张家港市杨舍镇高标准农田建后管护现状及建议

陈朱叶，赵 虎，杨风亮

（1.张家港市杨舍镇农业服务中心，江苏 张家港 215600；2.张家港市水务局，江苏 张家港 215600；3.泰州市海陵区农业农村局，江苏 泰州 225300）

0 引言

建设高标准农田是深入推进和全面落实“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要抓手，是巩固和提高粮食产能、保障国家粮食安全的有力支撑，也是推进农业农村现代化、推动农业转型升级、实现乡村振兴的有效举措[1-3]。

目前围绕高标准农田建设方面的相关研究主要集中于建设前和建设中。张合兵等[4]、唐秀美等[5]、任艳敏等[6]基于耦合协调度模型、四象限法、限制因素分析等方法研究了高标准农田建设项目区选址及分区；张旭等[7]、薛剑等[8]探讨了建设时序安排；熊冰瑶等[9]、汤峰等[10]从建设绩效评价、建设适宜性评价等层面对评价体系进行了深入研究；刘昊璇等[11]、师诺等[12]从监管机制层面进行了深入研究。然而建设后期，尤其是建后管护方面的研究较少，对已形成的典型经验做法缺乏系统的总结和研究，实践中也多参照农田水利工程进行管护。后期管护不足成为影响高标准农田长期发挥功效的重要原因，高标准农田建后如何管护、谁来管护、资金来源等问题亟待解决。

本研究立足于基层实践，从现状剖析、问题识别与分析出发，以多年的管理经验为基础，分析当前高标准农田建后管护中存在的主要问题及原因，并以张家港市杨舍镇建后管护的实践为切入点，结合与相关单位的交流体会，归纳总结高标准农田建后管护的有益实践与探索，就相关问题提出对应的建议与对策。

1 建设情况及管护现状

杨舍镇隶属于江苏省张家港市，地处繁荣的长江三角洲腹地，是张家港市的政治、经济、文化和交通中心，下辖城东、城南、城西和城北4 个城区街道办事处，以及泗港、塘市、乘航、东莱和晨阳5 个城郊办事处，管理51 个社区及23 个行政村。

1.1 建设情况

2010 年起，杨舍镇扎实推进高标准农田建设，建成了一批旱涝保收、稳产高产的高标准农田。“十三五”以来，坚持“藏粮于地、藏粮于技”，把高标准农田建设作为改善农业生产条件、提高综合生产能力、保障粮食安全的重要抓手，优先在“两区”（粮食生产功能区和重要农产品生产保护区）内建设高标准农田，开展平田整地、沟渠路建设等，着力构建“田成方、林成网、管相通、路相连”的高标准农田格局，实施高标准农田建设项目6 个，新建高标准农田775 hm2，完成投资6 766 万元，平均8.7 万元/hm2。截至2021 年底，实现“两区”内高标准农田全覆盖，农业生产条件得到明显改善，农民生产积极性大幅提高。

1.2 管护现状

杨舍镇建立了工程管护机制，管理体系在不断完善健全。成立了杨舍镇高标准农田工程管护领导小组，出台了工程设施管护实施细则与考核实施细则，明晰产权归属，明确管护主体，落实管护责任，保障管护资金。杨舍镇农业服务中心、水利站、财政所等相关职能部门与相关责任村各司其职，齐抓共管，做到高标准农田建后管护有主体、有队伍、有资金、有标准及有考核。灌溉排水、田间道路等工程设施总体运行管护情况良好，工程完好率超90%，有力地促进了农业提质增效。2021 年，杨舍镇主要粮食作物耕种收综合机械化率超98%，小麦单产达4 860 kg/hm2，水稻单产达9 150 kg/hm2，为“藏粮于地、藏粮于技”提供了有力保障。

2 存在问题及原因

自高标准农田建设以来，各地农田建成数量逐年增加，再加上早期建设的工程设施设备老化，工程建后管护面临着新挑战，取得成效的同时也暴露出一些问题。

2.1 管理未全面覆盖

2018 年机构改革前，农田建设工作由水利、农业、财政等多部门管理实施，各部门执行的建设要求、投资标准等并不相同，管护责任部门也不明确，很长一段时间里，高标准农田处于“有人建、没人管”的状态。改革后，重建轻管等思想扭转，但在具体实践中，往往是水利部门按照小型农田水利工程进行管理，存在底数不清、部分工程管理缺失的问题。另外，农户和农业生产经营组织只关注自家责任田及承包田而忽略了对公共设施的维护，再加上工程面广量大，现有基层机构、人员难以覆盖到位，导致高标准农田管护不到位、不及时的情况时有发生，农田设施不能长期、有效地发挥效益。

2.2 管护资金需求大

资金短缺是制约高标准农田建后管护工作开展的共性问题。高标准农田工程设施数量多、分布范围广，容易受自然灾害或人为影响，发生损坏的数量较多，管护经费需求较大。虽然省、市、县每年度开展管护考核，并给予一定的管护经费补助，用于农田灌溉工程维修养护，但资金量有限，资金缺口较大，经济薄弱地区的乡镇和村集体难以承担管护经费，农户个体更无力承担。如2021 年杨舍镇范围内列入项目的渠道维修费用就达116 万元，县级以上农田灌排工程设施运行管护补助资金仅11 万元，剩余部分需镇政府与村集体自行承担，给镇财政及村集体造成了较大负担。因而，不少地区虽然落实了管护主体和责任，但难以真正落实管护资金，或者资金投入不足，导致日常管护往往不到位，农田面貌不理想。

2.3 公众参与度不高

高标准农田建后管护多以政府主导，未充分调动社会力量，公众特别是农户及农业生产经营组织作为高标准农田的直接使用者和受益者，参与度并不高，设施一旦损坏，就无人过问，大都推到政府解决。主要原因是宣传的缺乏，公众对建后管护的认识不够，管护意识淡薄；而相关信息未能及时发布、监督反馈渠道不畅通等也在一定程度上影响了公众参与度。

3 农田管护实践与探索

高标准农田绝不能一建了之，更重要的是后续的管护和利用。经过近几年的改革及调整，杨舍镇在管护体制机制、资金落实、监督考核等方面进行了有益地探索和实践，致力于解决各种无序现象。

3.1 切实压实责任

考虑到辖区内村委会组织能力强，在管理农业农村事务方面有明显优势，完全可以承担本村高标准农田建后管护任务，杨舍镇将高标准农田建后管护主体责任放在村一级。2014 年出台了《经开区（杨舍镇）小型农田水利工程设施管护实施细则》，明确高标准农田及灌溉设施产权归所在地村民委员会，村委会是项目工程建后管护的责任主体，运行费和管理费由村集体承担。项目竣工验收后，镇政府及时和项目所在村办理固定资产移交手续，并签订管护责任书，由村委会落实管护责任，明确管护责任分工，由村书记对本村的高标准农田建设工程建后管护总负责，农业经营组织负责人负责建成项目的日常巡查、信息反馈、组织维修等，并积极引导使用者爱护设施设备，确保工程长期有效发挥效益。

为进一步规范和加强农田建设工程管护，建立长效机制，同年，杨舍镇成立了工程管护领导小组，由经开区农业农村局局长任组长，杨舍镇农业服务中心、水利站、财政所负责工程管理和资金管理，各村村书记对管护总负责。通过建立工程管护机制，完善管理体系，压实责任有效促进了高标准农田建后管护。

3.2 保障管护资金

落实管护资金是高标准农田建后管护的关键。为切实保障管护资金，加快推进高标准农田设施日常维修养护，提升农业基础设施管护，促进现代农业可持续发展，杨舍镇将高标准农田建后管护工作列为重点保障事项，明确工程管护经费列支渠道，并设立专项管护资金，在年度财政预算中足额安排高标准农田建后管护经费。

苏州市和张家港市财政每年下达一定的维修养护补助资金，用于农田灌溉设施的维修养护，但这部分资金有限，资金缺口较大。2020 年5 月，杨舍镇出台《区镇小型农田水利设施维修经费使用备忘录》，明确维修经费镇、村各承担50%，各村根据各自辖区内农田灌溉设施情况申报维修项目，严格按照村级工程审批流程，并安排专人进行现场管理，竣工后由镇农业服务中心、水利站、合作发展科、财政所和工程监督科等部门联合验收，大大减轻了村集体负担。

3.3 强化成效考核

为督促管护主体做好工程管护，确保工程长久发挥效益，杨舍镇出台的《经开区（杨舍镇）小型农田水利工程设施管护考核实施细则》明确，对设施设备运行管理情况、队伍建设、制度建设、经费保障和台账资料等方面进行考核，建立管护长效机制，根据考核结果采取“以奖代补”的方式对管护主体给予补助和奖励。

为进一步夯实管护成效，从2021 年起，开展农村小型水利工程管理提标行动计划，通过3 年行动推进管理提标，并同步配套了工程管理提标验收细则，明确了适用范围、验收标准、验收流程和成果应用，3 年行动结束后，未通过或未开展提标行动的工程，后续将不纳入管护补助范围。

4 建议与思考

近年来，高标准农田建设逐步向建管并重转变，积累了实践经验，取得了一定成效，但仍需进行积极的探索，从创新机制、完善政策上着手，整合各类资源与资金，充分调动社会力量。

4.1 实行一体化管护

目前，农村农田、河道、绿化等公共基础设施的管护多是条线式的，归属各条线部门管理，资金分散，但具体的管护责任大多都在乡镇或村一级。建议探索建立一体化管护机制，统筹农业、水利、住建、交通和城管等部门的相关资源与资金，将高标准农田建设工程建后管护同农村河道保洁、绿化养护、道路养护及村庄环境保洁等结合起来统一管理，形成多位一体的农村公共基础设施管护机制。

具体操作时，可由乡镇或村一级负责对辖区内包括高标准农田在内的各类公共基础设施进行统一管护、统一监管，每年县级以上各部门对管护成效开展联合考核、综合评价，根据评价结果给予一定的奖补资金。通过整合资源，形成巨大合力，实现资金资源的高效使用，推动管护综合化、常态化。

4.2 引入保险机制

为切实破解建后管护资金和人员难题，可考虑将金融保险机制引入高标准农田建后管护中，由政府机构对包括灌排沟渠、机耕路、电灌站等设施在内的保险标的进行投保，承保机构按照合同约定，安排人员开展日常巡查、查勘定损、支付赔款及维修养护等，保险期间的费用均由承保机构承担。管理得当，则承保机构盈利多，反之则盈利少，倒逼承保机构加强管护，以最少的资金投入获得最大的回报。

建议在保险机构的选择上，优先考虑政策性农业保险中标单位，原则上应在当地设有营业网点，熟悉当地农业保险业务，并设有快速理赔通道。对于新建的高标准农田，可将项目区所在乡镇人民政府作为投保人，与保险公司签订保险合同，保险期限原则上不少于10 年，保费可从小农水管护专项资金中列支。另外，应在不同类型地区先行试点，为全面推开积累经验。

4.3 提高公众参与度

实践发现，村集体重视，农户及农业经营组织爱护意识强的农田环境和设施设备一般都管护得较好。可通过各类奖惩措施，充分调动各类主体参与管护的积极性。如将农田环境及设施设备管护纳入土地承包合同条款，管护不当的则提高租金或不再续约。同时，涉农奖补资金向管护好的农户及农业经营组织适当倾斜，激励其参与管护。

相关信息未及时有效地传达、监督反馈渠道不畅通等也在一定程度上造成公众参与不足。因此，高标准农田建成后，应建立统一、规范的高标准农田建设工程永久性标志牌，标明工程的范围、面积、主要设施及管护责任单位等，公示监督渠道，接受公众监督。要充分利用微信公众号、村务公开栏、墙绘等宣传阵地，引导各主体尤其是小农户、种田大户及家庭农场、农业公司等组织负责人树立长期的合作观，切实增强公众的爱护意识，增强管护自觉性，营造良好的“软环境”。

5 结束语

在分析目前高标准农田建后管护中存在的不足及问题的基础上，从建后管护机制、资金保障、成效考核等方面对实践中有益的探索和经验进行了归纳、总结和提炼，并提出了相关建议与对策，具体而有针对性，可供各地高标准农田建后管护提供参考借鉴经验。但还存在一些不足，保险机制相关的研究仍有待进一步深入与完善，尤其是年代久远、基础设施运行管理状况不佳的高标准农田，投入大而成效差，保险机构的承保意愿低，需在实践中不断探索和总结。