面向乡村建设行动的乡村规划编制探索

郭凇　李耀武

关键词：乡村建设行动；乡村规划编制；村庄分类；乡村振兴

0 引言

乡村建设行动[1-4] 具有高度的综合性[5] 和系统性，且乡村具有人口密度低、居民点分散等自身特点，在建设行动开展尤其是基础设施和公共服务布局的统筹上具有难度和特殊性，亟需科学有效的乡村规划进行统筹引领[2，4，6]。探索适合我国乡村现实条件和实际需求，具有科学性和实用性的乡村规划编制路径和成果建议，对乡村建设行动实施[6]、建设宜居宜业和美乡村[7] 具有重要意义。

当前，随着乡村振兴战略推进[8] 和村庄规划的总体要求、编制方法等不断明确[9–13]，如何兼顾村庄自身特点与各项建设任务统筹成为乡村规划的讨论重点，表现为对于村庄规划实用性[14–21]和县域乡村建设规划统筹性[22–24] 的探讨。对于统筹性和实用性这一组具有隐含矛盾的问题，如何以系统性的方式兼顾解决，已有“以县域为单元”[25]和“县—乡镇—村”格局推进乡村建设[26] 和构成乡村空间规划与治理核心体系[27] 的建议，但对于乡村建设行动重点任务如何以规划成果的形式进行针对性落实，尚有待进一步研究。

因此，本文基于对我国各地乡村规划编制进展与问题的梳理，明确乡村建设行动各项任务在县、村两级的实践路径和成果形式，提出在县域层面统筹规划布局，并在村庄层面对重点任务进行精细集成与长效落实的建议。

1 我国乡村规划的现状

本文参考政策文件、村庄规划编制导则、规划实例及学术论文（表1），总结当前我国乡村规划已在任务要求、编制流程、成果明确、创新方法等方面取得进展，但尚在县域统筹、层级衔接、村庄分类、指导实施等方面存在问题。

1.1 我国乡村规划的进展

我国乡村规划已逐渐加强对实用性的关注，并取得如下进展。

（1）任务要求不断细化。2019 年5 月自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》中明确村庄规划的九项主要任务涉及发展目标、生态保护修复、耕地和永久基本农田等[12]。乡村建设行动又将乡村“建什么、怎么建、建成什么样”[6] 的问题细化为规划、道路、供水、能源等十二项重点任务[4]。

（2）编制流程不断完善。本文所收集的村庄规划编制指南[28-36] 中，超过半数提出应在充分现状调查的基础上编制规划，将现状调查作为村庄规划的组成篇章，并对调查内容提出详细建议。

（3）成果形式不断明确。江苏省、浙江省等已对规划向村民公开展示的内容作出了明确限定，形成了面向村民的简明成果和翔实全面的管理成果两套系统[29-30]。

（4）采用方法不断创新。对于村庄定位、公共设施布局等难点问题，已有实例通过建立综合因子评价指标体系，对县域村庄进行分区分类，并据此确定不同发展模式，予以不同的规划路径、管制措施、公服配套和资金投入等[23]。

1.2 我国乡村规划的问题

尽管已取得一定进展，但我国地域广大，乡村环境复杂、差异较大[37]，乡村规划天然面临编制实践的个案性和一般性理论框架间的矛盾，且乡村规划理论与技术较城市规划均有一定差异[15]，乡村规划在客观上仍面临诸多难点。

（1）县域统筹引领不够充分。部分县域乡村建设规划的统筹性尚有缺失，基础设施和公共服务设施配置尚不能根据村庄实际情况及设施特点进行合理安排，使得村庄规划的相关内容缺乏参照，容易出现不务实的情况[19]。

（2）层级衔接传导不够畅通。村庄规划、土地利用规划、专项规划间易产生冲突，乡村规划的编制部门也可能比较芜杂，上下级部门和同级各专项部门间缺少清晰有效的衔接机制[20]。

（3）村庄分类指引不够精准：部分实例由于尚未充分论证、分类方法不科学等，在缺少对村庄现状深入研究和县域村镇体系统筹考虑的情况下进行村庄分类和定位，导致村庄分类不合理，影响村庄发展和规划实用性[19]。

（4）指导基层农户实施不够实用。部分实例盲目比照城市规划编制方法和内容组成，在实际操作中由于内容庞杂，实用性较低。规划目标也不符合乡村环境条件和生活状态[16，19-20]。

2 乡村建设行动对乡村规划提出的新要求

基于对《乡村建设行动实施方案》[4] 新要求的解读，本文认为乡村规划应以“国土空间格局—县域—村庄”不同层次的因地制宜分区分级分类的编制体系进行响应，并明确各项乡村建设任务在县、村两级的实践路径和成果形式，以乡村规划对各项建设任务在空间和时序上进行统筹，从而针对性服务于乡村建设行动方案的落实。

2.1 分区分类，精准施策

当前我国乡村仍呈现地区发展水平不均衡的现状，有必要在推进乡村建设时进行分区施策和分类指引，根据不同地区当前特征和发展趋势，制订发展对策。

1）东、中、西部地区的分区施策。

处于东部与区域中心城市所在发达地区的乡村，其发展多依托城市集群化效应，乡村发展现代化程度相对较高；中部与东北地区乡村具有相对较好的农业生产及区位条件；西部欠发达地区乡村多受资源、生态环境制约，发展相对滞后。依照此国土空间格局，可进一步归纳“东部与区域中心城市发达地区的城乡融合和高质量发展”“中部与东北地区的县域统筹和县城为载体建设”“西部与特殊类型地区的保护补偿和转移支付机制创立” [38] 等不同的乡村建设目标与内容。

2）县域建设分类指引。

根據当前我国各地乡村建设行动开展的现状和趋势，在东、中、西部分区的基础上，可进一步结合乡村振兴示范县、重点帮扶县创建工作，针对不同类型的县，分类构建乡村建设重点指引体系。

示范引领县县域经济发展水平相对较高、农业农村基础相对较好[39]，应加快县域城乡融合发展，提升公共服务设施和基础设施完备性，发挥示范带动作用。重点帮扶县主要为原国定贫困县（市、区）[40]，应重点保护农业生产空间和乡村生态空间，稳步提升农村基础设施、公共服务、人居环境水平。基本建设县为除示范引领县和重点帮扶县以外的县（市、区），应统筹构建产业体系，重点优化公共服务设施和基础设施。

3）村庄建设分类指引。

在县域分类基础上，还应进一步科学划分县域村庄类型。可参照《国家乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》划分为集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并四种类型[8]，集聚提升类村庄可根据实际情况进一步分为中心集聚和一般存续两类[41]（图1），分类明确发展重点，提供规划指引。

2.2 县域统筹，村庄细化

当前乡村建设的各项重点任务呈现出既需要在县域层面全域统筹覆盖，又需要在村庄层面进行具体细化落实的特点。因此，有必要从县域层面对乡村规划内容进行初步明确，强调县域各项内容的统筹协同建设与系统性布局完善；从村庄层面对具体内容进行细化和落实，强调各项要素建设的精细化建设管控。

1）县域统筹布局、共建共享。

为提升各项基础设施和公共服务的效能，在县域层面进行统筹协同的各项重点任务主要包括畅通农村道路、完善农村防汛抗旱和供水设施布局、完善乡村清洁能源建设工程、完善农村农产品仓储保鲜冷链物流设施布局、统筹数字乡村建设发展工程、统筹构建均衡普惠教育体系、统筹三级联动医疗卫生体系、统筹区域网络养老助残体系、统筹城乡一体精神文明服务体系[4]。

2）服务村庄需求、覆盖基础。

结合村庄实际，在村庄层面进行落实和长效管控的重点任务主要包括提升村级综合服务设施、提升农房质量安全、整治提升农村人居环境[4]。还包括对于县域统筹的重点任务的衔接与落位，如村内道路建设，村庄小型供水工程改造，村级公共服务设施如综合服务站点、教育、衛生设施建设等[41]。

3 乡村建设行动重点任务的规划引领和实施路径

针对乡村建设行动的重点任务要求，需要抓好县域统筹与村庄细化，将任务条块化、系统化，实现规划引领与项目实施层面的纵向统筹与横向协同。

3.1 县域层面：乡村规划对建设内容的统筹协同与系统布局

1）县域畅通农村道路。

乡村规划需要注重加强县域农村公路体系的畅通、安全保障与效率提升，内容上包括优化提升国省干线公路以及乡镇对外快速骨干公路，强化道路交通网络建设对乡村产业发展的支撑，推进农村公路和产业深度融合发展。具体来说，规划需要重点关注对快速路运行效率的提升、乡镇及村级道路的拓宽以及不同等级道路之间的衔接。此外，需要关注道路建设对乡村产业布局的支撑关系，大力发展“公路+”模式，推进农村公路和产业深度融合发展（图2）。

2）县域完善农村防汛抗旱和供水设施布局。

县域需要加强农村防汛抗旱和供水设施的建设与布局完善。乡村规划首先需要关注防汛设施的布局，重点布置在水库、中小河流和山洪易发点，通过县域统筹布局，提高防汛设施覆盖率；其次，注重抗旱设施建设，县域统筹布局抗旱基础设施建设，发挥好骨干水利工程在抗旱中的作用，构建抗旱水源工程体系并引导实施；第三，在规划中划定重点水源保护区，将其布局在城镇周边；第四，实施城乡一体化的供水策略，推进城镇管网向周边村庄延伸供水，实现城乡供水统筹（图3）。

3）县域完善农村农产品仓储保鲜冷链物流设施布局。

县域统筹完善农村农产品仓储保鲜和冷链物流设施建设布局。乡村规划首先需要以县域为单位，在农产品生产地、重点镇和中心村布局乡村农产品仓储保鲜设施；其次，注重乡村农产品冷链物流设施建设，同时在县城和重点镇布局乡村农产品冷链物流设施，在县城配置连锁商超；第三，注重县、乡、村三级物流配送体系的完善，优化布局县城物流配送中心、乡镇商贸中心、村级物流综合服务站和村级便利店（图4）。

4）县域完善乡村清洁能源建设工程。

县域统筹保障乡村能源供给，发展乡村清洁能源。在乡村规划中，一方面需要在县域统筹布局配电网建设，提高配电网适应性、可靠性与智能化水平，同时推动乡村清洁能源发展，布局乡村清洁能源站。乡村规划根据地区资源条件差异，因地制宜制定不同地区、不同类型清洁能源发展战略，设置类型多样、功能互补的能源设施，注重可再生能源资源集约开发和高效运营管理。

5）县域统筹数字乡村建设发展工程。

县域统筹建设乡村基础设施，发展智慧农业，推进乡村管理服务数字化。规划通过在数据与应用层面统筹建设基础数据收集层、数据控制中枢、数字乡村政务层、用户层各层级所需设备，将数字乡村需求转化为县域与村庄不同类别的项目任务，并加强标准规范体系、硬件配套建设、数字信息安全等保障工作，实现数字乡村建设发展县域协同推进，直接服务智慧农业、乡村管理等各项需求（图5）。

6）县域统筹构建均衡普惠教育体系。

县域需要围绕优质均衡发展义务教育，进一步向前延伸至农村普惠性学前教育，向后延伸至巩固高中阶段教育普及水平，面向三农实际需要发展乡村职业教育与继续教育，建设农村特色的全周期教育体系。在具体规划上，须改善乡（镇）寄宿制学校办学条件，保留并办好必要的乡村小规模学校，建立健全县域内城乡学校共同体建设机制，完善帮扶机制（图6）。

7）县域统筹三级联动医疗卫生体系。

县域需要加强紧密型县域医疗共同体，形成县—乡—村三级医疗卫生网络，发挥公共医疗卫生机构提供基本医疗卫生服务的骨干作用。在具体规划中，重点办好县级中心医院，使其发挥县域服务和培训中心的作用，加快建设胸痛、卒中等急诊急救五大中心，兼具养老保障功能。重点加强乡镇卫生院建设，使其发挥医疗卫生服务的枢纽作用，指导中心卫生院、一般卫生院建设，加强发热诊室、急救型救护车、远程流动医疗设备建设。采取多种形式，支持村级卫生室建设，使其发挥服务网点的基础性、普惠性作用，指导村卫生室标准化建设与村级疾控网底建设（图7）。

8）县域统筹区域网络养老助残体系。

县域需要强化农村养老助残体系建设，与经济社会协调发展，构建区域协同、网络覆盖的养老助残体系。整体上需要坚持保基本、兜底线，固根基、提质量，统筹协调、形成合力，织牢社会保障和兜底性养老助残服务网，扩大普惠型养老助残服务覆盖面，强化农村居家养老助残服务能力。在具体规划上，要加强区域内养老助残设施的空间整合与功能互通，将区域性养老助残服务中心与村级综合服务站、乡镇卫生院与特困人员供养服务设施（敬老院）、村卫生室与农村幸福院毗邻建设；对于特困人员供养服务设施（敬老院）原地改造升级项目，不需要调整规划用途，不额外占用建设指标。

9）县域统筹城乡一体精神文明服务体系。

县域需要探索中国城乡精神文明与文化内核融合发展路径，着力解决城乡精神文明建设不平衡、不充分的问题。在具体规划上，要充分利用现有城乡公共设施，统筹建设基层综合文化服务中心。以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设，实现城乡社区公共文化服务资源整合和互联互通；提升农家书屋服务能力，推动农村电影放映优化升级；实施乡镇（街道）全民健身场地器材补短板工程；加强城乡精神卫生福利设施、公益性殡葬服务设施建设。

3.2 村庄层面：乡村规划对建设内容的精细集成与长效落实

村级层面的乡村建设需要加强农房质量安全提升和农村人居环境整治。在乡村规划中，首先，需要以用作经营的农村自建房为重点，注重加强农村危房的管理与改造。其次，在规划中构建新建农房质量管理和监督机制，引导新建农房选址避开自然灾害易发地段，因地制宜地推广装配式钢结构、木竹结构等安全可靠的新型农村房屋建造方式。第三，规划注重对村庄风貌的整治和传统民居的保护，加强乡村传统民居的保护与利用，提升民居防火防震防垮塌能力。对于历史村落的规划来说，既需要注重对传统民居建筑特色的保护，也需要加強对村落传统格局的保护，加强对新建民居在风貌和建筑高度方面的管控，配套编制乡村设计导则，在村庄建设中加强村庄风貌的引导，保留村落传统风貌特色。第四，乡村规划应注重加强农村厕所的改造与提升，科学合理布局村庄公共厕所，引导户用厕所入院入室。在农村生活垃圾治理方面，规划需要加强对农村生活垃圾治理的引导，合理布局农村生活垃圾收集点。在村庄小微公园建设和公共空间提升方面，乡村规划应注重充分利用村庄荒地、废弃地、边角地等闲置空间，建设小微公园和公共绿地，同时加强村庄公共空间中公共健身场地设施的建设，提升村庄公共空间的多维功能（图8）。

4 乡村建设行动重点任务的规划成果与实施建议

4.1 成果形式

县域管理版村庄规划应明确空间红线和底线，有效对县域城镇和村庄空间布局和乡村建设各项任务布局作出安排。从县域层面提出的村庄规划导引和有条件的村庄开展详细的村庄规划编制，应对村庄整体风貌引导和提升、村级公共服务设施建设等内容予以落实[41]。

成果形式应具有便于村民理解和建设项目实施的特点，以“六图一表”为核心成果，其他内容可根据县域和村庄分类决定是否进行补充。“六图一表”具体包括：以土地利用现状图明确县域土地利用情况，以县域城镇村庄分类与空间布局规划图明确县域村庄分类、合理划分各类空间管控边界，以县域农村公路系统规划图、县域教育设施布局规划图、县域医疗卫生设施布局规划图明确县域公共服务和基础设施的统筹安排，以农房安全质量提升及村庄人居环境整治提升规划图表达村庄风貌管控、农房和公共空间及设施提升建议，以近期建设项目表明确近期建设的各条目分类以及建设时序（表2）。

4.2 实施建议

1）加强规划引领。

从实现乡村规划全覆盖的广度和更充分地指导乡村建设行动的深度上，需要提出在县域与村庄层面编制乡村建设专项规划的内容框架：在县域层面编制全覆盖规划，强调底线管控与系统布局；在村庄层面详细规划结合弹性引导，完善分类施策；在成果形式上强调好用管用实用，重点形成“六图一表”。

2）落实政府引导与村民参与。

一方面需要强调县域统筹协同、共建共享，完善基础建设，发挥基本公共服务城乡融合发展支撑作用，优化居民点布局与存量资源梳理，支撑各项建设项目。一方面需要服务村庄需求，强调村民主体性，提升村民参与度，广泛引导与组织村民参与到各项建设项目之中：畅通农民参与议事与参与决策的方式，成果表达贴合农民认知；完善村民投资投劳参与项目实施；引导村民参与项目后期管护。

3）完善机制保障。

首先需要完善组织领导的工作体系。加强各级统筹协调，县级党委政府细化具体措施并在县域统筹，乡级进一步细化落实，推进承载乡村建设行动的各项任务在县域空间相互融合、在村庄空间高效集成、在建设时序上上下衔接，在行动主体上互相协同[41]。

其次需要完善支持保障的政策体系。加强各级财政投入，将乡村建设行动作为重点领域予以支持；加强金融支持，强化乡村建设中长期信贷投入；引导社会资本投入农村，构建乡村建设多元投入格局。协同众多部门、行业，引领村民、村集体以及社会力量广泛参与，提供制度保障，完善激励政策；加强高校人才培养与乡村建设的联系，完善、推广村庄责任规划师等人才参与乡村建设制度。

最后需要完善全流程监管的制度体系。按照村申报、乡审核、县审定原则，在县一级普遍建立乡村建设相关项目库，实行清单管理并动态调整；根据不同类别、规模的项目制定相应流程与管理办法，监督规范实施；实施乡村建设评价，确保乡村建设项目质量和实际效果（图9）。