构建以国家公园为主体的自然保护地体系的几点思考

李文渊

摘要：通过研究青海省自然保护地体系的特征，也对现阶段在自然保护地管理当中的一系列问题进行探讨，希望可以解决相关标准体系庞杂交叉的矛盾问题，厘清土地权属关系。在青海省自然保护地中，通常以国家公园和自然保护区为主，其中水利风景区、森林公园、地质公园等等都是常见的类型。在对以国家公园为主体的自然保护地体系进行管理和建设时，应当通过整合相关资源，尊重自然法则，从而完成统一化的管理过程，创造人与自然和谐相处的状态。

关键词：国家公园；主体；自然保护地体系；几点思考

在党的十九大报告当中曾经提出，要构建完善的国土空间开发保护制度，力求建设以国家公园为主体的自然保护地体系。这种崭新的自然保护模式意味着今后在自然保护区建设中主要以国家公园为主体。当然这种建设体系仍旧在探索阶段，具备着一定的不稳定性和不确定性。国家公园的主体地位不应单单在数量上体现，更应从占比、保护对象的价值、保护等级等等多方面考量，使不同部门能够进行权责划分，了解不同部门不同人员的管理职责，从而对相关资源进行统一化的管控。通过推动系统修复和科学治理等过程，创造生态文明，也可实现推动人类社会文明发展的目的。当前青海省以国家公园为主体的自然保护地体系建设工作已经进入了白热化的阶段，通过以全省151个自然保护地为目标，贯彻落实水源保护地计划、保护地空缺区域等调查工作，希望能够理清自然保护地体系的特点。就现状进行提升，从而实现管理目标。

1 青海省自然保护地体系及其基本特征

1.1 自然保护地体系

自然保护地的划分意在提高生物多样性，创造典型性的自然生态以及保障自然资源的区域，世界保护联盟（IUCN）认为，自然保护地体系是指借助法律手段和其他有效方式来维护生物多样性、自然或文化资源质量的土地或海洋。自然保護区、风景名胜区、森林公园等等都属于自然保护地体系的范畴。青海位处于由东向西逐步由高黄土高原过渡到青藏高原的地段，在青海省境内，大多数的区域为青藏高原地区，因而该区域具备着典型的青藏高原自然地理气候特征，同时也拥有黄土高原的特点。它的生态结构相对较为复杂，在自然生态系统的构建过程当中具备着较强的典型性、系统性、完整性、同时，青海也是长江黄河等流域的发源地，在相关的生态功能区中，蕴含着大量的珍稀野生动植物。河流、湖泊等的占地面积较大，是我国重要的生态功能区。在进行生态文明建设的过程当中，对青海省境内的相关资源进行维护是国家的重要工作任务。世界地理公园等的自然保护地分布极为广泛，在青海省中，这些类型的区域占总省面积的1/3左右，该比例数值占全国第二。因而，对青海省自然保护地体系的特点进行分析，以及对保护区域规划和建设工作进行详细探讨，这一点非常具有必要。

1.2 自然保护地基本特征

青海省境内自然保护区管理为自然保护地体系的重要管理模式。除此之外，湿地公园、沙漠公园、风景名胜区等等都属于自然保护地体系中的类别。不同类型的自然保护区在生态系统和自然景观等方面存在一定的差异性，因而自然保护地体系构建时也应当体现出这种差异化特点。随着保护对象的不同，管理模式的差异性，管理的部门也会存在差别。同时不同地区的管理目标也不尽相同，比如，某些自然保护地的保护目的是能够达到持续性的利用，而某些则是为了进行完整性的保护。由于目标不同，所采取的管理措施也会存在差异化。

2 青海省自然保护地的现状分析

20世纪70年代，青海省借助改革开放的东风，开始构建保护地。在多年来的发展过程当中，青海省的自然保护地也得到了充分的建设。其中以自然生态保护为目的的相关区域共达151处左右，总面积高达31.44km2。同时，自然保护地的占比总量为该省的36%以上。因而，青海省的自然保护地区域众多，研究青海省自然保护地的现状，核实管理的目标，有助于进一步提高管理效率，达到管理目的。

2.1 自然保护地的主要管理目标

（1）国家公园是非常具备代表性的以自然生态系统构建为目的的自然保护地，它包含以自然保护区域相关资源科学管理为目的的陆域或海域，这种类型的用地具备着范围大的特点。同时，它的生态过程具备较强的完整性。因而在生态系统构建时，具备着原真性和完整性的特征[1]。

（2）对自然保护区而言，它的目的包含对生态系统的保护、对濒危野生动植物的保护以及相关自然遗迹的保护。在进行生态环境构建时，主要为了通过各项有效措施，使濒危野生动植物能够拥有更好的生长环境，达到持续性发展和维护保护对象安全性的目的。

（3）森林公园的保护意在提高相关区域的生物多样性，达到保护森林风景资源的目的。同时，森林公园也可以以生态旅游为方式，获得一定的收益。在森林公园的自然保护地管辖时，可以适当地科普关于生态文化的相关知识，从而落实节能环保的科学发展理念。

（4）湿地公园通常以构建生态系统为目的，达到对湿地资源合理开发利用的目标，同时它也起到科学研究和宣传教育的目的。

（5）风景名胜区通常为人们的文化活动区域，它需要对相关景观和自然环境进行适当的开发和保护，同时也可以宣传相关历史文化，达到科学知识普及的目标。

（6）地质公园对一系列具备特殊性的地质遗迹进行维护，同时也可在塑造特色性文化和发展旅游产业的基础之上，普及关于地学的相关知识，使地质公园所在区域能够创造一定的经济收益，同时达到持续性发展的目标。

（7）水产种质资源保护区顾名思义是为了对相关水产种质资源进行培育，达到提高价值性的目的。因而这种保护方式朝着经济价值方向推进，它也是相关水产种质资源生长繁育的重要区域，强调通过科学的研究，进行特殊性的保护与管控。同时，也可与教学实习和参观游览进行结合，创造更多的经济收益，得到更多的应用价值。

（8）沙化土地封禁保护区的目的是对一些不具备治理条件或者不宜进行开发利用的沙化土地区域进行封控，达到生态修复的目的，同时也起到监测、宣传等目标，进一步地改善全球的气候条件和生态环境。

（9）沙漠公园的相关地域以沙漠景观为主，它强调维护态的功能性，创造独特的生态系统。

2.2 自然保护地面积

据相关统计显示，青海省的自然保护地总面积约为31.44km2，国家级的公园包含两处，自然保护区则为九处。这些区域由不同的部门进行管制，最终以自然保护区为主，构成了一种保护集合的状态。国家公园和自然保护区是这类型的自然保护地中的主体，约为总自然保护地面积的70.2%。通常这些区域由草原部门和林业部门进行管控，这些部门所管理的用地类型相对较多，其中国土占8.1%，水利则占9.5%[2]。

2.3 自然保护地的现状评价和分析

（1）当前在自然保護地的管控过程当中，仍旧存在着权属复杂、管辖困难的现状。以三江源国家公园体制试点区为例子，这些区域中的土地虽然是民众所有，但牧户获得了草地的使用权。还有更多的区域权属不清的问题较为严重，在土地所有权、管理权、使用权等方面十分复杂，所以在自然保护地的土地权属分析方面存在较大的困难。

（2）当前许多的国家公园试点区域仍旧处于经济相对落后的地区，这些地区对于自然资源的需求量较大，依赖度较高。且在该地区生活的群众整体的受教育程度相对较低，落后的交通和经济使得这些民众在寻求替代生计等方面的过程中会存在极大的限制，其自身的能力水平也会相对比较差。

（3）当前各类自然保护地虽然已经设置了一系列的标准，以方便日常的管理和操作过程。但是在运行机制、监督体制等方面还存在着进一步细化的空间，有效创新相关地区的体制和管理方式，从整合设立、主体地位、主体功能、空间管理等方面进行细化，使得国家公园为主体的相关自然保护区域能够构建出成熟化和科学化的自然保护地管理体系，才能够实现长远发展[3]。

3 在自然保护地体系建设方案设置时的相关建议

3.1 转向以国家公园为主体的自然保护地体系

（1）为了能够由自然保护区为主体向国家公园为主体的自然保护地体系建设进行转变，相关部门应当明确国家公园的管理主体，从而使各项管理工作能够通过统一化的管理，提高管理效果。国家公园的国土空间通常由草原部门、林业部门进行协调管控，在进行资源资产等的分配和产权管理时，应当要坚持“单一事件由单一部门”进行管控的原则，使得林业部门和草原部门能够承担起国家公园的管理主体责任。另外，在进行公园建设时，不能够一味照搬照抄，而要根据青海省的地理环境、气候特点等实际情况来完成综合规划工作。在设置管理模式时，也一定要坚持因地制宜的原则，做好充足的调研工作。通过自然资源调查、法律法规调查、社会环境调查等过程，达到相关资源整合的目的。

（2）在进行国家公园为主体的自然保护地体系构建时，要详细研究相关法律规定。要根据《建立国家公园体制总体方案》中的各项规定，从而设置明确的管理目标。要加强自然生态系统的保护和建设工作，以此来完成相关生态功能区域制度的细分。比如，以国家的生态地理单元为参照，从而提高相关区域生态系统的完整性，合理地利用自然资源来达到构建合适管理模式的目的。国家公园是全国主体功能区规划中的禁止开发区域，因而在进行实际的管控时，一定要加强自然保护过程，有效填补现有制度中资源保护和管理模式的欠缺，从而使得相关体制能够更加地成熟化和科学化。

3.2 以国家公园为主体的自然保护地体系建设应拥有大局观

（1）通过有效评估青海省中相关保护区域的占地面积、资源特点和其他情况，考虑在进行保护和利用时的相关影响因素，达到整合资源与优势互补的目的，才能够构建科学合理的自然保护地体系，真正达到示范的作用。在进行以国家公园为主体的自然保护地体系建设时，应当从空间布局、功能定位等等多种角度出发来完成体系构建，从而拥有体系构建的大局观，提高相关分类的科学性，从而进一步地利用现有资源，加大保护力度，达到应有的保护效果。

（2）研究清楚青海省现有的保护区域资源情况和相关土地分布情况后，应以目标和问题作为导向，进行一系列关联区域的全面评估，从而确认符合国家公园建设要求的区域。对于未纳入国家公园范围，而在空间上不存在重叠的保护地，可以设置相应的保护等级，构建符合要求的专业保护地。而在相邻、毗邻的保护区域，为避免资源分类不清或者相关地域条块割裂严重的情况产生，应当坚持物种栖息地连通性等为原则，达到自然保护区域重组的目的。

（3）为更好地达到总体规划的目标，要由林业部门和草原局进行统一的标准设置。在详细调查之后，完成统一规划和管理过程。总体的规划部署也是国家公园在宏观发展中的主要问题，在进行专项规划和建设时，通过针对具体问题，展开详细分析。以年度规划来解决相关政策落实的难题，也可提高各项工作的效率。

3.3 尊重自然法则，坚持人与自然和谐共生的原则

在自然保护地的建设过程当中，要以维持生态系统完整性、创造生态文明为目的。这些区域在进行生态安全构建的过程当中，有助于促进生态文明的发展过程。通常相关地区由职能部门主导，由地方自下而上申报建立，因而在进行规划时缺少一定的科学性和系统性。为了使规划更具关联性和完整度，避免生态系统破碎或孤岛化现象出现，还应当通过改革分头分类、设置自然保护地的体制为形式，完成管理效能的划分和评估等过程。比如，青海省中三江源地区试点项目首先取消了地方生产总值、招商引资等经济考核指标，从而以绿色绩效考评为方式，创建生态保护和资源的良性发展过程。在实际落实相关制度时，通过加强顶层设计，直面现阶段自然公园在管辖时的现实问题，按照严格的生态环境保护制度完成功能区域的划分。也通过不断完善相关评估和考核制度，创建有力的监督管理体系，并根据实际的执行情况，以突出生态保护为目标来对经营管理的模式进行创新。

4 结语

综上所述，从青海省全省范围来看，关于保护地管理的相关部门众多，包含水利、旅游、农牧、林业等部门。这些部门普遍存在多头管制和政出多门的问题，因而会严重拉低管理工作的水准。同时，不同部门的标准体系不同，法律法规存在差异化，因而在管控时很容易产生矛盾，而影响到管理工作的水准。重点风景名胜区域的容量超载或相关生态环境被污染等情况仍旧时有发生，只有通过对自然保护地管控区域的关管理机制进行创新，优化和改善自然保护地中相关资源的整合工作，才能够实现资源资产的统一化管控的目的，有效降低保护力度不足、保护面积不够等等现象，也可避免保护地交叉重叠的问题发生。最终，使得相关部门多头管理的问题得到遏制，进一步地提高整体的管控水平。

参考文献

[1] 韦恩·弗赖蒙德.大学与国家公园的合作伙伴关系：课堂、户外实验室与世界之窗[J].风景园林，2019，26（4）：20-27.

[2] 唐小平，梁晓峰.构建以国家公园为主体的自然保护地体系[J].林业资源管理，2017（6）：1-8.