国内外“双重战略”背景下的世界遗产工作研究

高进安 高晨翔 张思宇

摘要：近年来，中国在世界遗产领域成绩斐然，但在面向国际社会宣传中国经验时却不时受阻，这主要是因为国内、国际话语体系存在差异，针对同类目标往往设置有不同的预期考核指标，导致二者无法准确地一一映射。本文以《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》和我国的国民经济与社会发展第十三个和第十四个五年规划作为研究对象，对比两套政策文件的关注点、预期指标和表述方式，尝试找出二者的异同，并提出未来世界遗产领域国内外话语体系对接的策略建议。

关键词：世界遗产；《2030年议程》；“十四五”规划；话语体系

党的十八大以来，中国在世界遗产领域取得了不容小觑的成就，新增十余项世界遗产，已列入 《世界遗产名录》的项目总体保存状况良好，国际合作、遗产利用、公众参与等方面获得长足发展。但我们也清醒地意识到，中国在参与世界遗产议事、发挥中国的国际影响力和向国际社会讲述中国故事等方面的能力仍存在短板，具体表现为中国倡议转化为国际文件的效率较低、使用 “中式语言”撰写的保护状况报告欠缺说服力。因此，亟须开展国际理念与国内话语体系的对接研究，剖析国际和国内政策文件对于同类议题表述的异同，分析现有问题出现的原因，并探究未来的话语体系对接策略。考虑到目前国际层面最为重要的宏观政策文件是联合国框架体系下的 《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》 （以下简称 《2030年议程》），同时期最能体现我国国家层面战略布局的文件是国民经济和社会发展第十三个和第十四个五年规划，因此，本文将着重对照分析这两套文件。

一、《2030年议程》与世界遗产工作

（一）从《千年宣言》到《2030年议程》

2000年联合国首脑会议通过了 《千年宣言》，为人类在新千年的发展制定了一系列具体目标，其内容涵盖减贫、教育、降低死亡率、保障妇女儿童权益以及保护环境等多个领域，被称为 “千年发展目标”。2015年，在 “千年发展目标”的基础上，联合國形成了 《2030年议程》的决议，其内容涵盖了与可持续发展议题相关的一系列具体目标。

《2030年议程》在保留 “千年发展目标”中减贫、健康、教育、粮食安全等议题的基础上，提出了更加广泛的经济、社会和环境目标，涵盖人类生存和繁荣、社会公平与合作、自然资源和环境等方面。同时，其关注对象较之 “千年发展目标”更侧重极端贫困人口、儿童、妇女、艾滋病人等弱势群体，更强调所有国家共同参与同时惠及全球不同人群的全面发展。

从 《千年宣言》到 《2030年议程》的转变，反映出当前国际社会所面临的发展问题相较于21世纪初更加复杂。传统的贫困和粮食安全等问题得到了一定改善，但现阶段各个国家不同国情下的经济社会问题正在制约着人类社会的发展向着更高水平迈进。想要解决当前复杂多样的发展问题，需要将更多领域的发展议程纳入考虑之中。

总体来看，《2030年议程》包括17项可持续发展目标和169项具体目标，其内容可以分为五个大类。[1]第一类关乎人类的生存和福祉，包括消除贫穷、消除饥饿、确保健康与全人类福祉、优质教育以及性别平等。第二类关乎地球资源和环境，包括水和环境卫生、可负担的现代能源、应对气候变化、保护和可持续利用海洋与海洋资源以及保护、恢复和可持续利用陆地生态系统。第三类关乎经济、社会和技术进步，包括可持续的经济增长与体面工作，基础设施、可持续工业化和创新，建设可持续的城市和社区以及可持续的消费生产模式。第四类关乎社会公平与公正，包括减少不平等，创建和平包容的社会与有效、负责的机构。第五类关乎 《2030年议程》的执行手段，即重振可持续发展全球伙伴关系。换言之，重振全球伙伴关系既是一项目标，也是实现其他目标的重要手段。

由此可知，《2030年议程》的核心议题覆盖了人、经济、社会、自然等领域，其愿景在于全面的、可持续的发展。但同时，相较于此前的 “千年发展目标”，《2030年议程》中的一些发展目标更难以用量化指标进行评估，对于发展程度不同的国家来说，在改善经济、社会环境等问题时，也难以适用统一标准。这无疑给 《2030年议程》的具体实施和后续评估增加了难度。

（二）世界遗产中的可持续发展议题

世界遗产是联合国教科文组织框架下的旗舰项目，《世界遗产公约》及其委员会势必要保证其政策行动与联合国可持续发展议程的政策一致性。因此，在 《2030年议程》通过后，第20届世界遗产缔约国大会也于同年通过了 《将可持续发展愿景融入〈世界遗产公约〉进程的政策》。[2]该政策明确提出要将世界遗产的保护管理工作与可持续的发展理念相适应，并强调了应充分发挥遗产的潜力，在不损害遗产的突出普遍价值的同时，为可持续发展的各个层面做出贡献，并努力提高社会的整体利益。因此，世界遗产既是 “可持续发展文化战略的一个重要环节和指标”，也可为推动社会和经济的可持续发展提供动力。[3]

具体来说，世界遗产涉及可持续发展议题中的四个层面，包括环境的可持续性、包容性社会发展、包容性经济增长和促进和平与安全。

环境的可持续性：《世界遗产公约》缔约国有义务确保遗产的突出普遍价值、真实性和完整性得到完好保存，不受负面影响。为此，缔约国需要出台法规规章、划定保护边界和缓冲区、制定有效的管理体制，这些举措不仅可以保护遗产，也有利于提升遗产地抵御自然灾害和应对气候变化的能力。

包容性社会发展：《世界遗产公约》的实施在促进社会公平、改善社会生活质量、增强原住民等群体的社会参与等方面具有积极作用。如近年来世界遗产领域推行的 “非洲优先”议题就是增强世界文化多样性、包容性和平等性的重要举措。同时，一些涉及原住民居住地的遗产项目也可通过列入 《世界遗产名录》实现对原住民文化的保护。而在相关工作中强化原住民和当地社区的参与，也有利于增加其为自身权利发声的渠道和机会。

包容性经济增长：列入 《世界遗产名录》的遗产项目可形成一定的品牌效应，推动相关文化创意产业的发展，通过对世界遗产进行合理利用，有助于增加就业、促进遗产地旅游业发展、提升遗产地发展质量，进而实现遗产地经济的包容性增长。而经济发展亦可反哺遗产保护项目。

促进和平与安全：在武装冲突发生时，世界遗产得益于其国际影响力，可以引起国际社会的广泛关注，并获得国际法支持。在冲突发生后，世界遗产项目的灾后恢复工作有更多的机会获得国际经济和技术援助，世界遗产带给遗产地社区的文化认同也有助于在冲突发生后增强当地居民的凝聚力，鼓励其更快从冲突的阴影中恢复过来。在和平时期，跨国遗产的申报和保护有利于缔约国之间加强沟通协调，创造对话渠道，从源头上避免冲突的发生。

二、中国的发展战略与中国践行《2030年议程》的情况

（一）“十三五”规划与《2030年议程》的关注点差异

联合国在提出 《2030年议程》的同时强调，该议程可以在考虑各国实际情况、能力和发展程度的同时，依照各国的 “政策和优先事项”来执行。《2030年议程》于2016年1月1日正式生效，几乎在同一时期，中国发布了 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要 （2016—2020）》 [4]（以下简称 “十三五”规划纲要）。从内容上来看，两者也具有一定的重合。

“十三五”规划纲要主要涉及了19个方面的内容，涵盖经济、社会、环境等各个方面。其中，《2030年议程》关注的消除贫困、保障教育、保障就业、科技创新、基础设施建设以及改善生态环境等内容，“十三五”规划纲要均有所涉及。但从具体的战略目标来看，二者之间又存在关注点方面的差异。

中国的发展战略更多反映了自身国情和实际需要，而 《2030年议程》的可持续发展目标则更多侧重于国际社会存在的普遍性问题。例如，推进新型城镇化是 “十三五”规划纲要中的一项重要内容，《2030年议程》也有建设可持续的城市和社区的目标，虽然二者均涉及城市住房和基础设施改善等问题，但中国的 “十三五”规划纲要更强调 “城市化”，在关注城市建设和设施改善的同时更强调农村人口向城市人口的转化、户籍制度改革、城市治理水平以及城乡协调发展等问题；而 《2030年议程》则更强调城市社区的 “可持续性”，包括提升城市抗灾能力、减少城市污染以及保護城市中的文化和自然遗产等内容。这种关注点的差异反映出，中国作为发展中国家，在城市化转型的进程中存在一些 《2030年议程》没有涉及的具体诉求。

这种政策目标的差异也源于国家政府和国际组织在身份和执行力方面的差异。国家政府能够实际调动的国内资源更多，同时也更需要综合地考虑政治、经济、文化等各领域政策的执行效果；以联合国为代表的国际组织自身并不具备战略执行能力，需要依靠缔约国参与，而数量庞大、发展水平参差不齐的缔约国又存在各不相同的发展问题，因此国际组织制定的目标更偏向框架性和原则性。

（二）中国落实《2030年议程》的情况与政策对接

中国于2021年9月发布了 《中国落实2030年可持续发展议程进展报告 （2021）》 [5]（以下简称 《进展报告》），该报告引用来自中国国家统计局、各大部委的官方资料和数据，对此前5年中国落实 《2030年议程》的战略部署情况和成果进行了总结。

《进展报告》显示，中国落实 《2030年议程》的成果主要集中于以下领域：脱贫、经济增长、医疗卫生等公共服务项目、生态环境建设以及 “一带一路”等国际合作。这些既是中国在 “十三五”期间取得较大成果的领域，也是 “十三五”规划纲要与 《2030年议程》在政策目标上重合度较高的领域。然而，尽管 《进展报告》照应了 《2030年议程》关切的领域方向，却因两份文件在具体标准设定上存在差异性而无法以一一映射地方式量化展示成果。

《2030年议程》在制定之时，其自身内部的目标设定就存在不明确和内容重合的问题，以致中国 “十三五”规划纲要特定领域的政策目标会在对应时分散到 《2030年议程》的若干不同主题中。例如，“十三五”规划纲要中有加快改善生态环境这一项目标战略，而在 《2030年议程》中，资源保护和生态环境的内容被划分到了可持续的消费和生产模式、应对气候变化及其影响、海洋和陆地生态的保护等若干不同领域，设立了多项具体目标。在量化指标方面同样存在单位不统一甚至难以折算的情况。这些差异都增加了两份战略规划的对接难度。

此外，值得一提的是，《2030年议程》存在一些目标设定标准过于苛刻以致难以实现的情况。例如，消除饥饿中有具体目标规定 “到2030年，消除一切形式的营养不良”，这样绝对化的目标是很难真正实现的。

三、中国的战略调整与“双重战略”背景下的世界遗产工作

（一）“十四五”时期中国战略规划中的新变化

2021年，中国正式进入国民经济和社会发展第十四个五年规划 （2021—2025）时期，对此，中共中央制定了 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》 [6]（以下简称 “十四五”规划纲要）。与 “十三五”时期相比，“十四五”时期的发展条件发生了一定变化。中国在2020年全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标后，已经开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。而从国际环境上来看，新冠疫情的大流行进一步加速了全球化趋势的逆转，国际社会单边主义、区域主义思潮盛行，霸权主义抬头。国内外的新形势促使中国在战略规划中做出了一系列调整。

一方面，“十四五”规划纲要审时度势地提出了一些新的工作重点。其中，新增了 “形成强大国内市场，构建新发展格局”一项。该项战略目标强调建立国内大循环，强大国内市场，同时在推动国内国际双循环的过程中着力培育参与国际合作和竞争的新优势。此外，“十四五”规划纲要还扩充了数字化发展的内容，将网络经济融入了建设数字中国的大战略，试图为中国塑造发展的新优势。

另一方面，“十四五”规划纲要还依据 “十三五”战略规划的完成情况与当前国内形势，对一些重点领域的战略规划做出了调整。第一，脱贫攻坚和农业现代化目标纳入了乡村振兴战略，调整后的乡村振兴战略更加综合性地涵盖了高质量农业、巩固脱贫攻坚成果以及乡村建设和城乡融合发展等多项内容。第二，在文化领域，精神文明建设被 “发展社会主义先进文化，提升国家文化软实力”所代替，文化建设被提升到了更为重要的位置上，还重点提到了推动文化和旅游融合发展。第三，综合性的安全战略从社会治理领域被独立出来，构成了包括经济安全、公共安全在内的国家安全体系，凸显了当前复杂环境下经济社会稳定与安全的重要性。

总体而言，中国 “十四五”期间的发展重点在于核心技术突破、完善产业体系、强化国内市场、建设文化强国、缩小收入差距以及统筹发展与安全等领域。而世界遗产在这其中的多个领域均具备一定的潜力，通过充分挖掘自身优势，适应本国政策需要，可以有效实现遗产保护与可持续发展的有机结合，并进一步为推动 “十四五”规划纲要的实施贡献力量。

（二）“双重战略”背景下中国的世界遗产工作

在中国自身发展规划和联合国 《2030年议程》的 “双重战略”背景下，当前中国的世界遗产工作需要进一步明确自身的方向和重点，既要考虑到国内政策环境的实际需要，也要考虑到作为 《世界遗产公约》缔约国的国际责任。

首先，中国的世界遗产工作应向 “十四五”规划中的重点领域拓展和倾斜，服务于国家大政方针。例如，在 “双重战略”共同关注的乡村振兴 （消除贫困）和生态文明建设方面，可以尝试以乡村遗产和文化景观两种类型遗产的保护和利用作为切入点。乡村遗产长期以来是 《世界遗产名录》中被低估的一个缺口类型，其调动社区参与和优化社会资源的能力不容小觑，推动当前 《中国世界文化遗产预备名单》中的苗族村寨、侗族村寨等乡村遗产申报世界遗产或将有助于保护传统文化、提升原住民生活水平、遏制农村空心化，从而服务于乡村振兴。文化景观类型遗产作为 “人与自然的共同杰作”，在弥合自然与文化的区隔方面具有先天优势，或可作为协调改善人居环境与加强生态文明建设的纽带。尤其值得关注的是，“十四五”规划纲要进一步扩充了精神文明建设方面的内容，将传承弘扬中华优秀传统文化作为提升国家文化软实力的重要内容，其中就特别提到了 “加强世界文化遗产保护”，在 “文旅融合”中也专门提到 “文化遗产旅游”。中国丰富的世界遗产资源可为遗产地带来全新机遇。

其次，中国的世界遗产应聚焦时代潮流下国内外普遍关切的 “人类命运共同体”类议题，在务实合作中推动实现可持续发展。《2030年议程》中提到要 “重振可持续发展全球伙伴关系”，“十四五”规划纲要也提到要 “积极参与全球治理体系改革和建设”，可见尽管二者在具体目标和侧重上存在差异，但在合作共赢的大方向上没有分歧。这就意味着，当前中国的世界遗产工作可以在应对气候变化、后疫情时代恢复、推动可持续发展等具有普世意义的议题上发力，在保护世界遗产的突出普遍价值的基础上，充分发挥遗产项目的固有潜力，在全球面临的共性问题上寻找解决方案，带动环境、经济、社会的可持续发展。气候变化方面，近年来极端天气频发，各类自然灾害显著增加了世界遗产的保护难度，因此需要利用技术手段对世界遗产的保护状况进行及时监测和评估，在灾害和问题发生前制定预案，增强遗产应对气候变化的复原能力。在后疫情时代恢复方面，需要考虑到疫情导致遗产地预算和人员减少的现实情况，在有序恢复开放的同时，基于遗产价值、遗产类型、遗产地自然和社会条件，制定有针对性的发展方案，谋划新的增长点，以适应人们出行方式和文化消费理念方面的新变化。同时，应进一步加强世界遗产领域的国际合作，借助遗产项目加强国家和地区间沟通协调，消除误解与隔阂，在此过程中传播中国经验和中国理念，实现 “硬”宣传 “软”着陆。

最后，中国的世界遗产工作还应充分发挥自身联系各部门、各领域的纽带作用，充分调动官方和民间、国内和国外的优势资源，一方面借助我国的制度环境和资源优势，另一方面充分利用世界遗产的国际影响力。从目前的形势来看，我国国内政策环境稳定，“十三五”时期到 “十四五”时期，政策重点做出了针对性的调整，但同时也维持了极大的政策连续性。这为我国世界遗产工作开展延续性的长期项目创造了有利条件。同时，我国制度体系具有统筹兼顾、执行有力的优势，在整合资源的过程中，可以充分借助国家发展数字产业的机遇，通过大数据平台实现各部门间的资源和信息共享，提升世界遗产监测预警体系的精度和实效性，将遗产的保护利用与数字技术、数字经济相结合，利用数字平台更好地推广中国的世界遗产，通过世界遗产与数字科技的结合探索新的发展模式和经济增长点。面对当前国际社会权力结构变化、国际关系因多种因素而退化的局面，世界遗产的保护和利用也可成为中国对外交流和合作的一个重要窗口。

四、结束语

中国的世界遗产工作受国内战略环境与联合国 《2030年议程》的双重影响，在这一背景下，中国的世界遗产工作既要立足于本国战略环境，紧紧围绕 “十四五”时期的政策重点方向来展开，又要充分考虑可持续发展要求下遗产保护和利用的平衡，发挥本国制度优势和资源优势，挖掘世界遗产的价值和潜力，在着力保护中国的文化和自然遗产的同时，为经济、社会、环境可持续发展贡献自身的力量。

诚然，不论是国际层面的 《2030年议程》还是国内层面的 “十四五”规划纲要，都展示出对于世界遗产的重视，世界遗产正愈发深入地与其他各領域相融合，发挥着纽带和催化剂的作用。但我们也要清楚地意识到，两份政策文件之间仍存在一道难以逾越的鸿沟，出发点和政策导向的不同，决定了二者的战略目标无法严丝合缝地一一映射。因此，我们既要在参与国际议事时积极寻找国内与国际政策文件的契合点，面向国际社会更好地传播中国经验，又要基于国内现状和需求，继续坚持符合中国国情的世界遗产保护利用之路。

参考文献：

[1] 联合国.中华人民共和国外交部，译.变革我们的世界：

2030年可持续发展议程[EB/OL].[2016-01-13].http：//svideo.mfa.gov.cn/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/ 2030kcxfzyc_686343/zw/201601/t20160113_9279987.shtml.

[2] 联合国教科文组织.世界遗产和可持续发展[EB/OL].[2015-11-06].https：//whc.unesco.org/en/documents/138853.

[3] 中国文化遗产研究院.中国世界文化遗产2019年度保护状况总报告[M].北京：文物出版社，2020：28-29.

[4] 中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[EB/OL].[2016-03-17].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-03/17/content_5054992.htm.

[5] 中国国际发展知识中心.中国落实2030年可持续发展议程进展报告（2021）[EB/OL].[2022-05-13].http：//www.cikd.org/ms/file/

getimage/1485868666176765953.

[6] 中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[EB/OL].[2021-03-13].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.