异地办学校区发展制度障碍及对策探析

燕山

摘  要：当前，异地办学面临着国家、地方政府、母体大学的制度限制。国家从顶层制度设计上并不支持鼓励异地办学，地方政府对高等教育资源虽有现实需求，但在政策上表现出“内外有别”，异地办学校区在发展中面临“松散联合”与“矛盾冲突”的制度障碍。文章采用定性研究法，梳理异地办学校区在发展中面临的制度困境，提出对策建议：国家层面建立异地办学审批准入制度、地方政府建立统一高等教育管理制度、母体大学建立内外办学统筹制度、异地办学校区强化管理制度建设，以此推动异地办学校区健康有序发展。

关键词：异地办学；制度障碍；对策研究

中图分类号：G640    文献标识码：A    文章编号：1673-7164（2023）13-0006-04

一、问题的提出与理论视角

近年来，异地办学面临的诸多制度困境备受社会关注。中国教育科学研究院研究员直言，异地合作办学是“规模不经济”的做法，即高校的规模扩张了，耗费了更大的成本，但不会有活跃的、自主的发展。异地办学校区往往规模不大，办学层次较为单一，难以发展成美国那样的多校区的大学建制。同时异地办学模式饱受诟病，被认为培养不出与校本部同等水平的学生，在师资引进、教学管理、校园文化等方面均存在缺陷。异地办学面临诸多办学制度障碍，但地方政府和高校合作办学的势头不减。据统计，在全国75所教育部直属高校中，有41所学校建有异地办学机构，占比高达45.33%。这些高校共设立了60个异地办学机构，其中40个机构处于运行状态，20个机构处于筹建状态［1］。异地办学发展面临怎样的制度障碍？国家、地方政府和母体大学应该建立什么样的高等教育管理制度？本研究拟从新制度主义理论的视角进行阐释。

新制度主义主要代表人约翰·迈耶提出，我们必须从组织环境的角度去研究、认识各种各样的组织行为，去解释各种各样的组织现象。研究环境不能只考虑技术环境，必须要考虑制度环境（Institutional Enviornment），即一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等［2］。诺斯认为：制度是一个社会博弈的规则，或者更规范一点说，它们是人为设计的、形塑人们互动关系的约束［3］。从此角度而言，制度塑造人们的思维，影响异地办学校区的行动。

二、异地办学校区制度障碍探析

（一）国家的制度环境

国家不支持不鼓励异地办学。教育部历来对异地办学持慎重态度。2001年，李岚清在第三次全国高校后勤社会化改革工作会议上提出，高校的规模要与师资和办学条件相适应。高校要优化教育资源配置，充分利用社会资源发展教育。对于买地搞异地办学，扩大规模，要特别慎重。建大学城要充分考虑客观需要和现实可能性，量力而行。2014年，教育部和国家发展改革委关于下达2014年全国普通高等教育计划的通知中提出，严格普通高等教育招生资格和招生办学秩序管理，并明确“未经审批机关同意，高等学校不得以任何名义设立异地分校、办学点”。2017年，教育部印发《关于进一步加强高等学校基本建设管理的通知》，强调要审慎决策建设新校区，原则上不支持、不鼓励跨城市、跨省建设新校区，特别是具有本科教学功能的新校区。尽管教育部的态度明确，但基于社会经济发展、办学空间拓展与规模提升的需求，地方政府和高校合作进行异地办学的愿望依然强烈。

异地办学法律法规及政策协同。《高等教育法》等法律法规对异地办学没有明确规定，从国家层面到地方基本处于空白地带，法律政策体系不健全。华东师范大学研究院张端鸿曾提出建议，国家应及时启动《教育部直属高校异地办学管理办法》的制定，将高校异地办学的行为纳入法制化管理轨道。地方政府往往根据引进高校的具体情况一事一议，地方与高校之间的合作办学建立在中短期协议的基础之上，也未建立起良好的政策协同，导致异地办学在实践中难以获得政策资源支持，合作办学稳定性差。

（二）地方政府的制度环境

办学体制缺位。异地办学一般都要设立理事会，作为支持异地办学校区发展的咨询、协商、审议和监督机构。由于理事会成员的工作变动频繁，组织松散，难以建立长效机制，在保障异地办学改革与发展、丰富社会参与和支持办学、深化办学管理活动的监督、评价机制方面作为不够，很难及时有效地指导与管理异地办学工作。在市校合作的顶层架构中，理事会由于种种原因未能很好地履行管理职能。在笔者对某异地办学校区的领导访谈中，该领导表示“异地办学校区的办学体制目前尚未明确，理事会数年未开，市校双方的理事长和理事由于各自工作原因变更频繁，异地办学校区原本的管理制度是理事会领导下的院长负责制，理事会不开无法体现市校双方意见，无法推动相关部门解决在办学过程中的问题。”［4］

人事制度难以接轨。异地办学校区的人事管理未纳入政府序列，地方政府为引进异地办学校区，吸引优秀师资，往往会承诺给异地办学校区部分事业编制指标。但在實际运作过程中，由于没有行政事业单位隶属关系，招聘的教师及其他行政管理人员、技术人员主要从社会招聘，仅少部分拥有地方事业编制，大多数人员采用合同制形式进行管理，核定入编师资（不含经费）的户口、社会保险、医疗保险、住房等待遇一般参照当地高校教师的待遇办理。此外，职员制备案难以纳入受理渠道，虽然异地办学校区的部分行政管理干部有一定的行政级别，但多属于“内部粮票”，无法在当地行政人事体制内流动，晋升发展空间受限。人员编制管理也由于政策边界不清，人事关系复杂，给异地办学校区的人事资源管理造成了一定的困扰。

经济资源分配“内外有别”。组织资源被视为是那能够帮助组织更好地竞争并实现其愿景、使命、战略和目标的一系列优势属性组合。吉登斯定义资源为“使事情发生的能力”。异地办学校区管理边界模糊，未完全纳入地方高等教育系统，无形知识产权一般不属于地方政府，导致地方政府难以给予稳定的办学资源支持。异地办学校区往往难以享受和本地高校相同的“市民待遇”，主要体现在：一是专项经费投入缺失。地方政府在制定高等教育专项支持政策时，往往没有将异地办学校区纳入支持范围之列。二是人员经费投入不稳定。由于异地办学的单位性质被定义为差额拨款的事业单位，异地办学校区需自行承担人员工资等经费，远远不及政府对市属高校财政核拨的投入。三是科研经费竞争加剧。地方政府一般采取竞争性科研经费分配政策，市属高校扎根地方，基础布局比异地办学校区更合理，市属高校在争取地方科研经费方面更具优势。笔者从制度理论的视角出发，认为地方政府出于“合法性机制”考虑，用不充分的分配方式投入经济资源，导致异地办学校区难以获得公平的经济资源分配制度环境。

（三）大学本部的制度环境

大学的组织特性与管理关系。异地办学校区的性质是高等教育办学单位，也有着一般大学的组织特性，属松散型的组织，组织目标是多元的，因此异地办学校区的组成院系具有很强的独立性。而在实际办学过程中，学科发展、招生名额、学位审核、职称评定等一般都要依托母体大学各院系和部门，学科发展的力量支持和配套资源都来源于母体大学院系。此外，学生资源是成功办学的基础保障。早期异地办学校区一般依托母体大学相关院系进行招生，招生名额受限。异地办学校区主要依靠母体大学的师资力量，对教师的安排与管理没有主动权。教师既要在母体大学授课，又要远距离到异地教学，影响教学质量。同时，教师的职称评定一般由母体大学对应院系的学术委员会进行代评。由于是委托关系，每年审议时都需要与各相应院系沟通请其接受代评，导致本部院系对异地办学校区相关院系教师情况存在困惑。异地办学的管理遵循“路径依赖”的原则，由于母体大学相关制度存续时间长，按母体大学的制度进行发展，使异地办学校区难以实现自我办学、自我发展。

管理的滞后性。母体大学的各院系和部门对解决发展过程中的问题具有经验优势。而异地办学校区发展中的问题，由于距离问题或者沟通问题，不能及时摆在母体大学领导的面前，出现一定的滞后性。这种滞后性往往又带来“过了这个村，没了这个店”的后果。同时，校本部在制订相关政策时，既要考虑异地办学校区的问题，也要考虑本部各学院、中心的发展，由于各学院、中心与异地办学校区在某些发展方面存在竞争关系，更加影响母体大学解决异地办学校区相关问题的积极性。

文化的冲突。异地办学校区在办学发展过程中受到的文化影响也是多元的。大学文化和城市文化也无时无刻不在塑造着异地办学校区。高校组织不同于其他组织的重要特点之一，就是有着较为传统的民主精神和大学文化传统。由于“民主自由”风气盛行，导致在管理过程中，对异地办学校区发展过程中遇到的问题，众人观点不一样，影响到母体大学对异地办学校区的有效管理。同时，根据高等教育发展规律，好的大学都经历了近百年的沉淀与发展，所取得的成绩并不是一蹴而就的，异地办学校区不可能在短期迅速崛起，而是遵循高等教育发展的规律，需要一定的时间。但经济发达的地区倡导“时间就是金钱、效率就是生命”，政府更加希望异地办学方向与城市新兴发展的方向契合，重视产、学、研的科技转化，提倡创新创业办学尽快出成绩出效果。这些城市文化资源也左右异地办学的发展。

大学品牌的影响。大学品牌的背后是学术资源、办学品牌、科研能力的综合表现，也是异地办学校区创建的重要制度环境。大学品牌在创建异地办学的过程中，对于异地办学校区吸引科研人才，开展科研合作等，发挥着至关重要的作用。大学系统有自己的声望等级，声望等级高的大学有着更大的吸引力。地方政府邀约创办异地校区的大学多为研究型大学，学术声望高，大学品牌影响力大。处于顶端位置的大学与地方城市发生的互动是一种较高等级与较低等级行动者之间的互动，来自较高等级的资源往往被较低等级的行动者所看重［5］。大学品牌对于异地办学校区前期快速落地、引进师资、招收学生起到推动作用。母体大学出于对于大学品牌的保护，往往将异地办学校区定位于大学教育改革发展的试验田，导致其很难大规模开展，办学层次和规模受到限制。

三、异地办学校区发展的对策建议

迈耶和罗恩认为，组织想要获得存续空间，就必须取得合法性，合法性的重要来源就是采用被广泛认可规范化、理性化的组织结构，融合了制度化神话的组织更具有合法性，即使这种结构无法满足技术效率标准。在合法性机制下，各组层面的制度建议对异地办学校区的发展尤为重要［6］。

（一）建立国家层面的异地办学审核准入制度

从国家政策制度层面看，现行的限制高校异地办学的政策制度不能很好地满足社会对高等教育的需求，因此应变“堵”为“疏”。一方面为当地社会经济提供高等教育智力支持，另一方面切实保证异地办学的质量水平，避免出现“一管就死，一放就乱”的现象。由教育部建立审核准入与退出机制，设立准入与退出条件，对新建的异地办学校区，在建设标准和质量上进行分类评估，满足办学条件的给予准入，强化异地办学校区的内涵与质量建设。对于已建成的异地办学校区，应鼓励办出特色，保证办学质量，为地方社会经济和高等教育发展发挥作用。同时按周期进行评估，对不满足办学条件的异地办学校区，实行“关停并转”。发挥市场机制的作用，引导高等教育资源有序流动。

（二）地方政府建立统一的高等教育管理制度

地方政府可以通过引进重点高校开展异地办学，聚集国内外高等教育优质资源，形成“百花齐放”的高等教育体系。但政府不能只注重“引进”而不重视“扎根”，应调研现有高校的实际情况，完善高等教育政策。在政策制度上要“一视同仁”，不搞“内外有别”，公平、合理地分配各种办学资源，在研发资助和产业政策、人才政策的支持上发挥作用，引导异地办学校区从“办成”到“办好”，保障高等教育健康、持续、快速发展。

（三）母体学校应建立内外办学统筹制度

在政策制度建设上，母体大学要兼顾本部和异地两个校区，特别是异地办学校区管理复杂，母体大学应明确校区定位，协调资源投入，以创设高等教育品牌、拓展空间资源与服务社会为己任，根据实际办学情况，统筹好内、外两个校区的办学管理制度建设，不能顾此失彼。对于异地办学校区的历史遗留问题，母体大学应在深入调研的基础上，逐一消化解决。逐步理顺与异地办学校区、与地方政府的关系，使异地办学校区与母体大学、地方政府有效对接，为异地办学营造良好的制度发展环境。

（四）异地办学校区加强自身制度建设

异地办学校区要抢抓一流大学和一流学科建设机遇，进一步扩大校区规模，形成办学特色与规模效应。在国家与地方政府高等教育管理政策制度下，根据母体大学的要求，建立科学、规范、高效的办学管理制度体系，促进校区健康、稳定、可持续发展。具体而言，异地办学校区要吸取理事会制度不完善的行动经验，建立异地办学校区的领导小组和工作小组，邀请地方政府各级官员加入，从而加强与地方政府的关联，通过建立顾问委员会、国际学术委员会，吸纳关注校区的学界、企业界的高端资源，借力推动办学主体进行制度设计。

四、结语

斯科特认为制度理论处理是社會结构中更深层次的内容，考察结构（包括计划、规则、标准）成为指导社会行为权威的过程。异地办学校区诞生于市校合作协议，这种协议型组织没有长期一体化组织的稳定性，办学主体之间存在着模糊的管理政策边界，缺乏系统的办学制度建设，影响其办学质量水平和持续健康发展。因此，异地办学校区发展要以法治化的思维提升其管理现代化水平，加快推进异地办学主体三方在招生培养、学科建设、队伍建设、办学经费及硬件投入等方面的立法和政策制定工作，从纵向与横向上综合施策，逐步解决异地办学校区事权与人、财、物权不相匹配的问题。一方面国家应站在促进地方经济社会和高等教育发展的战略层面，加强异地办学的顶层设计，把异地办学纳入法制化的轨道。另一方面，地方政府和母体大学应加强协同配合，建立一整套适合异地办学校区发展的相关政策和制度。异地办学校区也要积极为异地办学争取更利于发展的制度环境。

参考文献：

［1］ 张端鸿，刘虹. 高校异地办学应纳入法治化轨道［N］. 中国科学报，2019-02-27（04）.

［2］ 周雪光. 组织社会学十讲［M］. 北京：社会科学文献出版社，2003：74.

［3］ 道格拉斯·C·诺斯. 制度、制度变迁与经济绩效［M］. 上海：格致出版社，2014.

［4］ W·理查德·斯科特，杰拉尔德·F·戴维斯. 组织理论：理性、自然与开放系统的视角［M］. 高俊山，译. 北京：中国人民大学出版社，2011.

［5］ 郭建如. 声望、产权与管理：中国大学的校企之谜［M］. 北京：社会科学文献出版社，2010.

［6］ Jeffrey P，Gerald S R. The external control of organizations：A resource dependence perspective［M］. California：Standford University Press，2003.

（荐稿人：白志强，北京大学深圳研究生院教授）

（责任编辑：邹宇铭）