和环节,是知识产权领域腐败发生的高风险区。当前知识产权领域传统腐败主要有以下五种表现。

第一,审权私用。知识产权有关职能部门工作人员,把审查认证权、复审权当作谋取私利的工具,进行权钱交易。如某市下辖区科技局孟某某利用担任相关业务科长的职务便利,为企业在申报科技项目、申请专利资助奖励、获取专利转让信息、介绍专利业务等方面谋取利益,大肆收受62人次、122笔贿赂[1]。2008年,专利权人翟某某起诉相关企业仿冒其“无刷自控电机软起动器”专利,侵权人通过贿赂专利审查员张某,在暗箱操作下,这个通过了国家火炬项目验收、浙江省科技新产品鉴定、江西省电机产品鉴定中心的性能鉴定的发明专利,仅以“权利要求的内容,没有全部体现在说明书中”为由被宣告无效。从发案现实分析,在知识产权审查授权环节,首先需要警惕和防范的腐败风险就是行政审批部门“审权私用”,利用审批权力搞“权力寻租”。

第二,审代勾连。专利、商标、著作权代理机构和代理人员以行贿等手段,拉拢腐蚀行政主管部门工作人员,采取违规转递申报材料、干预影响审查结论、不正当获取审查信息等方式,获取不当利益。如某石油集团经济技术研究院知识产权和科技成果研究中心项目长金某,利用职务便利,与代理机构勾连,采取在真实专利业务中掺入虚假专利业务及涂改借款申请单的方式,非法占有公共财产达429.4万余元,被判处有期徒刑10年6个月[2]。审代勾连滋生腐败有其内在驱动因子,核心在于“利益”,行政主管人员掌握审批权,代理机构视代理事项“获批”为“业绩”,以“业绩”为核心竞争力参与市场竞争,在各自“利益”的驱动下,腐败发生概率升高。代理机构沦为腐败问题的“皮条客”在现实中不是个例,需要高度重视加强监管,斩断审代勾连纽带,并通过强化监督、加大惩治力度来增加腐败成本,进而加以防范。

第三,利益同体。知识产权有关职能部门工作人员,与相关企业或个人结成“利益同盟”,以“权力入股”,违规从事经营活动。如某市科技局许某某在担任综合计划科科长、高新科科长期间,与某生物科技有限公司负责人结伙,在明知该公司不符合申报标准的情况下,伪造材料,使该公司陆续获得98万元科技补助金,还利用职务之便为他人谋取利益,非法收受他人贿赂款共计12.5万元,被判处有期徒刑2年3个月[3]。专利审查协作某中心机械发明审查部审查员卫某某,参与家属开办的知识产权代理公司经营活动,利用工作便利为该公司招揽及开展专利业务提供帮助,受到开除党籍、行政降级处分[4]。另外,市场主体暗中高薪聘用审批部门人员,或者以借用、交流等方式向审批部门安插“内线”,还有审批部门人员家属、子女在相关市场主体任职,形成利益共同体,甚至有审批人员家属开办代理公司,自己利用工作便利帮助承揽业务及开展审批服务提供帮助等腐败表现形式,涵盖知识产权审查授权环节重要风险点位,需要重视并基于同步监控的需求强化监管。

第四,执法腐败。知识产权行政执法部门在执法过程中有法不依、执法不严,擅自改变行政处罚种类,滥用行政处罚自由裁量权等,对符合立案条件的案件压案不查、查而不结、不及时移送,谋取不正当利益。如某市工商局局长李某某利用执法监管权,在相关知识产权行政保护案件中为有关公司提供帮助,先后收受14家相关企业的贿赂230多万元;该局商标广告管理科时任科长郑某某利用商标管理权,为多家企业申请驰名商标认证提供帮助,收受企业120多万元的贿赂款[5]。知识产权私权属性及行政保护易滋生腐败是学术界一些同仁诟病行政权力介入知识产权争端解决的重要论据,但客观看,知识产权行政保护基于公益性质、保护效率、维权成本等考量,亦具有重要的现实意义和内在价值。行政保护主要形式表现为行政执法检查、行政处罚、行政强制及行政调解,在行政权力运行过程中,由于执法者本身素质所限,腐败问题难以避免,需要在制度规范和强化监督上同时加力增效,以求把行政执法腐败遏制和减少到最低程度。

第五,司法腐败。在知识产权全链条保护中,司法保护是最后一道防线,正如培根所说:“一次不公正的审判甚至比十次犯罪为祸尤甚,因为犯罪只是污染了水流,而不公正的裁判则污染了水源”。审判机关在审理知识产权案件时,法官徇私舞弊枉法裁判,有的与请托人串通,钻立功减刑制度漏洞,为监狱服刑人员申请虚假专利或驰名商标以谋取非法减刑。司法实践中,也有“监狱发明家”借以发明专利减刑的典型案例。某市卫生局原党委书记、局长梁某某在入狱的6年左右的时间里,共有11项专利申请获得国家专利[6]。而这些专利几乎全部是技术含量低、审查条件宽松、专利价值较小的实用新型专利,申请专利的主要目的就是谋取“减刑”。

2. 隐形腐败型

隐形腐败是与传统腐败相对的概念,是国家工作人员依托手中的权力,采用隐蔽或不易被人察觉、感知的方式,规避纪律法律的规定,通过多种手段获取利益的腐败形式,它往往以合法的外衣掩盖非法的目的,利用职权谋取个人利益。具体到知识产权领域,隐形腐败改变了传统腐败的表现形式,由原来的私下收受贿赂等直接方式,转变为违规审批获取专利、违规套取知识产权奖励补助金、去职入行获取丰厚薪酬等间接方式,由原来的腐败官员个人直接收受贿赂转向由其指定的特定关系人、身边人员、亲属或家族成员间接收取贿赂等。

第一,权力变专利。易发于知识产权标的创造和运用环节,公职人员凭借手中权力,索取、收受知识产权或占有公共资源,以个人或单位名义“搞出”技术发明并申请专利,通过掌握的行政资源疏通关系、快速获批,再将名下专利以许可使用或转让方式授权给从事本领域相关业务的公司,实现了权力变专利,其具有正当合法表象、可交易变现、可持续获利等特点。如某市原政协副主席、公安局局长武某某在职期间,发明及领衔发明了35项专利,其中4项为单独发明,31项为多人共同发明,“科研”硕果累累;又如某市原副市长、公安局局长王某某先后申请专利254个,其中有211个是一年之内申请的,平均每1.7天申请1个专利,书写了“科研达人”的“疯狂成就史”[7]。然而,他们的发明基本上都乏善可陈,被诟病多多,既存在侵占发明人或设计人署名权的“张冠李戴”现象,也存在滥用公权,侵占他人或单位的专利申请权和专利权,以期在“图名”的同时,也能获得物质利益。

第二,权力套现利。公职人员凭借手中权力,以表面合规形式掩盖非法目的,利用权力或权力形成的便利条件进行权力变现或套现,甚或以行业协会之名,违规插手市场活动,造成重点领域垄断和不正当竞争。《最高人民法院知识产权法庭年度报告(2021)》指出“垄断协议纠纷民事案件特别是横向垄断协议案件占比增加。横向垄断协议涉及的行业包括信息通讯技术、驾驶培训服务、消防检测服务等,部分垄断协议有行业协会参与。反垄断问题与知识产权问题交织情形增多,案件既涉及滥用与专利权有关的市场支配地位行为问题,又涉及药品专利反向支付协议、划分市场、限制销售等横向垄断协议”。例如,某市市场监督管理局知识产权股股长郭某某,利用职务权力,5年时间里,伙同他人以编报相关数据、编造智力成果取得实用新型专利授权的方式,申报专利200多项,骗取政府奖励共计90多万元,被判处有期徒刑6年8个月(1)参见:四川省射洪市人民法院(2020)川0922刑初175号刑事判决书。。

第三,权力兑红利。领导干部或公职人员“去职入行”,从相关行政主管机关辞去公职或退休,违规到专利或商标代理机构中从业,利用掌握有关内部工作秘密、工作流程、重要信息等优势,或利用其原有职务上的影响力谋取私人利益,将权力直接兑现红利。在著作权领域,一些官员“仕而优则学”,侵占他人作品著作权,将他人智力成果自己署名发表,有的官员附庸风雅,搞所谓的“艺术创作”,一些行贿人投其所好,高价购买,被称之“雅贿”,某省原副省长胡某某一幅字润笔费高达9万元[8]。客观而论,不排除个别官员“作品”有一定艺术造诣,但“权力溢价”是显而易见的,官员的“墨宝”在位时如宝、落马后似草,便是生动写照。

3. 灰色腐败型

“灰色腐败”最突出的特点是游离于规则、制度甚至是法律之外的权力“灰色地带”,造成知识产权资源流失。通常表现为因公权运用失职渎职,导致合法知识产权遭到不法侵害或国有知识产权流失,因并不表现为权力运用者获取直接利益,故常被称作“不落腰包”的腐败。

第一,行政管理渎职。有些行政机关在行政许可、行政处罚、行政裁决、行政监管中,怠政懒政,或滥用职权,造成对知识产权人合法利益的侵害。如最高人民检察院发布的2020年检察机关保护知识产权典型案例“某市市场监督管理局不履行法院生效判决行政检察监督案”中,当事人提起行政诉讼的目的在于维护其合法权益,解决行政争议,但该市市场监督管理局拖延履行判决长达5个多月,明显超过法定的办案期限,不仅造成行政相对人诉讼维权目的落空,而且损害了司法公正和司法权威。某市下辖区科技信息局原局长、副局长二人,在某公司申请科技扶持资金时,不按照要求履行审批职责,帮助该公司申请200万元科技扶持资金,且后续没有按照规定监督资金使用情况,导致国家财政资金遭受严重损失[9]。

第二,执法司法保护渎职。有些行政执法机关对侵犯知识产权行为存在重罚轻刑倾向,往往以罚代管、以罚代刑、有案不移、降格处理,还有些司法机关搞差异性、选择性、地方保护性执法,有案不立、立而不侦、侦而不诉,对行为人起不到应有的震慑作用。据国家知识产权局《2020年中国知识产权保护状况》白皮书,2020年经检察机关建议,行政执法机关移送侵犯知识产权涉嫌犯罪案件228件262人,监督公安机关立案181件230人、撤案243件304人[10],监督纠正确有错误的刑事判决,提出二审抗诉、审判监督抗诉共计57件。甘肃省高级人民法院公布的2020年知识产权司法保护状况及十大典型案件显示,2020年甘肃省知识产权案件中“法定赔偿泛化,绝大部分知识产权民事侵权纠纷案件适用法定赔偿,法官自由裁量权过于宽泛,具体赔偿计算方法较为单一,论证说理不够充分”。

第三,国有知识产权保护渎职。此现象在国有企事业单位表现尤为突出。因知识产权单位保护不力,造成国有知识产权资产流失,突出表现在以下方面:有的不注重申请专利加以保护;有的在研发过程中随意公开研发成果内容造成失密泄密;有的国内知名品牌在国外被他人抢先注册;有的在企业招股、单位资产管理中未将“无形资产”列入,导致国有知识产权被贱卖甚至“零价出售”;还有的在知识产权转让、许可和技术入股等成果转化中造成资产流失,“一锤子买卖”的直接转让最简单,但因为对成果的市场价值缺乏有效评估,容易导致技术被贱卖。如前些年我国出现的企业合资潮中,中方企业的知识产权特别是商标权在合资过程中流失现象相当严重,“香雪海”“天府可乐”“岭南”等商标转让给外商时均分文未取[11];曾占领国内市场半壁江山的“金鸡”鞋油同外商合资时商标仅作价1 000元[12]。另据湖北日报2014年报道,“我国已有900多种中草药项目被外国公司在海外抢先申请专利。中国发明的青蒿素被德国人申请了专利,使我国每年损失2亿至3亿美元。韩国人拿到同仁堂牛黄清心丸配方,改变剂型在世界19个国家申请专利,年销售额7 000万美元”[13]。

二、 知识产权领域腐败的易发环节及表现形式

研究分析知识产权领域腐败现状,意在把握发案规律,防范治理腐败风险。聚焦知识产权领域,着眼公权力运用轨迹去考察,在知识产权标的创造、审查授权、权利运用、管理服务和公权保护等各环节,都有公权力的运用或者有国家公职人员参与其中,存在以知识产权为对象的公权滥用、利益输送、非法侵占等众多腐败风险。

第一,标的创造环节。标的创造是知识产权的源泉,是后续审批、管理、运用、服务、保护的源头与开端。在此环节腐败风险表现为以下形式:张冠李戴,利用职务便利侵占发明人或者设计人署名权;滥用公权,侵占他人专利申请权和专利权;学术腐败,剽窃、代写和利用作品谋取不正当利益,侵占他人作品著作权;权钱交易,以作品为“幌子”行贿受贿;科研腐败,科研或学术项目的申报、评审、实施、仪器设备采购、结项评审等环节发生的吃回扣、贪污贿赂等。

第二,审查授权环节。基于行政审批权的普遍运用,发生腐败的风险系数较高,结合前文有关发案现状,主要有以下表现形式:“审权私用”,利用知识产权行政审批权搞“权力寻租”;“审代勾连”,暗中高薪聘用审批部门人员,有的以借用、交流等方式向审批部门安插“内线”,有的是审批人员家属、子女受聘关联公司或直接开办关联公司,形成利益共同体;在行政审批上“打时间差”,人为缩短审批时间,同报先批、后报先批,协助关联公司抢占市场先机。

第三,“权利”运用环节。知识产权作为一种无形财产权,为了将无形“知产”转化为有形“资产”,公权力这只“有形之手”可能会伸向知识产权的转化推广、扶持培育、质押融资等运用全过程,腐败风险具体有以下表现形式:通过利益输送,实现专利、商标授权许可使用;国家奖补政策落地实施中,公职人员吃拿卡要,对于符合奖补政策规定的故意刁难,对不符合要求的却千方百计“搞特权”“开绿灯”;在质押融资过程中,借款人在不符合授信条件时,与公职人员内外勾结、不法融资,或“里应外合”,通过虚构业务、伪造凭证等方式套取国家补助资金。

第四,管理服务环节。此环节腐败风险表现为如下形式:自我管理方面,国有企事业单位、科研院所不履行或不正确履行知识产权管理职责而造成国有知识产权资产损失;行政管理方面,公职人员滥用职权、徇私舞弊,搞“选择性”执法、“逐利性”执法,或玩忽职守,怠政懒政;公共服务方面,政府部门在承担或主导知识产权运营服务机构、网点建设和基础设施建设时,不排除公职人员利用职务上的便利在工程承揽、项目审批、资金拨付等方面谋取私利,中饱私囊,或收受贿赂,为他人谋取利益,或者以政府购买形式为企业提供知识产权公共服务时,在审批、招标、公告、评选、供货等环节权力寻租、暗箱操作,等等。

第五,公权保护环节。结合发案现状,在行政保护中的腐败风险包括:搞选择性执法、随意性执法,吃拿卡要,收受贿赂,充当“保护伞”;办人情案、关系案、金钱案,滥用自由裁量权,处罚畸轻畸重;违反法定程序实施行政强制,截留、私分或者变相私分查封、扣押的财物。在司法保护中的腐败风险包括:公安机关该立案的不立案,降格处理案件,长期搁置案件,或非法取证,违法决定采取、变更刑事强制措施;检察机关在审查涉嫌侵犯知识产权犯罪案件时,徇私枉法、徇情办案,或者不正确履行法律监督职能;审判机关审理知识产权案件,法官索贿受贿、徇私舞弊、枉法裁判,或“类案不类判”,或量刑不均衡,或与请托人串通,为监狱服刑人员申请虚假专利或驰名商标,并据此予以违法减刑。

三、 知识产权领域腐败的危害和影响

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,把知识产权工作摆在更加突出的位置,大力实施知识产权强国战略。中共中央、国务院印发的《知识产权强国建设纲要(2021—2035年)》指出:建设中国特色、世界水平的知识产权强国,对于提升我国国家核心竞争力,扩大高水平对外开放,实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展,具有重要意义[14]。知识产权领域腐败问题,直接损害国家治理体系和治理能力现代化,直接损害人民生活幸福安康,直接损害国家对外开放大局和国家安全,且具有长期性、多样性、反复性、起伏性发展趋势,必须引起高度重视。知识产权领域出现腐败问题,由于隐蔽性高、腐蚀性强等自身特点,对于政治生态、社会风气、经济社会发展,较之一般腐败具有更强危害后果。

1. 损害公权力廉洁性

知识产权是国家科技进步的实力体现和有力保障,在知识产权保护方面各级党政机关责无旁贷。然而,个别公职人员利用手中的公权力,在知识产权各环节事项审批办理方面进行权力寻租、违规操作、徇私舞弊、腐败贪污等,攫取了巨大利益,其腐化行为既背离了党和国家赋予的岗位职责,与公职人员的职务廉洁属性格格不入,更严重影响了科技强国战略、人才强国战略、创新驱动战略的实施,影响了党和政府的公信力,侵害了党和国家、人民的根本利益。

2. 背离激励创新导向

为了激励创新、促进发展,我国出台了一系列的优惠奖励政策,起到了明显的正向引领作用。但需要注意的是,知识产权领域一旦腐败问题泛滥,演变成为腐败的载体、温床,那么一些公职人员不仅可以利用手中权力轻易换取知识产权专家、学者的荣誉,更可以攫取专利、版权、商标等巨大经济利益,而有真才实学的人才难以出人头地、贡献才智,劣币驱逐良币以及强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”更加凸显,国家激励创新的政策机制落实受阻,严重影响企业和个人创新的积极性和主动性,知识产权领域腐败和不正之风盛行,也必然会进一步加剧社会矛盾。

3. 扰乱市场竞争秩序

知识产权腐败问题无论发生在哪个环节,最终都将流向市场、作用于市场,由政府、市场共同“买单”,因此,知识产权的腐败必然会导致市场竞争秩序的失衡、混乱。一方面,专利权、著作权、商标权等知识产权具有“利益排他”特征,其本身关乎市场公平竞争秩序,一旦发生腐败问题,必将导致不正当竞争;另一方面,知识产权因其行业特殊性,一些公职人员通过权力寻租、利益关联等方式,为本人及其关联公司进行“权力背书”,非法获取丰厚利益回报,直接或间接破坏了资源公平分配,形成恶性竞争,破坏正常市场竞争秩序,影响社会公平正义。

4. 侵害知识产权所有者和消费者合法权益

知识产权腐败构成要件之一是产权发生了实质性转移,知识产权腐败一旦形成,必然会产生连锁反应,对知识产权所有者、消费者的合法权益均会造成侵害。以商标权为例,如果不法企业或个人通过不正当手段获取或者继受某种产品商标,并非法获取了该商标衍生的其他财产性收益,这种非法掠夺、中饱私囊的恶劣行径,将本应归商标原所有人的收益装入自己口袋,其实质是侵害了商标原所有人本应获得的合法收益。同时,对于消费者来讲,商标具有基本的产品和服务质量保障功能,是消费者区分不同产品和服务的重要标记,也是甄选产品、挑选服务的重要依据,而商标权被非法转移后,商标原所有人持有的商品质量、服务水准便无法得到有效保障,由此造成的该商标商品的质量、售后等问题必然由消费者买单,消费者花费同样的或高于之前的金钱购买的商品却没有享有应有的服务保障,从而使消费者的合法权益受到了不应有的损失。

5. 影响我国的国际形象

知识产权作为无形财产,其载体为智力劳动成果,在当前全球化进程中,世界各国都在提倡“科学无国界”,知识产权必然是共享互通的。知识产权腐败行为,在一定程度上会引起学术造假、版权纠纷等诸多问题,而这些问题的暴露会引起新的“蝴蝶效应”,既会造成各类权属纠纷和经济赔偿,又会被国际社会贴上“知识剽窃”“学术造假”标签,造成难以弥补的信任损失,严重的会引发国内国际信任危机。同时,因腐败而带来的知识产权保护不平等或保护不力等方面的诟病,必然会影响我国的国际形象,对我国与世界各国的正常经济贸易关系造成潜在危害。

四、 知识产权领域腐败的发展趋势

反腐败斗争具有长期性、艰巨性,是一项长期的战略任务,建立完备的知识产权领域腐败惩防体系,首先需要正确认识和把握该领域腐败问题的发展趋势。基于对现阶段知识产权领域腐败行为的发展样态及治理轨迹的认识,未来知识产权领域腐败将会呈现如下趋势。

1. 在一定时期内长期存在

腐败是人类社会发展中必然出现的社会现象,有权力就会有腐败。党的十八大以来,党中央一体推进“三不腐”建设,开展了大规模反腐肃贪工作,反腐败工作取得了压倒性胜利,但腐败包括知识产权腐败问题还将会在一定时期内长期存在。从国内环境看,我国各项改革进入了新阶段,利益调整的层次更深、力度更大、涉及面更广,很容易出现各种矛盾,如收入差距、地区差距等。在社会财富流动不均衡性的前提下,一些党员干部价值观容易发生扭曲,加之我国目前虽采取了一系列简政放权的措施,但知识产权领域不可避免地需要行政权力的参与运用,部分地区尤其是一些经济落后地区官本位思想还很严重,部分公职人员没有树立正确的权力观,为腐败行为创造了条件。从国外环境看,世界正处于百年未有之大变局,国际关系错综复杂,在经济全球化的前提下,我国积极融入世界知识产权保护体系,共享互通知识产权,但随着世界各国联系更为紧密,也会有部分国外势力勾结国内腐败分子利用权力窃取侵占我国企业自主创新成果。上述因素造成知识产权领域腐败问题在一定时期内将长期存在。

2. 行为表现更为多样化

随着经济社会日益发展、科技日新月异、法治日臻完善和反腐败力度的不断加大,腐败分子为了逃避惩处,开始变换花样,利用信息技术手段,采用“合法”形式掩盖非法目的。知识产权领域的腐败问题呈现出多样化、智能化的发展趋势,具体表现在以下几个方面:一是恶意规避法律规定、对抗调查,因知识产权领域腐败行为大部分为行使审批权、监管权和司法权的公职人员,对知识产权领域法律法规、业务流程比较熟悉,容易抓住法律法规适用和公权力行使环节的漏洞,同时又可以利用其有利的地位毁灭证据或以权压法对抗查处,使得腐败问题隐藏较深、查办较难。二是熟练地运用技术,借助智能化手段,利用平台交易掩盖腐败行为等。三是利用“合法”形式掩盖非法目的,如以低价转让专利商标方式掩盖非法处置国有资产的目的,行受贿双方约定以“主编费”等名义给予不具有著作权的公职人员钱款等。

3. 呈螺旋式反复发展态势

随着人们对知识产权领域腐败问题认识的深化、权力运行监督和制约的加强、配套制度规定的细化, 知识产权领域暴露出的一些显性腐败问题得到一定程度的遏制。 但伴随着经济形态和技术样态的变化, 知识产权领域一些新的腐败问题又会滋生和蔓延。 一方面,我国当前正处于经济转型时期, 伴随着大规模的制度变迁, 旧体制体系被打破, 而新的体制体系仍未建立或健全, 造成制度漏洞,腐败概率增加; 另一方面,新技术新业态逐渐兴起, 经济社会的信息化和智能化程度增加, 大数据和人工智能等新技术的应用逐渐普及, 知识产权的客体、主体、权利属性、权利责任等都面临调整, 给知识产权领域腐败问题的规制带来了新的挑战, 新型腐败行为监管难度更大, 有可能出现监管真空, 有必要加强对新型腐败行为的研究。

4. 具有一定的起伏性

随着我国着力构建知识产权领域腐败风险的防线,在未来的一段时期内,知识产权领域腐败的势头会受到控制,呈现下降趋势,但必须认识到,一定时期反腐败工作的成果和法治保障、惩治力度、执纪执法水平密切相关。在一定时间后,知识产权领域一些新出现的腐败问题未能得到及时有效规制,一些老问题也可能会反弹回潮,相关问题数又会逐渐上升,从时间轴上观察会呈现出一定的起伏性特征。对知识产权领域腐败问题起伏性的认识有利于正确评估该领域反腐败工作的形势。当腐败数量下降时,要提高警惕,保持警醒;当腐败数量上升时,要积极研究对策,制定措施,遏制腐败发展势头,一以贯之从严开展工作。正如习近平总书记所言:“在全面从严治党这个问题上,我们不能有差不多了,该松口气、歇歇脚的想法,不能有打好一仗就一劳永逸的想法,不能有初见成效就见好就收的想法。”[15]

五、 知识产权领域腐败的诱因

知识产权领域腐败问题的发生,具有一般腐败现象滋生的主客观条件,但本文主要针对知识产权自身属性及实践特性进行发案原因分析。

1. 知识产权与公权力之间存在天然纽带关系

根据专利法、商标法的相关规定,专利权、商标权的取得要经过受理、审查、公布、授予等环节,著作权的取得虽无需行政机关的认可和审批,但当上述权利受到侵害后,都涉及行政执法和司法救济保护,可以说,知识产权每一个环节都有公权力的运用和加持。尤其对于专利权、商标权而言,发明、实用新型、外观设计、商标等在未经行政机关审批和授予相关书面证书之前,是不能称之为专利、商标的,更何谈转让实施并应用到生产领域创造社会财富,也即专利、商标价值的实现和体现,需要公权力的认可和加持。在知识产权转化运用环节,对权利人而言,只有拥有的知识产权得到转化运用,才能实现“无形资产”转化为有形利益,但社会对特定知识产权的应用价值的认知需要一个过程,应用价值不大的知识产权的转化运用就更为困难,而作为稀缺资源的公权力就会对此过程产生巨大影响,难免“一拍即合”,产生腐败。可以说,知识产权对公权力的高度依赖性成为知识产权领域腐败问题的权力诱因。

2. 知识产权审批机制和保障制度制约规范不够

权力寻租是公共权力部门或者掌握公权力的个人以权力为筹码获取自身利益的一种非生产性活动, 这种利益包含经济利益及其他非经济利益, 获取方式有较强的排他性和独断性。 简而言之,权力寻租就是借用手中的权力或资源通过损害公众利益谋求个人或小集团利益的行为, 即常说的权力交易产生的腐败[16]。 政府的行政干预是造成大量寻租行为的根本原因, 但市场不是万能的, 一定的行政干预又是必不可少的, 如何有效干预,对于控制腐败风险至关重要。在知识产权标的创造、审查授权、权利运用、管理服务、执法司法保护各环节,均存在一定的廉政风险。 对于其中的一些特定环节,国家知识产权局也主动发力,力图打击相关领域的违法违规行为。 比如:更新了全国各地反映专利、商标代理违法违规行为线索联系方式,制定了《专利、商标代理行业违法违规行为协同治理办法》, 修订了《关于规范辞去公职、退休人员到专利或者商标代理机构任职的规定》,对于专利、商标代理行业的“紧箍”可谓越来越紧[17]。 然而,制度本身的不周延,造成权力寻租的问题仍然存在,例如, 专利和商标都是通过行政机关严格审批获得的,专利法对于证据的采用及程序没有作出具体规定,法律赋予专利审查员在行使审查职权时可以自由裁量, 而这一自由处置权在专利审查过程中, 为审查授权领域的腐败问题就留下了隐患, 自由裁量权难以把握的问题在商标注册审查过程中同样存在; 在执法司法保护环节,未建立完善的发现和移送案件线索工作机制, 由于举报少、移送少,相关人员渎职问题的查处很难打开局面。 对国有知识产权而言,从现实因素考量,国有知识产权较之私有知识产权或有形资产, 具有鲜明的利益公共化、权力无形性等特征, 更易遭受公权力侵袭或滥用,更易产生灰色腐败问题。

3. 知识产权领域腐败成本收益比例严重失衡

美国学者罗伯特·克利特加德在《控制腐败》一书中,研究了腐败收益、腐败成本与腐败动机之间的因果关系[18]。将该理论延伸到知识产权领域,不难发现腐败成本收益比例严重失衡是刺激腐败动机、滋生腐败行为的重要原因,其突出表现为发案概率低、“腐败黑数”大、认定惩治难。再深究之,监督方面问题值得关注。对不少人而言,知识产权这一名词虽常在新闻报道中提及,但仍属于一个新鲜事物,对知识产权的内容、权利行使、权利限制大多知之甚少,由于对知识产权相关问题认识不足,就导致对该领域腐败风险的监督不够有效。在党内监督方面,在通过巡视、述职述廉、民主生活会、谈话和诫勉等方式开展监督时,没有对党员干部知识产权的获取、使用、收入等情况予以特别关注。制度设计的不完善也造成监督缺乏有效手段,例如,《领导干部报告个人有关事项规定》要求党政领导干部就本人从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得进行报告[19],这仅涉及著作权一方面的收入情况,未纳入涉及专利权和商标权的收入,同时,科级及以下干部不在报告个人有关事项范围之内,相关人员在知识产权方面的问题就不易监管。在行政监督方面,对知识产权相关政府职能部门履行职责情况的监管还不够经常,具有一定的滞后性,监督力度不够。在舆论监督方面,涉及知识产权领域腐败问题具有专业性和隐蔽性,社会公众又往往对于与己无关的问题监督积极性不高,存在着不会、不愿监督的问题。基于“知识”之“专业”、“权利”系“无形”、“利益”需“转化”等属性特征,知识产权领域腐败问题发现难、认定难、惩治难的问题一时难以根除化解。监督失效和“三难”问题导致腐败成本降低,助长一些不法分子的侥幸心理和腐败动机,致使腐败问题滋生蔓延。

六、 知识产权领域腐败的防治对策

推进知识产权领域腐败风险防范,需要瞄准症结、聚焦诱因,健全完善审批质量保障、权利保障、监督保障、认定惩治保障等制度体系,构建起贯通协调、科学有效的治理体系。

1. 健全完善知识产权审批质量保障制度

审批质量对前端高水平创造和后端高价值运行具有“双导向”作用,是知识产权审批程序高效落实的根本保障,也是腐败问题易发多发的关键环节,必须以严明的责任体系和质量检查机制予以保障。

第一,实行知识产权行政审批“分权制约”。权力制约权力,才能防止滥用权力。从不同审查部门、不同管理层级,纵横两个维度对知识产权审批权进行分散又相互制约的设计,既提高申请人影响审查员行使审批权力的成本,又合理分散审批权力,避免任何一个部门能够在专利审批中拥有最终决定权,从而形成有效的相互监督机制,降低审批权力被滥用的可能[20]。

第二,优化知识产权审批权责体系。在审批制度设计中尽可能减少审批事项,简化审批程序,最大限度地缩减自由裁量权,提高审批质效;更加注重权责分解和程序规范,明确职责、权限范围,放大行政审批制度本身的自控和纠错功能。比如,制定涉知识产权审查审批工作禁限行为清单,使权力主体对行使权力本身产生敬畏心理,避免负面影响和不必要的损失。

第三,健全知识产权审查质量检查体系。借鉴发达国家先进做法,遵循世界通行要求,加快形成专利、商标高质量发展的指标体系、政策体系、统计体系和考核体系。比如,在专利质量提升方面,制定出台发明专利、实用新型、外观设计、复审无效、PCT(Patent Cooperation Treaty)国际阶段检索质量评价办法,加大对非正常专利申请的打击力度,坚决遏制低质量申请。尤其是针对审代勾连突出问题,强化代理机构监管,加大对专利、商标“黑代理”的打击力度,引导网络平台依法规范从事知识产权服务。

2. 健全完善知识产权权利保障制度

获取知识产权及其潜在利益是创新创造的动力,保护知识产权权利就是保障创新创造。知识产权领域腐败现状及风险研判,客观上映射出目前我国知识产权保护保障制度不够完善的问题。结合当前我国知识产权保护现实,需要健全知识产权登记备案制度,完善知识产权公开公示制度,建立知识产权评估机制,以及关涉政策调整、审查动态管理、政策合法性和公平竞争审查等制度机制。比如:对著作权、专利权、商标权等审批认定的知识产权依规进行登记备案,并将登记备案制度贯穿于审批、使用、管理、转让、废止等全过程,维护知识产权的严肃性和规范性;健全知识产权评估体系,改进知识产权归属制度,防止知识产权滥用;引入阳光防腐机制,既通过健全知识产权公示制度,使之获取公开保护,又应强化“透明行政”理念,将涉知识产权的行政行为和行政结果及时公开,让公权力在阳光下运行;完善制约行政审批权力行使的监督救济机制,制定更为严谨的监督救济办法,制定统一的救济和补偿规则,综合运用听证、复议、仲裁、信访和行使诉讼等方式,落实对相对人的监督救济和补偿,维护和保障其合法权益;高度重视公职人员知识产权“不当得利”问题,将党员干部的知识产权获取、收入等情况,作为重大事项报告重点内容,使其如实报告,接受组织监督。

对于国有知识产权的保护,首先,需要建立国有单位知识产权登记制度,将知识产权纳入国有固定资产保护体系之中,获得同等保护地位和保护措施。其次,需要建立国有知识产权转让评估机制,设立专门权威评估机构,科学设定评估程序,建立健全评估结果应用制度,并且配套以转让前必评估机制要求,确保国有知识产权在转让过程中“权”有所值、体现价值。另外,还需要建立国有知识产权保值增值主体责任制度和严密监控机制,对失职失责造成损失的严肃问责追责,以提升国有单位领导班子和主要领导重视程度和决策科学化程度,严防因权力滥用而导致国有知识产权资产流失。

3. 健全完善知识产权腐败监督保障制度

精准监督是解决知识产权腐败问题的有力举措。在各类监督体系中,党内监督具有主导地位和引领作用,在强化知识产权领域监督中,应构建以党内监督为主导、多种监督方式协同发力的监督预防“网格化体系”。首先,应把知识产权工作纳入党内监督范畴和重要内容,将党员干部的知识产权获取、收入等情况,如个人独撰或合作完成的著作出版、版税收入、许可与转让费用、知识产权入股等事项,作为党员领导干部个人重大事项报告的一项重点内容,如实报告,接受监督。其次,应针对行政执法和司法部门各自为政、配合不力等问题,着眼消弭监管盲区,强化执法和司法贯通联动,最大程度地督促行政主体、司法主体依法依规行使职权,纠正和防治违法行为,对一些群众反映强烈、社会舆论关注、侵权假冒多发的重点领域和区域,应有效组织开展联合执法、联合惩治、综合整治。最后,应当充分发挥民主监督、舆论监督作用,利用好互联网、自媒体平台等新兴媒介的监督阵地作用,积极收集线索、核实情况,及时将可能出现的涉及知识产权的党风廉政问题消灭在萌芽阶段;也可探索建立特约监察员制度,聘请人大代表、政协委员、知识产权专家、专利代理企业和代理人等,通过列席会议、实地调研等方式加强对知识产权领域廉政勤政、制度建设等情况的监督,让干部时刻感受到监督、习惯被监督,让群众知道监督、参与监督。

4. 健全完善知识产权腐败惩治保障制度

知识产权腐败认定难源于其专业性、隐蔽性、无形性等特点。知识产权领域腐败既有权钱交易的传统型腐败,也有权力变专利的新型腐败和失职渎职等“不落腰包”的灰色腐败,破解这些问题,应着眼“新”、盯住“隐”,探索完善知识产权腐败认定制度体系,区分知识产权腐败的不同类型,明确认定的方法程序、立案标准、惩处措施等重点要素,完善相关法律法规和制度规定,精准科学认定,依法依规依纪惩处,杜绝出现认定制度不规范而导致执法者自由裁量权过大、执法司法机关认定标准不一致、相同违法犯罪事实但惩处结果不公平等现象。比如,对权力变专利腐败,在认定标准上,应当依据是否存在专利运用获利、专利收入等,精准认定违法犯罪事实,依法提出相对应的惩处措施。又如,对失职渎职等灰色腐败,应当通过建立落实知识产权评估制约机制,精准认定其造成无形资产损失,并以此为据予以相应惩处,避免以追责问责、纪律惩戒代替法律惩处,有效防范因犯罪成本低而屡禁不止、易发多发。要着力加大知识产权腐败惩治力度,建立健全行政执法部门、监察机关、公安机关知识产权腐败问题线索移送机制,加大重点线索的研判处置,达到精准处置、严肃查处的目的,杜绝知识产权腐败行为蔓延泛滥。还应当建立健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关知识产权腐败案件协作配合机制,监察机关查处公职人员职务犯罪案件时发现知识产权领域腐败线索时一并调查,必要时商请公安机关配合和检察机关提前介入,审判机关对涉及知识产权腐败案件,依法审理,加大判罚力度,让侵犯知识产权的腐败分子得到最严厉的惩处,形成强大的震慑。同时,应扎实做好案件查办“后半篇文章”,加强知识产权领域腐败案件剖析,揪住权力运行关键点、内部管理薄弱点、问题易发风险点,挖掘发现个案背后的深层次问题,督促案发地区和单位认真查找监管漏洞、监督盲区、制度缺陷和权力风险点,综合施策、系统施治,推动以案改监管、以案改制度、以案改作风、以案改治理,推动惩贪治腐与深化改革、建章立制、促进治理有效贯通,一体推进完善知识产权领域腐败问题惩防并举、长效长治。