农村宅基地“三权分置”改革探究

□文/牛青青

（西安财经大学法学院 陕西·西安）

［提要］ 近年来，社会进步打破农村封闭的经济生态，城乡交流深度逐渐加强，传统意义上的农村宅基地制度已经不能较好地满足现实需求，法律保障相对落后。农村宅基地“三权分置”改革已在部分试点地区取得一定的成效，但仍存在部分问题。为进一步深化农村宅基地“三权分置”制度改革，本文对“三权”的内涵进行阐释，分析当前改革存在的问题，从相关法律层面提出优化建议，助力乡村振兴。

随着乡村振兴之路的开启，国家出台宅基地“三权分置”改革相关政策。但是，文书中关于宅基地“三权分置”的表述方式，尤其是对于资格权以及使用权的表达与现行法律规范中构建的宅基地相关权利体系存在比较大的差别。从宅基地“三权分置”改革的社会背景和制度内容入手，综合分析改革下“三权分置”的分置模式，“三权”的权能性质及彼此之间的关系，结合试点地区的反馈，对宅基地“三权分置”改革过程中面临的现实困境提出优化建议。

一、宅基地“三权分置”改革社会背景和制度内容

（一）宅基地“三权分置”改革社会背景。城乡经济的飞速发展，加快了城乡人口流动，逐渐打破村庄的原始封闭性，农民通过宅基地获取收益的需求日益增长，由此形成了大量游离在法律规定之外的宅基地利用形态，这些“法外”利用样态无法被禁止，甚至需要适当鼓励和引导，盘活利用农村闲置宅基地成为农村地区促进经济振兴与发展的重要课题。十八大以来，国家更加重视“三农”问题，希望通过改革农村土地制度提高农村经济收入、增强人民生活幸福感。中央一号文件的出台，宅基地“三权分置”和相关权利的设计构思首次正式在官方文件中提出。在改革政策以书面形式正式提出之后，浙江省义乌市等多个试点地区以不同的“三权分置”模式开展了探索实践。以中央一号文件为标志，宅基地“三权分置”改革政策经历了长期不断发展的历程，现实实践中仅试点地区对该政策有一定的探索，并没有形成体系化、结构化的完整土地制度体系。

二十大报告强调，“全面推进乡村振兴”，“坚持农业农村优先发展”，“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。不仅为新时期“三农”工作指明前进方向，提供根本遵循，也启示我们，在新征程中，“三农”工作仍然至关重要。宅基地“三权分置”改革是我国在农村土地制度领域的一项关键性改革，政策的改革方向应当面向农业、农村、农民的现实困境，解决农村在发展过程中的突出问题。“三权分置”改革政策是我国至关重要的一次尝试，目的在于调整农民和土地之间的关系，着力解决农村土地集体所有权和充分利用土地资源之间的矛盾，化解社会经济发展和保障农户权益之间的冲突。

推动宅基地“三权分置”改革具有重要的社会意义和现实意义，主要体现在以下三个方面：一是有利于盘活利用闲置土地资源，促进农村生产力发展。对宅基地基本制度进行改革，优化产业结构，创新生产方式，提高闲置宅基地的市场比例，促进现代农业结构与农村经济向着多元化方向发展。二是有利于重构农村集体经济组织及成员权等相关法律体系。宅基地“三权分置”逐步推进，集体经济组织与基层自治组织之间存在问题浮出水面，引起了广泛探讨和重视，亟须进一步明确有关农村集体组织成员权的详细准则。三是有利于提高农户经济收入，增强人民生活幸福感。宅基地利用方式存在很大局限性，多数家庭有常年进城务工者，留下妇女儿童及病弱老人，如此“带地进城”的现象使得农村产生大量闲置宅基地，由于制度的落后性，农民尚没有有效途径流转宅基地以换取收入。传统的农耕生活已经无法满足农民日益增长的美好生活需要，农民作为弱势群体，其生活水平的提高迫切需要制度提供根本保障。“三权分置”政策意在通过合理流转和利用宅基地，实现宅基地的财产价值，增加农民收入，实现活村富民。

（二）宅基地“三权分置”改革的基本内容。宅基地制度创新发展的过程中，全国各试点地区进行了积极探索。在宅基地“三权”中，除所有权外，其他两种权利的表述有不同，表述相同的在不同分置模式下也有不同的具体含义。“三权”的分置模式依据实践的不同可以概述为以下三种：第一种形成宅基地所有权、宅基地使用权、新设流转使用权的权利架构。该模式下原宅基地使用权和所有权保持不变，新设立一个可以向外部流转的宅基地使用权，因分置后宅基地农户不直接使用宅基地，而是通过流转土地获得收益，此时该“使用权”表述并不完全合适，其次若原宅基地使用权对应改革政策中的宅基地资格权，容易造成大众混淆。第二种形成宅基地所有权、资格权、使用权的权利架构。在这种模式下，宅基地所有权不变，新设立宅基地资格权与使用权。第三种形成宅基地所有权、（具有身份属性的）宅基地资格权、（具有财产属性）的宅基地使用权的权利架构，该模式将原宅基地使用权的权能属性进行分离，划分为具有身份属性的资格权和具有财产属性的使用权。第二种和第三种分置模式都对宅基地利用的表述进行了修改，与政策对接较好，不易混淆。

宅基地“三权分置”权利结构的关键在于在原有宅基地制度的基础上，适当放活宅基地使用权，保持集体所有权、宅基地使用权的同时，推出一个新设的宅基地资格权，以促进宅基地使用权有限度地进入市场。集体所有权是宅基地相关权利的基础和前提，“两权分离”背景下，宅基地集体所有权仅包括占有权和处分权，“三权分置”改革保持宅基地集体所有权地位不变，明确所有权人合理的占有、使用、收益及处分的完整权能。“宅基地使用权”实际上存在两种权利，一是具有集体组织成员资格的农户依分配获得宅基地直接使用权，二是农户与第三人自愿平等签订合同产生的使用权。“三权分置”改革政策要求“适度放活宅基地使用权”，此处的使用权就是指第二种，即由第三人占有、使用、收益的权能。为此，宅基地“三权分置”改革把使用权中的身份属性分离出来，改革后的宅基地使用权只作为单独的财产权存在，不再承载农户居住保障功能，从而享有完整的权能。

二、农村宅基地“三权分置”改革存在的问题

（一）宅基地所有权主体弱化，缺乏完整处分权。宅基地所有权主体弱化主要表现为所有权主体法律地位缺失和主体多元化两个方面。我国现行的《物权法》、《土地管理法》和《农村宅基地管理办法》等法律法规规定宅基地所有权归“农民集体”，但实际上，农民集体本身就是一个松散的一定地域内的个体结合，没有独立的意思表达机关，不可能存在独立的意思。这里的“农民集体”不符合《民法总则》权利主体身份，没有形成正式的法律主体地位。实践中，因为宅基地所有权的法律地位缺失，农村基层行政组织或乡镇政府组织成为了农村集体土地有权的代理人，宅基地的实际控制权往往落在了村干部或乡镇行政组织的手里。法律法规规定的土地所有权主体的形式较多，例如“村民小组农民集体”和“乡镇农民集体”，这种主体并列不仅会造成所有权主体的权能冲突，也加大了实际的管理和操作难度。事实上，村民小组和乡镇政府属于行政组织，这种形式无法从根源上保障所有权中的财产价值，极易滋生腐败和权利侵蚀等问题，损害农民集体和农户的利益。

广义的产权包括所有权、使用权、收益权和处分权等，所有权是产权的核心，收益权和处分权最能体现所有权价值，《土地承包法》和《物权法》限制了“农民集体”对土地的处分权，《农村宅基地管理办法》对宅基地的申请、审批和监督做出了严格规定，“农民集体”的代理人对内有一定的处分权，但超越“农民集体”以外的完全散失处分权。处分权散失，与之相联系的收益权也很难充分实现。

（二）宅基地资格权取得难、退出难。《农村宅基地管理办法》规定坚持“一户一宅”的原则，禁止多占和面积超标。这是国家为保障农户基本居住性需求、解决农村土地资源公平配置以法律规定赋予农民的一项特殊权利。计划经济时代和改革开放初期，农村人口向外流动性较小，宅基地使用权的流动范围有限，主要体现为“农民集体”内部，因此还不具有真正意义上的经济价值。在当时，这种宅基地模式对保障农民基本居住需求和维持基层社会秩序稳定发挥了重要作用。现阶段，农村土地的征用和征收给农户带来了经济收益，宅基地蕴藏的经济价值属性越来越受到重视。

《物权法》和《农村宅基地管理办法》规定农户取得宅基地资格权主要是通过申请获得，不能通过买卖、承租和赠与等方式获得。在新时代背景下，农民宅基地资格权的取得和退出内涵发生变化，出现很多难以解决的问题。例如，如何界定有过户口流转特殊情况人员的资格权？大学生户口迁出、参军成为士兵人员的资格权归于消灭还是保留？期限又是多久？现阶段，亟须解决农户是否可以将宅基地使用权通过买卖、承租等方式流转给第三人，宅基地资格权能否最终发生变更等问题。

（三）宅基地使用权流转范围受严格限制。原宅基地使用权存在身份和财产两种属性，身份属性的特殊性使得宅基地使用权流转受限。《土地管理办法》规定农村农民出售、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准；《担保法》规定宅基地使用权不允许抵押；《关于加强农村宅基地管理办法》规定严格禁止城市居民在农村购买宅基地建房，都是对宅基地流转的限制规定。传统的宅基地流转形式主要是置换和继承，新发展阶段，大量进城务工人员的宅基地闲置，土地资源利用效率低下，如何放活宅基地使用权、放活到什么程度成为了待解决的难题。

三、农村宅基地“三权分置”改革优化建议

（一）明确宅基地所有权权能。农村土地所有权是我国农村土地制度的根本与基础，必须始终坚持土地集体所有权，任何农村土地领域的改革都应该遵循这一要求。“三权分置”改革首先要保障好集体所有权人对集体土地依法享有的完整权利，土地集体化在提高我国农村生产力和合作化水平方面发挥着重要的作用。农村土地集体所有权制度是农民基本生存的保障，必须同时保护集体利益和个人利益。因此，要更加明确农村土地集体所有权，将其落实到法律制度体系的构建中，彻底排除土地私有化的思想。

明确土地所有权，首先需要以法律的形式明确所有权主体一元化。为防止多元化带来宅基地所有权权能分散和弱化，可以采取新制定法律法规，或者在现有法律的基础上进行修改或解释的措施，一方面要确定宅基地所有权主体具备法人资格，给予所有权主体人格化的权利和义务，表明它唯一性的特点；另一方面要登记法定代表人和确权颁证，规范宅基地所有权主体的行为。在上述措施的基础上，给予宅基地所有权主体一定的处分权，逐步放开宅基地对外的部分处分权，推进依法入市。

（二）切实保障宅基地资格权。实现宅基地“三权分置”的关键在于资格权。首先，坚持“一户一宅”的原则，完善宅基地申请、审批和监督制度，禁止一户多占、面积超标等违规行为，全过程落实具体单位的责任。其次，对审核后符合申请标准的发放资格权证和农村集体建设用地使用权证，已经获得宅基地却没有确权的进行补办，以书面形式进一步做实农户资格权和土地使用权。再次，要加强对第三人利用宅基地活动的审核和监督，严格禁止农民的宅基地资格权向“农民集体”外部人员的流转、承租和买卖，保障农民基本居住需求的权利。最后，健全宅基地资格权退出机制，充分尊重农民的自由意愿并进行合理化的补偿，保护农户的合法权益，规范程序，保证宅基地信息的真实性和有效性，坚持信息公开，信息公开范围包括补偿范围、标准和金额等必要信息，综合考量其他社会风险，根据当地实际情况有序推进。除此之外，还可以利用互联网平台等方式，定期开展法制宣传教育课堂，提高农户的维权意识。

（三）适度放活宅基地使用权。适度放活宅基地使用权，不仅有利于农村土地向市场化发展，促进城乡资源双向流动，还能充分发挥宅基地的财产价值。适度放活宅基地使用权一定要注意其中的限度条件：一是适度拓宽宅基地使用权流转主体范围。在一定条件下，逐步允许村集体以外的其他市场主体通过租赁、入股和抵押等多种流转方式获得宅基地使用权，这里的其他市场主体包括社会自然人、法人、非营利组织，实现农民房屋财产价值最大化。因此，需要以法律的形式完善宅基地使用权统一登记制度，为流转双方提供法律保障。二是健全宅基地使用权流转机制。积极推动宅基地使用权入市，已有试点地区探索形成了各具特色的入市模式，如重庆“地票”模式、成都温江区“双放弃”模式。这些模式都属于间接入市的初步尝试，当前阶段，我国已经开展33 个试点区探索直接入市模式。宅基地不同于经营性建设用地，入市难度和风险更大，因此宅基地入市需要特别谨慎，应当从市场经济的角度出发，综合各地区经济发展水平，因地制宜建立宅基地使用权流转市场，提高土地资源实际利用价值。三是建立相关的风险防范机制。宅基地“三权分置”改革难度大，涉及人员情况复杂，具有较高的社会风险，因此宅基地“三权分置”改革要确保宅基地的用途和功能定位，降低造成农户经济损失和国土资源浪费的潜在风险。