村规民约赋能乡村振兴:价值向度、运行忧思与应然走向

孙长壮,廉 睿,2

(1.渤海大学 法学院,辽宁 锦州 121000;2.湘潭大学 法学院,湖南 湘潭 411000)

““农,天下之大业也。”党的十九大提出实施乡村振兴战略,并写入党章,在我国“三农”发展进程中具有划时代的里程碑意义”[1]。我国的改革起点源于农村,中国发展的后劲儿亦在农村,乡村振兴则民族复兴。目前,脱贫攻坚任务在我国已经取得空前胜利,在现行国情及民情要求下已有近1亿农村贫困人口完全摆脱贫困,逐步奔向小康生活,为乡村振兴的良好开局筑牢夯实根基。农村生产生活得到极大改良,生态环境逐步优化,教育、医疗水平不断提高,归功于乡村振兴政策的统领,但更离不开的是将乡村振兴从“理论纸面”落实到“实践层面”的有效治理方式。作为“治理有效”的重要途径之一---村规民约,在乡土社会发展进程中扮演着“兴村强民”的“主角”。

“《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确提出“要深化村民自治实践,发挥自治章程、村规民约的积极作用”[2]。由此,在乡村振兴战略下研究村规民约的发展被赋予了重要的现实意义和价值”。然而,根据我国乡村治理实践及笔者通过亲身调研知晓,目前绝大多数村庄内的“村规民约”运行仍存在诸多困境,如制定缺少村民参与、内容的“模板化”、流于形式等缺憾都在制约着村规民约效力的发挥,削弱了乡村治理能力。通过何种方式完善村规民约的制定与执行、设定亲民的俱进内容、发挥出村规民约治理最大效能,以期达成乡村振兴的远瞩目标,将是本文着重探索的现实问题。

一、村规民约之于乡村振兴的价值向度:基于“软法”治理方式

哈特指出:“在与人类社会有关的问题中,没有几个像什么是法这个问题一样,如此反反复复地被提出来并且由严肃的思想家们用形形色色、奇特的甚至反论的方式予以回答”[3],“法”也因其自身属性不同而发挥多元治理效用。“20 世纪 70 年代 ,软法研究在域外兴起,并且催生了新的二元概念划分:软法/硬法”[4]。在原初意义上,“软法”泛指那些在法律逻辑结构上不具备“法律后果”要素,在效力机制上不以国家强制力为保障的规范。“硬法”则是一种完全遵循“假定-行为-后果”的法律逻辑结构且以国家强制力作为实施保障的社会规范。目前我国主流治理方式以“硬法”为主,即行为主体实施违反“硬法”的行为会受到与之相对应的惩罚措施。但无论是“软法”还是“硬法”,都有其存在的合理性,随着社会生产生活模式的不断转型,单一治理模式日渐难以满足多样化的社会治理需求。尤其对处于乡村振兴背景下的基层治理而言,充分发挥二者的弥合治理优势将会事半功倍。

乡村振兴战略实施的进程加快,国家对于农村发展也提出了更高的期许,随着国家法律法规逐步渗入到乡村社会,打破了以传统习俗为主要治理方式的基层治理模式,基于农村生产生活的特殊性,如何规范村民自身行为,维系乡土秩序,协调好各个主体之间的利益关系将会是乡村振兴进程中的一个重大难题。党的十九大报告中提到务必把多元共治理念嵌入到基层社会治理经验当中。因此笔者认为,单单依靠国家法律制度(即硬法)来解决乡土难题是作用式微的,需要融入具有协商性、温和性的“软法”来实现多元混合治理,相较于硬法的刚性而言,软法主要通过舆论约束、道德信仰等柔性手段来发挥治理作用。例如,“公道自在人心”,“道德至上”等传统处事原则仍然在基层治理中留有痕迹。“农民在社会交往中习惯于追求熟人社会中的“情”与“义” ,却很少考虑正式规则中的“法”与“利”[5],村民们也更加倾向于宗法之治的非正式规则而忽略带有强制色彩的正式规则。鉴于此,“软法”这种不具有国家强制力的威慑手段往往会更加受到村民的认同和遵从。而村规民约作为一种处于特定乡村区域范围内,为了规范村民行为以及协调乡土社会关系,在不违背现行法律的情况下依据社会道德所设立的准则规范,主要靠道德约束力加以执行且不以国家强制力作为保障手段,故其“法”之属性更加倾向于“软法”范畴。而“软法是具有强制力的,这种强制力不同于国家强制力,主要表现为一种现实拘束力,拘束力的发挥,主要通过体制压力、社会舆论、内心强制而实现”[6]。可以看出,即使是具有“软法”属性的村规民约,也完全能够依靠内心道德、舆论约束等“软”手段发挥出“硬”作用。

“《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》指出,实现乡村振兴要促进自治、法治、德治有机结合,健全现代乡村治理体系”[7]。首先,在治理实践中,村规民约以自治“共商共信”,以法治“互补共融”,以德治“滋润民心”,因其独特性质将自治、法治和德治三大功能天然融为一体。其次,“三治合一”的乡村治理体系强调非以“暴力手段”来实现治理目的,即“三治合一”之本源仍然界定在“软法”范畴之内。通常意义上,依靠国家强制力作为保障实施的“硬法”更能起到有效威慑作用,但基于村庄群体生活范围小、熟人化、聚集性等特点及长久过往的实践经验来看,“软法”之治能够更好地规范村民行为,协调村民关系,二者的充分结合将会提升基层治理效果。村规民约中的三大治理功能与新时代乡村振兴价值导向意蕴不谋而合,两者同为乡村振兴战略的进一步落实注入“元气满满”的“要素活力”。

二、村规民约之运行忧思---制定缺憾、内容僵硬与执行瓶颈

制定完善且运行有效的村规民约,是将国家意志准确下传到乡土社会的一条有效路径。作为及时解决村内矛盾与纠纷的良性机制,它不仅能促使村民进一步提高自身法律素养,还能为基层治理注入新鲜血液以此助推乡村振兴战略的顺利落实。由此可见,我们应当对村规民约给予充分的认识与尊重。事实上,随着我国农村发展水平不断提高、乡村逐步朝着城镇化方向转型的步伐加快,村规民约已经从大部分村民的记忆中慢慢消退且作用式微,笔者经由理论探索和实地调研得知导致这种情形发生的原因主要集中在村规民约的制定、内容与执行三个方面,这三方面的不足之处值得我们正视并从对应层面进行深省。

(一)制定“缺憾化”亟需完善

首先,《民政部、中央组织部等关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》中明确指出,村规民约制定的首要环节为征集民意,但就笔者通过实地走访询问村民得知,绝大多数村民竟不知村规民约为“何物”,那么何谈《指导意见》所规定的首要步骤征集民意呢?实际情况我们可想而知,这种缺乏广大村民主体参与并且由领导直接拍板定钉所制定的村规民约,不仅不能体现出村民的合意表示,更直接导致了村规民约的生命活力日渐衰退,成为难以发挥实际效用的“一纸空文”。同时,随着农村人口空心化、老龄化、精英流失趋势逐步严重,留守儿童和老人缺乏参与制定村规民约的积极性,在外人员秉持“事不关己,高高挂起”的漠视态度,进一步将村规民约推入被人们所遗忘的深渊之中。其次,这种由村干部或政府直接制定的村规民约违反了程序正当性原则,导致村民无法实现实质意义上的自治。这种粗放式的制定模式映射出基层治理方式的缺口和短板,长期如此,不利于乡村振兴战略的有效落实。最后,回看我国历代以来的村规民约均以息讼止争为主旨。在处理乡土社会矛盾时,以国家强制力作为实施保障手段的实体法律大多具有僵硬化、机械化等缺憾,致使部分村民对国家法律持排斥抵触的态度,而反观村规民约所特有的灵活性与高效性则更容易得到村民青睐。村民对两种“法”所持的截然不同态度导致村规民约与国家法律的矛盾冲突现象时有发生,二者的关系如不通过协调加以改进,将会对村民自治产生消极影响,进而不利于乡村振兴战略的进一步落实。

(二)内容“僵硬化”倾向凸显

“乡土社会的信用并不是对契约的重视,而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性”[8]。村规民约作为一种温和、久世流传且符合礼法秩序的契约能够在村民心中保持长期以往的“可靠性”,进而成为乡村治理所依赖的重要路径之一。但根据笔者走访调研得知,绝大部分的村规民约内容规范不一,规则条文略有晦涩且与村民易理解的“家常话”相去甚远,某些村规民约的具体条文竟出现错别字,末尾无村委会组织印章等低级错误。同时由于制定主体法治素养有限,口号、空话型条约内容泛滥,缺乏实际意义,更有甚者直接从网上照搬照抄,导致村规民约内容同质化泛滥,形成“千村同文”的乱象。从具体规约内容来看,有些条约并没有结合村内实际情况,缺乏实践价值。例如:贵州省铜仁市某村村规民约第八条规定:垃圾要分类倒箱。可笔者并未在村庄内部发现可供村民倾倒垃圾的分类垃圾箱;另外该村规民约违约处理第四条规定:凡违反以上任意一条将不能享受村集体经济的任何福利。如若村民违约达到严重程度适用此种惩罚方式未尝不可,但是对于该村规民约条款中所包含的“严禁随地吐痰、严禁乱倒垃圾”等轻微违规行为仍适用此种“一刀切”且违反比例原则的惩罚方式则有待商榷。不难看出村规民约无论是在外在形式,抑或是具体内容方面,都有严重脱离实际之嫌,缺乏村规民约本应具有的“温和性、协商性”等内在精神气质,导致村规民约“僵硬化”倾向凸显。

(三)执行“瓶颈化”有待扭转

“村民组织内部强制力主要表现为社会的道德评价的降低和一定的物质利益损失,即违反村规民约者承受精神和物质的减损,从而约束其行为”[9]。道德评价主要与村内舆论相勾连,舆论就像是调适村民关系的一只“无形”的手,积极向上的舆论会为行为主体带来至高无上的荣誉与自豪感,在村庄内部自然而然会形成一种以其为榜样的善良风气;而消极不堪的舆论犹如“杀人不见血”的“利刃”,无时无刻不提醒着村民主体谨言慎行,在规约的要求下规范自己的行为。但是,随着乡土社会的变迁进程加快,反观村规民约的传统舆论约束力正在进一步弱化。近年来,越来越多的村民不满足于村庄内单一稳定的生活状态,他们向往城镇多样化的生活,其中部分村民选择进入城市谋求更高的发展,而当这些村民返回到乡村或者经其亲人之口必然会给父老乡亲传达一些新思想,城乡人口的流动性加快致使乡村原有的封闭性被打破,只能在熟人圈子发挥作用的舆论约束也渐渐被束之高阁。当然也有部分村民愿意坚守农村,坚信通过自己的双手努力发家致富,发展采摘园、渔业、养殖等产业在农村屡见不鲜,整体上提高了农村经济水平,但究其实质是村民意识发生了从“乡村集体本位”到“个人利益本位”的范式变迁。“经济收入成为村民更好的精神追求时,这一以熟人社会的舆论为导向建立的村规民约制度约束力大大下降”[10]。

物质利益的减少主要与惩戒执行相关联,除了舆论约束以外,能够真正对违规主体进行惩罚的便是惩戒性条款,其所体现出的道德水平不高,却是维护乡土秩序的有力保障。通过走访调查笔者发现通报批评、罚写检讨、减少福利待遇等惩罚性条款比较常见,但在实际过程中却出现执行困难或者干脆不执行的局面。如某某村庄村规民约明确规定:丧事务必从简,严禁乐队进行低俗表演,可现实是老人出殡的当天,乐队堪比“天团”,而且会维持长达几天的热闹场景。还有,村规民约规定反对宴请大操大办,拒绝多次宴请,但仍然有因买房、初生高(初中升学到高中)等为理由进行宴请的陋习存在且屡禁不止。诸如此类的现象络绎不绝,惩戒措施的“执行难,不执行”问题导致村规民约制度进一步的运行遭遇到了“瓶颈”。换言之,村规民约成了挂在墙上的摆设。

三、村规民约之应然走向:强化制定、俱进内容与重塑权威

乡村振兴背景下,为提高基层治理实践之需求,必须对与之相关的村规民约提出新的考量。通过谋划顶层设计弥补村规民约的制定缺憾,能够搭建起反映民意的村规民约之“地基”;通过与时俱进更新村规民约内容丰富其价值底蕴,能够筑牢村规民约治理的“法治之本”;畅通基层治理体系,通过重塑村规民约权威化解其执行“瓶颈”,能够助推村规民约行之有效,提升基层治理能力。村规民约的进一步完善将会对乡村振兴战略的实施提供正向助力,是推动乡村振兴战略进程加快的应有之义。

(一)强化制定,谋划顶层设计

首先,明确村民制定主体,强化村民参与积极性。《村民委员会组织法》中规定:“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”。而我们知晓村民会议是由村18周岁以上的村民组成的,换言之,村规民约必须由“本村年满十八周岁以上的村民组成村民会议”进行制定。为此,政府部门应当要求基层组织必须依法办事,委派人员不定期择村走访调研,询问村民是否参与到村规民约的制定过程中,对于缺乏村民参与、村干部“一手操办”的村规民约应当予以废除,并对相关干部予以批评警告,对其进行思想教育,要求其对于《村民委员会组织法》进行系统学习并根据相关规定重新制定村规民约,确保规约的制定主体为村民的法律规范得以明确落实。同时,充分发挥村内德高望重老人的威望作用,进一步提升村民参与村规民约制定的积极性和热情。“如在湖南宁乡县乐安村环境卫生村规民约中,制定了“由老人协会成员担任义务监督员、村民有责任义务对村保洁员提出建议和批评、鼓励村民为本村评比市‘环境卫生先进村’荣誉称号贡献力量”等规定”[11]。让村民们感受到自身重要性所在。意识到自己就是村里的主人翁,才能够更好地完善村规民约,为更进一步促进乡村振兴战略的走深走实打下夯实基础。

其次,规范制定程序,遵守程序正当原则。“以河南省中牟县官渡镇为例,为确保制度建设的顺利推进,官渡镇在指导各村进行制度建设时明确规定三个阶段: 前期‘专门领导’、中期‘四项原则’和后期‘严抓落实’”[12]。官渡镇在村规民约的制定过程中严格落实“事前——-事中——事后”制定机制,为村规民约的稳定实施提供有力保障,确保村规民约不是挂在墙上的摆设。此种行为完全符合《村民委员会组织法》的基本规定,坚持程序正当性原则,会得到更多村民的认同和遵守。”官渡镇的此种做法值得借鉴,有利于村规民约发展的制定程序我们应该以配套地方法的形式固定下来并加以宣传,助推各村庄对制定程序进行优化和细化,制定出“于法有据”的村规民约。

最后,由于乡村基层治理的特殊性所在,构建“软法”和“被法”相融合的治理模式。村规民约因其灵活、高效而更容易被村民所接受,但其缺乏国家强制力作为背后保障,往往要依靠村民自身道德水平去自觉遵守;国家法律诸如民法、刑法等实体法因与农村生活粘性较小、法律条文晦涩难懂而没有被村民广泛知晓,但因其具有完整的“假定-行为-后果”法律逻辑三要素,能够在解决村民纠纷时完全按照“规矩”办事,所以二者的优劣显而易见。基层治理应当本着“为民、为村、谋发展”的原则,在既遵守法律又合乎情理的框架下解决村民矛盾纠纷。故笔者认为,应当抛弃传统村规民约中的糟粕,去芜存菁,以村规民约为主导,国家法律为辅助,将二者优势结合共同发挥作用。在符合相关程序的情形下,亦可将具有实践功能的村规民约上升为国家法律规范,对封建、迷信、落后的规约予以废除,提高村规民约制定的规范水准,提升基层治理能力,助推乡村振兴进程加快。

(二)俱进内容,筑牢法治之本

首先,时异事殊,村规民约的内容应随着社会发展而与时俱进,既要吸收当下的先进理念,又要保持不失传统的村域特色。针对相关条款过于专业化的表述问题,应当综合考虑当地的风俗习惯,充分运用广播宣传、标语刻画、顺口溜、歌曲等创新表现形式,如“猪牛羊,要圈养,围起来,财会来”、“大操大办惹人嫌,勤俭持家人人夸”、“为了生活更美好,要买医保和社保”等“接村气儿”的规约将会让村民更乐于接受,亦会对营造村内健康向上的和谐环境提供有效贡献。其次,对于制定主体法治素养偏低的现实问题,应当着重加强对村组织领导的培养与引导,定期对村干部和村民代表进行思想政治教育,乡镇或者县级政府还应当为其提供法律培训服务,从根本上提高相关干部利用法治思维解决问题的能力,促使其以“为民着想”的意识而不是“应付了事”的态度去制定村规民约。在通过村民会议制定村规民约时,上级政府可以委派人员或者聘请法律专业人士进行全程指导,通过宣讲让村民知晓村规民约的功能及价值所在,及时为村民解惑答疑。在具体内容方面,要做到优化与细化,确保规约内容与村内具体实际情况相吻合,使村规民约能够正确协调村民之间、村民与集体、村庄之间、村庄与集体的复杂关系。例如,在禁止性条款后明确与之相对应的惩罚方式且符合比例原则,拒绝笼统式的应付惩罚方式存在,并在初步起草完毕之时进行查缺补漏,避免低级错误的发生。规约制定完毕以后,上级政府部门应及时对其进行全面审查,确保内容的合法及其合理性。随着乡村不断向城镇转型的加快,基层治理方式也正逐步发生转变。拟定既保留传统村域特色、不失现代化科学性,同时又能充分体现民意的村规民约,能够为乡村法治建设提供坚实壁垒,源源不断的将驱动力注入到乡村振兴战略的有效实施进程之中。

(三)重塑权威,优化治理工具

正如费孝通所言,“中国基层社会是乡土性的,乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会,常态生活是终老是乡”[13]。乡土社会的基本特征属性就是“熟人圈子”广泛存在。我们知晓熟人之间的交往偏重于“面子”,而村里人也更加倾向“面子大过天”的信仰。村规民约可巧借熟人关系,利用村民们爱面子的特点,使村民们感受到遵守村规民约则“倍儿有面子”,违反村规民约则陷入羞愧之中,进一步发挥舆论环境的规制作用。如对违约村民进行“喇叭播报”、“微信群内通报”等能够令其在村内感觉“没面子”的公开惩戒措施,违规村民因此会害怕周边熟人的“说三道四”而快速知错能改并积极避免下次违约的发生。另外,精神方面的褒奖也会使相关主体获得超高满足感,如村规民约中可规定对响应振兴号召,积极采取电商直播、发展集体经济等相关措施的个体户授予“先进模范户”称号;对按照规约要求自觉保护生态环境,定时定点定地投放生活垃圾的农户颁发“文明户”称号;给予拾金不昧、见义勇为者以“身边好人”荣誉称号等一系列精神奖励措施。村民耳濡目染村内的优良风气也将逐步融入这一“能够为村庄发展带来积极影响”的行列队伍之中。村规民约的舆论约束力不断提升,对强化规约的执行效力及规范村民自身良性行为营造了有力的外部支撑环境。

除此之外,任何一项制度得以稳定落实都离不开有效监督。针对规约的惩戒执行缺憾而言,应着重设计政府监督和民主监督的双轨道监督机制。在政府监督方面:上级政府应当委派工作人员定期到基层组织查看有关违约惩戒工作报告,走访询问村民村内的违约处理情况;同时基层组织可以设立督导组,对违规人员的“规约依据-违规事实-事后惩戒”进行全程跟踪,落实规约执行的“最后一公里”。落实干部严格责任制度也是重中之重,对于因徇私、徇情而不执行规约惩戒的干部进行严肃处理,坚决打击“害群之马”以确保规约的执行效力。对于民主监督而言:由于村民是村内的主人,村民的一举一动都脱离不开村邻的视野,因此村民行使监督权会更加快捷有效。基层组织可以设立监督举报机制,对于提供举报信息且经查证属实的举报人进行奖励以此激励村民在村内广泛行使监督权。另外,由于党员思想觉悟较高,可以设立以村内党员为单位的流动巡视组,动态监督规约的实施过程。同时,积极开展法律教育宣传活动,强化村民对规约的认识与重视,进一步提高村民的法治素养,明晰自己在村内享有的主体监督权,确保人人参与到规约的有效执行过程之中。

总之,乡村振兴战略之于我国农村发展的重要性不言而喻,作为国家与乡村社会的治理连结点,村规民约能够有效提升乡村治理能力,从而对乡村振兴战略产生积极影响。本文通过对村规民约在制定、内容、执行三个层面的缺憾进行分析,并据此提出对应举措,罗列出村规民约之于乡村振兴的可能贡献。村规民约作为一种发端于中国乡土社会之中的“软法”,贯穿于乡村治理全过程,因其特定属性更加符合基层社会的语境要求,势必会在法治轨道上进一步对乡村振兴战略的“一路生花”起到保障及促进作用。在乡村法治现代化进程中,应该通过“立法整合”与“共生而治”等多维路径,构建村规民约与国家法律之间的良性互动机制。[14]