乡村振兴背景下重庆市忠县农村土地流转现状

黄 勇，刘江山

（1.重庆市通瑞农业发展有限公司，重庆 404300；2.重庆市忠县不动产登记中心，重庆 404300）

0 引言

土地流转是提高农村生产要素资源配置和利用效率、壮大农村集体经济、增加农民财产性收入的重大举措和有效手段，也是推进新时代农业农村现代化加快发展的行动指南和实施乡村振兴战略的重要抓手[1-2]。同时农村土地流转为“农村资产资本化、农村资源市场化、农民增收多元化”提供有力支撑[3]。目前，农村土地流转存在不规范、交易平台建设滞后、缺乏服务监督等问题[4-5]。规范引导农村土地流转、发展农业适度规模经营、创新农业经营方式健康发展，是在新时代下有效利用农村资源资产、加快农村经济高质量发展的迫切需求，是助推传统农村产业转型升级、实现农业现代化的必由之路。本文以农村集体产权制度改革试点城市重庆市忠县为例，通过实地调研，分析研究区农村土地流转现状、存在的问题，对加强和规范农村土地流转等方面提出对策建议，激发农村发展内生动力，旨在为实现农业农村现代化高质量发展、乡村振兴提供有益借鉴与参考。

1 研究区概况

忠县位于重庆市中部，地处长江上游、三峡库区腹心地带，东与石柱县毗邻，西接垫江县，南连封都县，北靠梁平县、万州区，被誉为“巫峡中心郡”。位于东经107°3′～108°14′、北纬30°03′～30°35′。距离重庆市主城区210 km，境内低山起伏，溪河纵横交错，呈“三山两槽”地形，海拔在117～1 680 m，属亚热带东南季风区山地气候，为典型的丘陵地貌。总面积2 187 km2，下辖4 个街道、25 个乡镇。2021 年，全县常住人口72 万人，生产总值488 亿元[6]。

2019 年10 月，研究区入选重庆市21 个区县农村集体产权制度改革试点之一；同年12 月，入选全国农村创新创业典型县。2020 年5 月，入选县城新型城镇化建设示范名单；同年8 月，入选“互联网+”农产品出村进城工程试点县。2021 年11 月，被确定为全国农业社会化服务创新试点县。

2 土地流转现状调研

2.1 调研范围及方法

选取经济发展水平不同等级乡镇，即发展水平高的新生街道、乌杨街道、拔山镇、汝溪镇、新立镇和石宝镇，发展水平中等的马灌镇、官坝镇、黄金镇和白石镇，发展水平一般的三汇镇、花桥镇、双桂镇、石子乡和涂井乡，通过走访农户、与村委座谈、企业访谈、实地考察等方式，主要调研土地流转方式、价格、期限、规模、效益、用途及交易市场建设等方面。

2.2 调研结果

2.2.1 流转形式多元化

研究区土地流转主要以土地承包经营权、林权、“四荒地”使用权和农房使用权为对象，流转形式丰富多样，满足了不同流转主体之间的需求，主要有出租、转包、转让、互换和入股等形式。

一是出租、转包流转方式，约占流转总面积的74%。如拔山镇、石子乡等乡镇村民将土地承包经营权、林权、“四荒地”使用权和农房使用权出租，承包方转包发展“乡村旅游精品示范点”。

二是转让、互换方式，约占流转总面积的20%。如涂井乡友谊村转让土地经营权用于发展柑橘产业，打造生态旅游“三峡橘海”；黄金镇大山村转让发展以农旅结合的“花田溪谷”；花桥镇等村民将土地承包经营权转让给企业发展现代高效农业示范园，种植粮食蔬菜，实现规模化经营。而互换方式主要发生在本村村民之间，通过双方自愿原则进行互换，发展种养大户和家庭农场。

三是其他方式，包括作价入股、出资、抵押等，约占流转总面积的6%。如新立镇、双桂镇村民将闲置房屋作价入股交由三峡橘乡田园综合体经营，结合农村人居环境综合整治，完成800 余户农房风貌改造，打造“糖果小镇”示范民宿集群，农户年底分红，同时还可在民宿内务工获取报酬。

2.2.2 流转价格较低

土地流转价格高低取决于流转土地用途、自然条件、区位优劣和流转规模等因素。如交通便利、区位优势明显、质量好、坡度平整的耕地流转价格每年达13 500 元/hm2以上，相反，流转价格不到5 250 元/hm2。除农村集体建设用地外，从不同土地资源利用类别看，水面流转价格平均高于耕地，耕地流转价格高于园地，园地流转价格与林地相差不大，林地流转价格高于“四荒地”，具体差价需按实际用途、交通条件、自然条件和区位因素来综合确定。从调研来看，普通农户流转耕地价格每年在3 000～7 500 元/hm2，园地2 250～3 000 元/hm2，林地1 500～3 000 元/hm2，水面4 500～6 000 元/hm2，“四荒地”1 200～2 100 元/hm2，而农房使用权同样受区位条件影响价格波动较大，一般为3 000～10 000 元/（年·间），承包方再次流转价格普遍高于普通农户流转价格，但流转价格总体偏低。

2.2.3 流转规模小和效益低

土地流转呈现农户自发流转、未进入市场交易、交易规模小而碎、流转收入效益偏低等特点。2014—2021 年，研究区累计成交土地470 宗，流转面积9 352.67 hm2，金额5.506 亿元，惠及农户4.11 万户，虽然为农民财产性增收和农村集体资产保值增值做出了积极贡献，但年均流转面积仅有1 133.33 hm2，流转规模总体偏小。近年来，土地闲置、撂荒较多，加之专业合作组织结构松散，企业引领带动作用不强，管理服务不健全，政策宣传引导力度不强。

2.2.4 流转期限较短

一是土地流转期限较短。根据调研，耕地、水面流转期限在1～3 年较多，园地、林地、“四荒地”流转期限相比耕地、水面流转期限要长些，3～5 年及以上居多。二是流转期限双方多以口头方式约定或简单契约方式确立，约束力和规范性不强。当相关产品受市场波动价格上涨时，不少出租农户鉴于物价上涨和市场波动行为，改变流转期限、涨收租金或者毁约收回土地。三是土地流转收入兑现主要以现金为主，很少有实物兑现形式或入股经营等；租金一年一付且先付后用，介于承包方前期投入资金方面较多且投入后产生收益周期缓慢，少有一次性付清承包期内全部租金。

3 流转存在的问题

3.1 流转方式不规范

农户受传统思想等影响，对土地流转意识薄弱，加上宣传引导力度待加强，致使土地流转方式不规范。一是很多流转都是农户私底下进行交易，即隐型流转多，少有委托中介服务机构介入，即显型流转少。二是受农村熟人社会的影响，流转双方口头协商多，签订书面协议少，而流转合同内容普遍过于单一，文本简单不规范，如合同中未明确约定土地征占补偿、各种政策性补贴归属、流转期满后地上附着物权属及其补偿办法等内容，对流转双方的权利、履行义务及违约承担责任缺乏明确界定和约束。四是由于流转方式不规范，又未到相关部门登记备案，农户合法权益在法律层面得不到有效保护，矛盾纠纷时有发生，农户则处于弱势地位[7]。

3.2 流转机构不健全

一是产权流转机构不健全。因土地价格受地理位置、区位条件、实际用途等影响，产权评估缺乏统一标准，加上缺乏专业评估技术人员和交易实施可操作性办法，产权流转管理与服务跟不上、难到位。二是产权流转交易品种少。自建立流转交易平台以来，进入市场流转的品种只有承包地经营权、“四荒地”使用权和林权3 种，无农村集体经营性资产、小型水利设施使用权、农村土地产权抵押物处置，以及其他农业产前、产中、产后的社会服务和依法可流转交易的品种。平台治理机制存在缺陷，所接受的可交易农村资产种类少且收费受限，创新与发展正向激励不足。三是没有形成规范和流程简洁的产权交易市场。交易平台建设相对滞后，而部分农户嫌程序麻烦，不愿到平台申请交易，受市场价格波动不稳定因素影响，交易多次不成功，加上流转供求信息不通畅、不及时，难以实现更高层次、更广范围的产权流转。

3.3 流转期限比较短

研究区流转期限在1～3 年的占70%左右，4～5年的约占20%，5 年以上的不到10%。部分农民进城务工属临时性、季节性，随时可能反村从事农业生产和种植，加上承包方前期资金短缺，在流转资金上投入不足，致使土地流转期限普遍较短。由于土地流转期限过短，承包方在长期使用权益上得不到有效保障，又怕无盈利或亏本，不愿对土地、生产用房、基础设施等方面投入过多，影响农业现代化高质量发展。

3.4 产权关系模糊不清

在农村土地产权流转中，备受关注的是产权问题，而农村土地产权不明确、产权关系混乱在流转市场中比较常见，进而在流转过程中产生一系列问题和矛盾。调研发现很多农村土地产权关系复杂，存在矛盾纠纷，有些因历史遗留原因无法明晰，产权关系模糊，严重制约了农村土地产权入市流转。

3.5 流转服务体系建设不到位

土地流转缺乏配套完善的有效服务体系。一是宣传引导不足。流转双方对流转过程中需要什么资料、经过什么程序，如何保障合法性认识上都有不同程度的欠缺，对土地流转法律法规、政策内容宣传不足，致使部分农户对相关政策不理解、不清楚，缺乏正确认识，对流转工作的参与缺乏积极性。二是后期管理和督导跟不上。土地流转后，双方是否履行当初合同约定，流转价格是否按时支付、使用用途是否符合要求，流转后投入生产存在哪些问题，流转期限到期后是否续约及收回，没有进行及时跟踪和后期管理服务，致使部分产权流转履行约定有始无终。

4 对策建议

4.1 规范交易流程和流转方式加快流转

一是规范交易流程和方式，使交易标准化、规范化、便利化。在现行土地流转相关政策、法律法规基础上，加强规范化、科学化管理，规范交易流程健康发展，让交易中介及监管服务组织介入，确保流转操作过程材料齐全、公平公正、严谨规范，切实保护流转双方合法权益，服务“三农”高质量发展。二是探索创新丘陵山地流转方式。结合研究区丘陵地貌，按照“山顶保生态、山腰建特色、山脚建新村、坝区保口粮”的思路，统筹山地资源保护与开发，充分利用坝区、山地、林地和水面等资源，鼓励具备产业发展条件的区域因地制宜发展山地特色农业，加快流转，增大流转规模，盘活农村资源[8]。三是发展多样化、多元化现代农业经营模式。鼓励农户依法委托集体经济组织流转土地经营权，招商引资龙头企业兴办特色、高效和休闲农业，落实工商资本流转农村土地经营权，实施现代山地高效农机化；培育新型农业经营主体、构建新型农业经营体系，支持龙头企业与种养大户、农民合作社、家庭农场建立农业产业化联合体，促进小农户和现代农业发展有机衔接，发展多种形式的适度规模经营，加快土地流转，提高农业经营专业化、集约化、组织化水平，为实施乡村振兴战略提供有力支撑。

4.2 健全交易流转机构引导流转

一是农村土地产权交易所坚持“政府主导、公益为主”。土地流转的目的在于壮大农村集体经济组织收益，实现农户增值增收，实现农业现代化发展，助力乡村振兴；立足为农服务宗旨，为减轻农户和集体经济负担，政府应明确交易所不以盈利为目的，突出公益性[9]。二是建立健全并完善农村土地产权交易市场管理制度。按照“产权谁所有谁收益”的原则，建立科学合理、公平公正的利益分配机制，探索建立符合研究区农村实际和农村土地产权流转交易特点的市场形式、交易规则。三是加大财政资金支持力度和完善涉农补贴政策。对农户将承包地进入市场流转的进行一次性奖励或补贴，提高农户积极性，引导农村土地经营权有序流转，为促进农业适度规模经营创造基础条件并营造良好发展氛围。四是增加市场交易流转品种。鼓励将农村集体经营性资产、小型水利设施使用权、农村土地产权抵押物处置等产权纳入市场交易，并结合城乡建设用地增减挂钩、生态移民等项目，将结余指标进行流转交易，拓展交易品种。

4.3 强化流转指导服务和监督帮助流转

一是建立并完善县、乡（镇）、村3 级农村土地产权交易中介服务机构和交易信息服务网络平台。提供法律政策咨询、资产评估、信息发布、签约指导和抵押融资等服务，做到有交易规则和流程、有监督管理制度和规范、有专业人员和专项经费，及时发布流转供求信息，完善流转服务体系，帮助流转。二是各级农村土地产权流转机构要加强日常管理，积极创新管理模式，拓展服务范围和空间，对供求交易双方提供全流程优质指导和服务，推进农村土地产权流转实现规范、高效、合法和合理流转。三是加强宣传引导流转。充分利用电视、报刊和互联网等多渠道、多形式宣传农村土地产权流转的相关政策、法律法规和规模经营的成功典型案例，打消农户思想顾虑，提高流转积极性、主动性和参与性。四是土地流转事关农村经济社会发展，要强化监督。各级党委政府、相关涉农部门要切实加强对流转工作的领导和监督，完善工作制度、改进工作方法，及时防范社会风险、化解矛盾纠纷，共同推动农村土地产权流转稳定运行格局。

4.4 创新激励多举措促进流转

一是创新收益分配模式。加快推广“土地流转+优先雇用+社会保障”“订单收购+分红”“农民入股+保底收益+按股分红”等多种收益联合方式，完善企业与农民利益联结机制，让农户分享加工、销售环节收益，拓宽农民增收渠道，让农户不再担心收益而缩短流转期限。二是加快完成农村土地产权制度改革，完善农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”并明晰产权确权登记，促进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革，唤醒农村沉睡资产，实现农业农村现代化、规模化经营，促进产权流转。三是设立土地流转专项扶持基金和金融信贷支持，扶持基金向实施土地流转的种养大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体倾斜，奖励农业适度规模经营。引导金融机构把推动土地流转、发展规模经营作为信贷支农的重点任务，适度降低信贷利率，帮助新型农业经营主体解决资金困难问题。四是积极向上级争取资金和涉农项目，围绕土地流转重点区域，结合美丽田园乡村建设、全域土地综合整治、高标准农田建设等项目，完善农业基础设施建设，为促进土地流转创造充分条件，壮大农村集体经济，助力乡村振兴。

5 结束语

土地流转是推进新时代农业农村现代化发展和实施乡村振兴战略的重要平台和抓手，但因其流转与农户思想转变、农业技术创新推广、农业适度规模经营、社会保障和农户福利等有关，土地流转需要以政府为主导，农户为主体，各方社会力量、人员与资金共同参与，从制度完善、基础设施建设、农户思想教育和创新激励等方面共同推进，土地流转方能高效实施。