新形势下关于个人住房房地产税改革的思考

樊春建 付荣梅

2011年沪渝开展房地产税试点改革，拉开了我国房地产税改革序幕。此后中央多次提出推进房地产立法，进一步加快改革进程。然而，因疫情影响和房地产市场遇冷，2022年为稳定楼市和稳定预期，房地产税试点改革被暂停。房地产税征税范围是否扩大到个人住房成为房地产税改革的关键，这项改革对楼市影响深远且关系到千家万户的切身利益，推进房地产税改革需慎之又慎。笔者认为，房地产税改革作为未来一段时间我国影响最为广泛和深远的税制改革，应扩大个人住房房地产税试点城市范围，并加快立法进程。

个人住房房地产税收制度现状

一、国内个人住房房地产税收制度概况

房地产税改革对促进经济高质量发展和推动共同富裕具有重要意义。房地产税是和地产经济相关的多项税种统称，依据课税环节不同，我国房地产税可分为在开发环节的土地增值税和耕地占用税，交易环节的增值税（城建税）、所得税、印花税和契税，保有环节的房地产税和城镇土地使用税。

根据我国现行规定，个人住房在保有环节除用于生产经营（含出租）外，免征城镇土地使用税和房地产税。个人住房保有环节与开发和流转环节相比，总体税收负担畸轻。此外，用于对外出租的个人住房，能够为出租方带来经济利益，属于经营收益，理应缴纳房地产税，但由于税务机关对具体出租个人房产的情况较难掌握及房屋出租大多不开具发票私下交易等情况，造成漏征漏管情况严重，这样使得个人住房保有环节税收负担范围进一步缩小。个人住房保有环节税负轻，不利于抑制房地产市场的投资投机行为，造成房地产税调节社会财富分配缺位，不利于调节收入分配、缩小贫富差距。

二、上海和重庆个人住房房地产税试点情况

2011年1月27日，沪渝两地政府公布了各自的房地产税改革方案。两地政策存在一些差异，细节对比见表1。

根据上海市个人住房房地产税政策，如果家庭所有存量房和新购住房的总人均建筑面积不超过60平方米，则不需要缴纳房地产税。如果超过60平方米，则需要对超出的部分进行计税。采用的是二档差额累进税率，税率为0.4%和0.6%。此外，还有一些税收优惠政策，例如，家庭中成年子女和高层次引进人才在拥有唯一住房的情况下，将不需要缴纳房地产税。同时，在购买新房后的一年内，如果家庭将唯一住房出售，或者家庭在上海拥有居住证并在上海工作满3年，这些情况下也可以办理退税。

重庆市个人住房房地产税针对高档住房，以及“三无”人员所购买的首套及以上普通住房，并且税金的计算是以交易价格为依据，税率为0.5%―1.2%。总体来看，重庆个人住房房地产税试点的征收对象范围较窄，而且享受免征优惠的房屋较多，房地产税对城市税收收入的贡献较低。实施豪宅税时，采用三档差额累进税率，对高端需求有一定程度的抑制作用，而免征“三无”税的门槛较低且难以抑制本市户籍家庭的投资性需求释放。

综上所述，沪渝两地方案均存在征收对象重增量轻存量的问题。上海方案中完全忽视存量房产，重庆方案中存量房产仅针对独栋别墅，范围过小，对新购房产居民不公平。两地改革方案对居民收入调节和地方财政收入的影响均有限，改革效应不明显。

三、国外个人住房房地产税税制概况

在美国，个人住房房地产税是由各个州和地方政府根据当地的规定征收的。这种税收通常基于房屋的市场价值，按照一定的比例计算而成。税收的用途主要是为当地政府提供基础设施建设、教育和社会福利等方面的资金。美国房地产税收入一般占当地税收收入的70%以上，在财政运作方面发挥了重要的作用。

英国也实行了个人住房房地产税，被称为“土地价值税”（Land Value Tax），征收历史最为悠久。这种税收是根据土地的价值而计算的，与房屋本身的价值无关。英国住宅性房地产税占其地方政府财政收入的50%以上，为地方政府财政收入的主要来源。

日本也对个人住房房地产征收了一种名为“固定资产税”的税收。这种税收是根据房屋和土地的市场价值计算得出的，且其价值每3年将被重新评估。日本的固定资產税具有较高的税率，并且按照房地产的市值和使用情况进行分类计算。这种税收在许多城市和地区对房地产市场起到了一定的抑制作用，但也引发了一些社会争议。

新形势下开征个人住房房地产税的必要性

一、促进房地产市场健康发展的需要

为了防止引发系统性金融风险，政府的房地产宏观调控政策开始转向支持居民自住购房和改善型需求，根据市场情况来看，这些政策并没有达到预期效果。分析原因，一方面是由于房地产市场本身的周期性因素导致的，另一方面是个人住房房地产税的“悬剑效应”也对市场的健康发展产生了影响。从税收层面开展调控，将个人住房纳入房地产税征税范围，不仅增加个人住房持有成本，而且起到稳定居民预期的作用，有利于房地产市场的健康发展。

二、完善地方税体系的需要

目前，我国税收收入中间接税的比重较高，其中增值税是政府最主要的收入来源。然而，作为一种货物劳务税，增值税具有累退性的特点，再分配功能有限。要推进共同富裕，需要直接税收如所得税和财产税发挥对高收入者的税收调节作用。

党的十八届三中全会强调要“完善地方税体系，逐步提高直接税比重”。“十四五”规划进一步提出“推进房地产税立法，健全地方税体系”。自1992年税制改革以来，我国地方政府主体税种缺乏，地方政府收入严重依赖土地财政。随着城镇化的推进，大量土地被用于建房，土地财政的可持续性受到挑战。房地产税作为一个“税基宽、非流动性、收入稳定”的财产税，是地方税主体税种的最佳选择。

调节居民财富分配的需要

共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要特征。改革开放以来，我国经济建设取得巨大成就，但也带来了贫富差距过大这一突出问题，不利于社会的和谐稳定。税收作为经济社会的重要调节手段，在调节居民财富分配、缩小贫富差距方面应发挥更为积极的作用。在我国当前的税收体系中，增值税和消费税在消费层面起到主要调节作用。然而，在财产存量层面，个人住房房地产税的调节长期处于缺位状态。房产分配不均一直是我国财富不公平的重要体现。2019年，城镇家庭的房产净值占家庭人均财富的比重达到71.35%，这意味着拥有房产较多的城镇居民家庭能从房价上涨中获益更多。房地产税可以直接作用于我国分配不公的房地产领域，能够有效缩小社会的财富不均等，并更有利于发挥税收调节居民财富分配作用，让居民家庭所拥有的住房数量、住房价值与居民家庭收入和财富相匹配。

个人住房房地产税改革建议

一、合理设置个人住房房地产税税种

房地产税和城镇土地使用税是我国现行税制中与房地产有直接关系的税种，二者曾同出一源、征收方式相似，未来的改革应对二者进行整合合并，统称为房地产税，并根据“立法先行”的原则予以立法，以确立征收个人住房房地产税的法律依据。契税和耕地占用税分别是对房地产和土地在不同环节征收的税种，契税计税依据是合同价格，耕地占用税计税依据是占地面积。这两个税种与房地产税和城镇土地使用税性质和课税对象均不同。因此，在改革中，我们可以选择保留这两种税种。对于房地产企业，土地增值税和企业所得税在一定程度上存在重复计征的现象。如果房地产市场处于下行趋势，房地产企业也将无法获得暴利。因此，从长远来看，一旦相关的外部条件具备，我们可以考虑取消土地增值税。

二、整体规划个人住房房地产税征税范围

房地产税征税范围过于狭窄，不但制约着房地產税调节收入差距、促进财富公平分配等功能，还违背税收公平原则。大多数国家采取的是“宽税基、低税率”的政策来征收房地产税，实践表明这对于确保未来稳定地方财政收入至关重要。过去，地方政府主要依赖从土地出让中获得的资金来满足地方政府的开支，但这种方式无法为地方政府提供稳定的收入来源。相反，房地产税可以提供这种稳定的收入来源。基于此，应按照“普遍征收”原则，整体规划个人住房房地产税征税范围。征税范围不仅要包括生产经营用房，还应包括非生产经营用房，尤其是高档个人住房。对非生产经营的个人住房征税，设置一定免征额，不仅要对商品房征税，还要考虑对福利房、拆迁安置房等房地产征税。个人住房房地产税不能仅限定在城市地区征收，必要时可扩展到对农村地区特别是富裕农村地区征收。

三、科学确定个人住房房地产税计税依据

现行房地产税实施方案中，房地产税计税依据为从价征收和从租征收两种。房地产税征收范围扩大至个人所有的商品房后，计税依据和计算方法的确定非常重要，建议采用计税依据乘以税率的方式确定房地产税，按年度征收，计税依据和税率的确定应科学合理、简单易得、具有可操作性。计税依据应为评估价值，和二手房买卖时个税的征收依据保持一致。二手房买卖时之所以采用评估价值作为个税计税依据而不是交易价格，是由于买卖双方有动机为了避税而做低合同价格再私下结算。二手房买卖时房地产的评估价值系统是现成可用的，该数据是易得的。每年由纳税人自行缴纳房地产税是现行税款征收从来没有过的，难度将非常大，没有后续的强制约束机制是不行的。目前，同样为财产税的个税尚且是由用人单位代扣代缴的，房地产税的征收依靠纳税人自觉主动缴纳是有一定难度的，应考虑和后期的二手房买卖联动起来，二手房过户前必须缴清欠缴的房地产税方可过户。此外，税率的确定应充分考虑社会平均收入水平、社会房租水平、社会无风险利率水平等因素，不可过高过低。

四、适当制定个人住房房地产税税收优惠政策

制定科学合理的税收优惠政策对推进房地产税改革是不可或缺的。个人住房房地产税优惠政策既要能保障低收入人群利益，不增加纳税负担，又要调节高收入人群税负，更好地创造公平。制定优惠政策时，可考虑以个人或者家庭为单位设定一定的房屋居住面积作为免征额，对低收入群体、老弱病残等弱势群体应给予一定的税收减免优惠。

综合来看，个人住房房地产税改革形势复杂，任重道远。但结合各方面情况看，推进个人住房房地产税改革势在必行。将个人住房纳入房地产税征税范围，对增加地方财政收入、调节房地产市场、缩小贫富差距均具有重要意义。综上所述，须根据我国税制和社会经济发展特点，科学合理设置税种，规划征税范围，确定计税依据，制定优惠政策，逐步扩大征收试点。（作者单位：河南省税务干部学校）