基于预算管理一体化的高校预算管理研究及应用

罗敏

全面推进和实施预算管理一体化，是国家治理体系和治理能力现代化的重要要求。高校作为基层预算单位，以预算管理一体化为向导，积极开展预算管理改革，以系统化思维和信息化手段提升预算管理效力，促进治理能力现代化。本文立足高校实施预算管理一体化的背景，阐述了高校实施预算管理一体化的要求和意义，分析高校实施预算管理一体化面临的困难，最后提出有效提升高校预算管理一体化实施效果应采取的措施，希望能给更多高校预算管理工作提供有效借鉴。

一、高校实施预算管理一体化的背景

为进一步深化国家治理体系提升治理能力，我国提出加快建立完善现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，革新传统预算管理的工作模式，推动财政工作的数字化转型，采用系统化思维进行制度设计，创新制度执行机制。在信息技术飞速发展的背景下，从2019年6月起，财政部开启全国预算管理一体化体系的建设并印发《预算管理一体化规范》等文件，要求地方财政部门严格落实“全国一盘棋”的工作思路，加快建设和实施预算管理一体化，规范各级财政预算管理业务流程、管理要素和控制规则，依托“大数据”“云计算”和“人工智能”等现代先进技术，利用系统化思维整合项目库建设、预算编制、会计核算、资金支付、资产管理、政府采购等业务环节，构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制；强化预算管理的规范化和标准化，对财政资金从预算安排源头到使用末端的全鏈条跟踪监控，实现信息互联共享，提升预算管理效能。预算管理一体化为高校预算管理提出了新要求，也是高校预算管理改革和发展的新机遇。因此，高校应深入分析预算管理一体化的工作思路、主要任务和主要内容，研究预算管理工作改进的措施，推进单位预算管理与财政预算管理一体化的有机衔接，为建设新时代“双一流”高校提供新的动力。

二、高校实施预算管理一体化的新要求和意义

（一）全面综合编制预算，增强预算的完整性

预算管理一体化要求预算单位所有的收入和支出都纳入预算管理，全口径编制收入和支出预算，要实现财政拨款资金、专户管理资金和单位资金统一管理，严格执行“收支两条线”，量入为出，统筹安排支出。高校要将依法取得的财政拨款收入、纳入预算管理的非税收入、纳入专户管理的非税收入、事业收入、经营收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、其他收入及单位结转结余资金都纳入预算管理。按照“收入一个袋子，预算一个盘子，支出一个口子”的原则，统筹各类收入，用好各类资源，统一安排支出，切实做到应编尽编，提高预算编制的完整性。

（二）规范基础信息管理，提升预算管理效率

基础信息管理是预算管理一体化的初始环节，对预算管理决策有现实和潜在的价值。一是高校应对人员、资产、学生、教务、科研、项目、政府采购、绩效指标等基础信息的内容、管理要素、管理流程和规则进行整合规范，切实做到各环节基础信息统一管理，与预算管理一体化系统相衔接。二是要求建立和完善科学的支出标准体系，从预算支出事项的名称、类别、计量单位、计量方式、支出标准值、管理流程等多方面考虑科学设置支出标准，同时结合财政政策、当地物价水平、单位履职需要、财力情况等因素适时调整支出标准，切实做到精打细算、勤俭节约办事业；规范预算基础信息管理，充分发挥其在预算编制和管理中重要的基础支撑作用。

（三）实行预算项目全生命周期管理，提高预算管理质量

预算管理一体化要求预算项目是预算管理的基本单元，预算支出应以项目的形式纳入项目库管理，实现全生命周期管理。把项目库与预算管理的各环节建立联系，在项目库中管理和反映项目的前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目调整、项目结束和终止管理等阶段。高校应推动“先定项目再定预算”的预算管理理念，推动项目提前谋划、可行性研究和评审论证，突出谋大局、谋全局、谋长远，促进项目与学校事业规划和年度中心工作相衔接，落实项目库管理和预算项目全生命周期管理，防止预算安排的随意性，提高预算管理的质量。

（四）全面实施绩效管理，提高资金使用效益

预算管理一体化要求绩效管理贯穿预算编制、执行、监督的全过程，注重结果导向、强调成本效益、强化责任约束，建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。高校预算管理应当遵循“讲求绩效”的原则，深化绩效管理与全面预算管理的有机融合，实现预算安排有目标、资金使用有绩效，形成以绩效为导向的预算管理新模式，牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的意识，将每一分钱花在刀刃上，提高资金的使用效益。

三、高校实施预算管理一体化存在的困难

（一）预算管理观念落后，预算管理制度不健全

高校预算管理涉及人员多、覆盖范围广，对学校的教学、科研、行政、后勤等各方面的业务活动进行管理和监督。现阶段，很多高校教职工预算管理意识相对比较淡薄，片面地认为预算编制、执行、监督和绩效管理等与个人无关，缺乏对预算重要性的认识，认为预算只是财务部门的工作，全员参与预算的意识不强，普遍存在“重报销轻预算”的心理。另外，部分高校缺乏科学的预算管理体制，一方面现在执行的制度可操作性和实践性不强，没有及时根据最新政策和学校发展需要完善内部预算管理制度；另一方面，部分高校没有制定项目库、绩效目标、绩效评价管理等有约束力的预算管理制度，导致开展业务无规可依，资金投入与业务实际存在较大差异，易造成资源浪费，影响财务信息化和预算管理一体化的顺利进行。

（二）预算与计划脱节，预算编制环节不精细

预算是学校根据事业发展规划和年度工作任务编制的财务收支计划，预算编制科学与否直接影响学校事业的发展。现阶段，一方面，高校普遍存在预算编制与事业发展规划、年度工作计划脱节的现象，每年高校制定工作任务和计划时间滞后于预算编制时间，导致年度预算与年度工作计划存在偏差，弱化了预算约束力。另一方面，高校预算编制的内容不全面、不精细，没有遵循“全口径预算”和“合理预计收入”的原则编制收入预算，存在少报和漏报收入的情况；编制支出预算时，忽略了业务实际和履职需求，存在“小项目大预算”的现象，预算支出也未细化。

（三）项目管理粗放，预算绩效管理体系不完善

项目库是推行预算管理一体化的重要内容，也是预算编制的重要基础。在实际工作中，部分高校的项目管理建设比较落后粗放。一是没有根据学校事业发展规划建设预算项目储备库，也未实行项目全生命周期管理；二是高校的职能部门没有依照学校年度计划和实际需求申报项目，也未提前做好项目申报前期的可行性研究、财务论证、评审等评估工作；三是编制项目支出预算存在不合理、不准确，缺少明细预算，绩效目标不明确，也存在未编制资产配置和政府采购预算；四是财务和归口管理部门没有进行跟踪监督项目实施和预算执行情况。

绩效管理是预算管理工作中的重要部分，贯穿整个预算管理工作的全过程。但现阶段很多高校没有实施预算绩效管理，一是绩效管理的概念比较模糊，没有建立绩效评价体系、绩效考核和绩效评价结果应用机制；二是预算管理和绩效管理没有同步，存在脱节和分离的现象，设定的绩效目标比较笼统，没有细化和量化绩效指标，可操作性不强；三是项目实施时，未定期采集、分析绩效运行信息和实时监控项目运行情况、绩效目标实现程度。

（四）基础信息失真，信息化程度不高

预算管理对使用的基础信息要求比较高，但高校财务部门掌握的基础信息存在局限性。一是基础信息不完整，如人事信息数据不全，部分人员缺少职级、参加工作时间等信息；房屋、车辆资产类、应付款项债务类信息不全。二是基础信息更新不及时，比如人员信息中在职、退休、离职状态和职称、学历等信息未实时动态更新；新建房屋资产信息未及时新增；公务用车使用状况未及时变更等。三是基础信息缺失，部分高校未制定科学的定额支出标准，也没有结合业务实际和绩效管理的需要设定绩效指标。

财务信息化管理是实行高校精细化管理重要途径，但部分高校财务信息化建设相对滞后，一是财务预算申报、编制、审核、下达、监控、评价等工作环节仍是通过纸质填报和传送，单纯依靠手工手段在Excel中进行管理，未运用信息化系统进行管理，容易导致管理资料缺失和工作效率偏低。二是业财融合深度不够，目前财务内部的业务信息化管理系统已基本实现互联互通，而校内职能部门的业务管理信息系统暂未整合，如人事管理、学生管理、教务管理、科研管理等都只是解决了本部门的问题，各系统之间并没有进行连接共享，以致各部门管理系统成了信息孤岛。

四、提升高校预算管理一体化实施效果的措施

（一）革新预算管理理念，健全财务管理制度

革新现代化管理思想观念是有效开展预算管理工作的前提。首先要营造高校全面预算管理的氛围，强化学校构建以预算为核心的财务管理体系和以项目库为源头的预算管理体系的认识，积极引导教职工参与预算编制、执行和监控全流程工作。另外，通过讲座等多种形式开展预算业务知识培训，强化对预算管理重要性的认识，形成全员参与、全方位覆盖、全过程跟踪的预算管理思路，充分发挥主人翁意识，推动高校预算管理一体化有效有序开展。

高校预算管理工作有序开展离不开制度保障。首先要及时更新和完善现有可操作不强的预算管理规范；其次根据现代化预算管理的要求，结合高校自身实际情况，补充和细化与预算相关的管理办法，如项目库管理办法、绩效目标管理办法、绩效评价管理办法、收入管理办法、支出预算定额标准等制度规范，在预算编制、执行、调整、监督和绩效管理等环节形成保障机制，为财务信息化建设和衔接财政预算管理一体化奠定制度基础。

（二）科学编制预算，加强单位预算和部门预算衔接

高校预算编制坚持以收定支、量力而行、勤俭节约、不编制赤字预算的原则。一是实行全口径的收支预算管理，学校依法依规将取得的所有收入（包括财政拨款收入、财政专户管理资金收入和单位资金收入）纳入学校预算管理，未列入预算的收入不得安排支出。高校应全面梳理收入来源，按照上级要求，全额上报收入预算，统筹各类收入，统一安排支出。二是编制支出预算时，强化运用零基预算理念，打破基数概念和支出固化格局，可采用零基预算、增量预算、滚动预算相结合的预算编制方法，根据学校事业发展规划和年度工作计划，结合学校实际情况，根据把过“紧日子”要求作为长期坚持的原则，从严从紧编制预算，压减非刚性、非重点和低效无效支出，精准保障刚性支出、重点支出，建设节约型校园。

为保障单位预算和部门预算相互衔接，首先，高校编制单位预算与部门预算要在时间上做到同步，要早于申报部门预算之前开始筹划单位预算，提前做好收入预测，开展项目支出预算的谋划。其次，高校编制单位预算要以项目库为源头，规范项目申报内容和要素，并对每个项目支出预算按政府支出经济分类明细进行明细测算和预计，经汇总分析之后，形成部门预算项目支出预算。最后，编制单位预算要结合部门履职需要、存量资产状况和实际财力情况，按照勤俭节約的原则，做好资产配置预算；认真做好政府采购预算，要细化到具体采购品目，不得以支出方向代替采购预算；要落实绩效目标管理，必须填报年度部门和项目预期绩效目标，科学设立明确、合理可行、细化量化的绩效目标和绩效指标，合理客观地反映预算支出的产出和效益。

（三）做实项目库，强化预算绩效管理

预算管理一体化实施后，高校应规范项目经费申请，科学安排项目预算，加强项目支出管理，建立高效的项目运行机制。一是高校应根据事业发展规划提前完成项目研究谋划、必要性和可行性研究分析、财务论证等前期工作，实行全年常态化项目储备，建设高校二级单位项目储备库和学校预算项目库。高校财务部门从储备库项目中遴选项目编制预算，再经学校项目评审委员会评审、财经工作委员会审议、学校党委会审定之后，按照项目成熟程度和轻重缓急进行优先次序排序，建设年度预算项目库。二是实行项目库动态管理，全年开放项目库项目申报，学校各部门可根据工作需要实时申请项目纳入部门项目储备库；对纳入预算的项目实行全生命周期滚动管理，根据项目实施和预算执行情况出现的问题及时作出调整，同时加强项目绩效执行监控和全过程管控等。

以项目库建设为契机，全面实施预算绩效管理。首先，要完善绩效目标管理体系，对常规项目和延续项目设定绩效目标模板，结合学校实际设定项目支出绩效目标，并对绩效指标予以细化和量化，清晰反映项目的预期产出，提升绩效目标编制的合理性。其次，在高校预算管理过程中，要进行项目执行数据的积累和对比分析，加强绩效运行监控，对于存在的各种偏差或者漏洞要及时纠正。最后，项目结束后，高校要及时开展项目支出绩效评估，要对项目支出情况做好全面评价，对于评估的结果，要积极应用到绩效管理过程中，为后续其他预算项目的开展提供支持，并加强绩效结果应用，提高预算管理质量和资金使用效益。

（四）规范基础信息，提升业财融合和信息互通

高校要顺利推进和实施预算管理一体化，首先，高校要加强基础信息规范管理，特别是对人员、资产、支出标准、政府采购、会计科目、预算项目和绩效指标等信息，按照财政预算管理一体化的要求，进行标准化、格式化、完整性的规范设置。其次，高校财务部门要建设科学的财务智慧管理平台，构建项目库、预算、绩效管理相结合的全面预算管理系统，加快建设线上审批、智能报销、劳务发放、微信服务平台、电子化档案管理等系统，实现财务全流程线上办公，提高工作效率，改善师生的服务体验。最后，高校要强化信息化的顶层设计，实现业务信息与财务信息互联互通，构建全方位的数字化、智能化的业财融合系统，依托信息化手段，对预算、核算、收支、人事、采购、资产、教学、科研、后勤、审批、合同等业务活动进行整合，形成高校业务环节数据库，实现业务系统和财务系统数据动态实时更新和共享，增强协作能力，为高校决策管理提供全面、精确的数据支持。

结语：

高校全面实施预算管理一体化既是机遇也是挑战，高校应加强顶层设计，完善内部管理流程和机制，从预算管理体制、基础信息管理、项目库、绩效管理、业财融合等方面着手，以“信息系统”和互联网络为载体，将统一、标准、规范的管理规则嵌入信息系统，规范整合预算全流程业务，强化预算约束，提升资金的使用效益，助力学校 “双一流”的建设。