“大综合一体化”行政执法改革背景下乡镇“一支队伍管执法”研究

丁友良

（中共舟山市委党校 管理与文化教研室，浙江 舟山316000）

乡镇“一支队伍管执法”是创新乡镇行政执法体制模式的主要内容，也是提升乡镇行政执法效能的重要途径。早在2019 年1 月，中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》已明确提出要“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉”，整合乡镇“现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构”，“逐步实现基层一支队伍管执法。”[1]2022 年3 月1 日，浙江省委书记袁家军在全省“大综合一体化”行政执法改革推进大会讲话中也明确提到要“优化执法层级、整合乡镇执法力量，推进‘一支队伍管执法’”。本文在梳理乡镇“一支队伍管执法”的理论及法律依据的基础上，对以往乡镇①“一支队伍管执法”的实践探索进行了归纳总结，并针对实践中存在的问题指出了解决路径。

一、乡镇“一支队伍管执法”的理论及法律依据

乡镇一支队伍管执法是市、县（区）综合行政执法改革的延续和深化。在我国，综合行政执法改革的实施，既是公共管理相关理论影响的结果，也是国家在政策和法律层面积极推进的结果。

（一）乡镇“一支队伍管执法”的理论依据

乡镇一支队伍管执法，就是通过县区与乡镇两级行政部门的职能整合与流程再造，在乡镇层面合成一支综合执法队伍来集中行使行政处罚权、行政监督检查权和行政强制权，以此来实现行政执法的协同性和高效性。而这与下列理论主张具有较大的相关性。

1.“重塑”与“重理”理论

“重塑政府与重理政府是90 年代西方新公共管理学的两个重要方面”[2]。这两大理论的核心思想对我国综合行政执法改革具有一定的启示意义。重塑政府理论提出要重新定位政府职能、改革政府的运作模式，以此来提升政府的服务水平。“重理”理论则强调通过组织流程的重新设计来改善组织的运作成效。我国传统部门化行政体制，造成了行政执法权分散、执法机构林立，以至于出现重复执法、多头执法、执法扰民等现象。综合行政执法改革对政府行政执法流程的优化和再造，在一定程度上是汲取了“重塑”与“重理”理论的思想精髓，它打破了行业和部门领域的界限，统一设置综合行政执法机构，直接跨行业、跨领域开展综合行政执法，大大提升了政府的执法效率和服务水平，从而更好地促进了政府职能目标的实现。而乡镇一支队伍管执法其实质是乡镇层面的综合行政执法改革，自然也与“重塑”与“重理”理论相契合。

2.整体性治理理论

整体性治理理论是在治理理论的基础上发展起来的。治理理论主张多元主体的参与来实现“善治”的目标。整体性治理理论则是针对新公共管理运动即重塑政府所造成的政府结构“碎片化”等问题提出来的。其核心思想就是强调整合、协作与整体运作。而综合行政执法改革就是要实现行政执法权的整合、推进相关部门协调配合来实现政府的整体化运作，以避免行政执法权交叉打架、各自为政。政府行政执法领域引入整体治理理念，可以在一定程度上消除政府管理中普遍存在的本位主义、部门主义、各自为政等“碎片化”现象。这种“碎片化”现象在乡镇层面就表现为乡镇政府与县区派驻乡镇的“七站八所”等执法机构之间复杂且难以高效协同的行政关系。运用整体性治理理论来指导乡镇综合行政执法改革可以大大提升基层政府的治理能力和治理水平。

（二）乡镇“一支队伍管执法”的法律依据

乡镇一支队伍管执法的法律依据可以分为两大类：一是国家早期为相对集中行使行政处罚权和综合行政执法改革而修订的法律；二是国家最近为便于推行乡镇行政执法改革而修订的法律。

1.早期修订的法律

早期为推进相对集中行使行政处罚权和综合行政执法改革，全国人大修订的法律主要有两个：

一是1996 年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）。该法第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”此条法正式从法律层面确立了相对集中行政处罚权制度，这为综合行政执法改革和相对集中行使行政处罚权提供了直接的法律依据。

二是2011 年6 月30 日通过的《中华人民共和国行政强制法》。该法第十七条第2 款规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”这为综合行政执法机关采用行政强制措施提供了法律支持。

2.最新修订的法律

2021 年1 月22 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过了《行政处罚法》最新修订的法律在一定程度上为乡镇综合行政执法和实现一支队伍管执法消除了法律障碍。

因为之前版本的《行政处罚法》明确规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”②，即乡镇政府没有资格行使行政处罚权。而委托执法又面临《行政处罚法》所规定的受委托组织必须是“依法成立的管理公共事务的事业组织”③的条款限制，由于乡镇政府不属于“事业组织”，因而不符合《行政处罚法》规定的委托实施行政处罚的主体条件。

而2021 年新修订通过的《行政处罚法》已解决了这些法律问题。它明确规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”④。同时取消了受委托行使行政处罚权的组织必须是“事业组织”的规定⑤。这样乡镇政府可以合法地成为受委托行使行政处罚权的行政主体。

二、乡镇“一支队伍管执法”的实践探索

虽然中央于2019 年才正式发文提出要在乡镇（街道）层面组建统一的综合行政执法机构，“逐步实现基层一支队伍管执法”，但鉴于乡镇“一支队伍管执法”对于提高基层行政执法效能具有重要意义，因而早在2005 年开始，我国一些地方就先后进行了乡镇综合行政执法探索⑥。尽管没有形成统一成熟的模式，离“一支队伍管执法”尚有差距，但他们探索的方向仍值得肯定和学习。

（一）乡镇综合行政执法权行使主体的探索

乡镇行政执法长期以来实行派驻机构的模式，即使在县区实行综合行政执法改革后，也只在各乡镇设立综合行政执法中队，与其它县区主管部门的派驻机构一道在各自的职权范围内在乡镇行使行政执法权。而乡镇一支队伍管执法的核心就是要解决由谁来统一行使整合后的综合行政执法权。从各地的探索实践来看，普遍是以乡镇政府的名义来统一行使综合行政执法权。这是因为乡镇所属的各类机构不具有行政主体资格。虽然在2021 年版《行政处罚法》修订之前，乡镇政府以委托形式进行综合执法也备受争议，但毕竟在乡镇层面只有乡镇政府才具有行政主体资格。当然各个乡镇会在内部设立具体行使综合执法职能的专门机构，其名称各异，主要有“综合行政执法办公室”、“综合行政执法局”和“综合行政执法大队”三类。如山东省滨州市博兴县兴福镇设立“综合行政执法办公室”，具体负责和统筹安排镇域内综合行政执法的各项事务，协调处理与上级部门以及其他单位的沟通事宜[3]；江苏省泰州市的88 个乡镇(街道)[4]、苏州市的经济发达镇[5]以及浙江省杭州市桐庐县分水镇[6]专门设立乡镇层级的综合执法局，以乡镇人民政府名义统一行使行政执法权；江西省抚州市东乡县[7]和河南省安阳市汤阴县[8]各乡镇则成立综合行政执法大队，由乡(镇)长或常务副乡（镇）长兼任执法大队大队长，负责乡镇综合行政执法大队的日常工作。此外乡镇综合行政执法改革的最早期（即原浙江绍兴县2005 年“乡镇扩权”改革试验时期）在试点乡镇也设立“综合行政执法所”，但“综合执法所属于一个挂牌的虚设机构”[9],人员全部兼任。

（二）乡镇综合行政执法权获取方式的探索

各地在乡镇综合行政执法权获取方式的探索中，既存在县区直接向乡镇政府“赋权”、“交办”等非正规做法，⑦也有采用正规合法的行政委托方式，即乡镇政府通过与县区各相关主管部门签订执法委托协议来获得原属该部门的行政执法权。比如早在2005 年浙江绍兴县（现已撤县改成柯桥区）就尝试采用委托方式将环保、安监等领域的监督处罚权下放给乡镇。[9]从各地来看，乡镇行政执法权的大小并不一致，主要取决于所承接事项的多少。例如，在经济发达镇行政管理体制改革试点中，苏州5 个试点镇⑧平均承接了994 项行政处罚权[5]；河南省安阳市汤阴县则将9 个与乡镇工作相关、与群众联系密切的县直部门的1559 项行政执法权下放至乡镇[8]；浙江省杭州市桐庐县分水镇综合行政执法局集中行使23 个执法领域513 项行政执法权[6]。

（三）乡镇综合行政执法人员配置方式的探索

乡镇综合行政执法人员配置涉及人员来源与人员数量的确定。乡镇综合行政执法机构的人员来源主要有三种渠道：

一是乡镇在编人员调剂。即从乡镇现有的行政编制人员中抽调一部分人到乡镇综合行政执法机构承担行政执法工作。

二是从县直部门派驻乡镇的机构中抽调。部分县直部门将执法权委托给乡镇后撤销了乡镇派驻机构，其原有的部分派驻人员进入到乡镇综合行政机构工作。例如山东省滨州市博兴县兴福镇就是通过整合原来的国土、安全生产、环境保护、城市管理等部门派驻在兴福镇的执法人员，组建镇综合行政执法队伍[3]。河南省安阳市汤阴县在乡镇综合行政执法改革中，委托放权的9 个县直局(委)在每个乡镇至少下沉2 名行政执法人员[8]。

三是从社会上招录。通过公务员考试渠道录用的人员可以正式成为乡镇综合行政执法机构执法人员，通过其它渠道招聘的人员成为辅助执法人员⑨。

至于乡镇综合行政执法机构的人员数量，由于受编制总额控制的影响，通常会确定一定的配置比例。例如2015 年江西省抚州市东乡县在乡镇综合行政执法改革中明确按“3 万人以上的乡镇安排20 名、3 万人以下的乡镇安排15 名”的原则配备乡镇综合行政执法机构的人员[7]。河南省安阳市汤阴县则采用乡镇配置人员与县局下沉人员按照1:1 的比例来共同组成乡镇综合行政执法大队[8]。

（四）乡镇综合行政执法模式下条块关系的探索

乡镇综合行政执法改革的理想模式是上级部门不在乡镇设立“条管”⑩的派驻机构，并把基层行政执法权全部委托给乡镇，实现完全的乡镇“一支队伍管执法”。但目前来看尚难完全做到这一点。如何在乡镇综合行政执法中处理好“条块”关系仍然是一个绕不开的问题。在乡镇综合行政执法探索中对“条块”关系的处理主要分两种情况：

一是主管部门派驻乡镇的机构仍被部分保留下的条块关系。这种情况下，主管部门派驻乡镇机构与乡镇综合行政执法机构并存,各司其职。也就是乡镇综合行政执法改革后，那些被撤销的县区部门派驻乡镇的机构，其相关执法职能纳入乡镇综合执法机构，而未被撤销的县区部门派驻乡镇的机构，仍按其职能在乡镇行使行政执法权。主管部门派驻机构与乡镇综合行政执法机构在各自职权范围内开展执法工作，江苏省的苏州经济发达镇的改革就是如此。

二是主管部门派驻乡镇的机构被撤销后的条块关系。这种情况下，主管部门在乡镇原有的派驻执法人员全部或部分被整合到新成立的乡镇综合执法机构。在乡镇执法实践中，“属于乡镇职权范围的，以乡镇名义进行处理；属于委托乡镇执法范围的，以委托机关的名义处理，乡镇具体承办；属于县直行政执法机关职权范围的，由该县执法机关派驻的行政执法人员及时调查核实、立案查处。乡镇综合执法大队负责在案件办理过程中协调配合”[8]。被整合到乡镇综合执法机构的县区主管部门执法人员的日常管理和考核由乡镇政府负责，业务指导培训由县区主管部门负责，人事调动和人事任免都由原单位负责，需事先书面征求镇党委、政府同意后，按规定程序办理[3]，山东省的滨州市博兴县兴福镇和河南省安阳市汤阴县的改革就是如此。总体上看，乡镇综合执法机构都实行双重领导体制，既受乡镇政府的领导，又受相关委托机关的指导和监督。

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三、乡镇“一支队伍管执法”的现实问题

由于改革的超前性与立法的滞后性，乡镇一支队伍管执法的最大问题是法律问题。在2021 年《行政处罚法》修订之前，乡镇政府直接行使行政处罚权或接受委托实施行政处罚都是不合法的（即执法主体不适格）。直到2021 年新修订的《行政处罚法》颁布实施，乡镇政府才可以合法地成为受委托行使行政处罚权的行政主体。法律障碍得以部分去除后11，当前乡镇一支队伍管执法存在的问题主要表现为以下几方面：

（一）放权事项不尽合理

乡镇一支队伍管执法的核心就是要将原来上级政府派驻乡镇的“七站八所”的分散执法转为乡镇政府的集中执法。这种集中执法权来源于上级各执法部门的行政委托。而在改革实践中实际的委托放权事项不尽合理，究其原因主要有两点：一是涉及利益因素——上级执法部门不愿将“含金量”12高的权力下放给乡镇；二是涉及责任因素——上级执法部门不愿承担权力下放给乡镇所带来的法律责任。前者容易理解，无须赘述。后者则是因为《行政处罚法》历来都明确规定“委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。”13也就是说，在行政委托关系中权责是不一致的。如果上级执法部门将执法权委托给乡镇政府，那么一旦因乡镇政府不当执法引发行政诉讼，上级执法部门（即委托机关）仍会成为行政诉讼的被告。为了避免承担这种法律责任，上级执法部门势必会严格限制委托执法事项。

利益因素和责任因素叠加，就导致执法部门“在向乡镇综合执法机构赋权过程中的选择性下放”[10]，即只愿意将一些执法难度大、责任重、风险高、“含金量”低的执法事项放权给乡镇。从浙江省舟山市调研的情况来看，乡镇对这些执法事项的实际执行率普遍难以达到60%。

（二）职能边界较难厘清

虽然在“乡镇一支队伍管执法”改革中对乡镇综合执法机构的职权范围作了梳理，但要真正清晰界定执法职能边界仍有一定难度（其实这个问题在市县层面也存在，比如市县的综合执法局与各职能部门的专业执法边界也未能完全厘清）。况且乡镇综合执法改革并不能完全做到“一支队伍管执法”，一些条线部门（如国土、公安、税务等）仍在乡镇保留了派驻机构，其在业务上接受上级职能部门的指导和监管，与乡镇综合执法机构的职能范围和边界并不能完全厘清。例如针对某个违建事件，乡镇综合执法机构与国土、城建部门之间会因职能界定不明而相互扯皮、互相推诿，甚至出现重复处罚、不同处罚（即各自分别作出“罚款”与“拆除”的不同决定）的情况。

（三）执法能力尚有不足

乡镇执法能力受制于执法人员数量、执法人员素质与执法技术设备保障。

从执法人员数量来看，相关部门将行政执法权下放后，通常并未将有关执法力量划转给乡镇。此外，由于《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》明确规定：“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”，而在现有行政编制总量不可能突破的前提下，难以在乡镇配备足够的具有公务员编制身份的执法人员。

从执法技术设备保障来看，个别行政执法事项专业性较强，如国土、规划和环保类案件，而乡镇又缺乏技术人员和专项设备支持，调查取证难，无法开展相关执法。此外，有的部门虽将某些执法权下放给乡镇而执法所需要的数据平台却没有让乡镇共享，如在处理人行道车辆违停时，乡镇与交警大队线上平台端口并未打通，乡镇执法队权限不足，导致无法在线上缴纳违章停车罚款。

（四）执法监督还有难度

乡镇基层是熟人社会，人情、关系、面子以及各种乡村社会的潜规则会在一定程度上影响着乡镇综合行政执法机构的执法公正性。因此，如何加强执法监督防治执法权因各种原因被主观滥用也是乡镇“一支队伍管执法”改革中需要解决的一个现实问题。此外，由于乡镇综合执法机构不具有行政主体资格，它是以乡镇政府名义开展综合行政执法，上级职能部门执法权的委托对象也是乡镇政府。从委托法理和行政监督的角度，上级政府的职能部门需要对委托对象即乡镇政府的执法活动进行监督，但在执法实践中这种监督事实上很难开展，因为它要监督的是一级政府而不是一个部门机构。

（五）人事管理不够顺畅

乡镇“一支队伍管执法”是个渐进和逐步实现的过程。有的乡镇虽然接受了主管部门委托的部分行政执法权也成立了乡镇综合行政执法机构，但仍保留了独立于乡镇的派驻体制。即使那些废除了派驻体制完全实行“一支队伍管执法”的乡镇，在行政执法权“下沉”后整合行政执法力量也存在难度。行政执法权“下沉”和整合行政执法力量过程中上级执法部门还需要下派执法人员给乡镇以弥补乡镇本身人员编制及业务能力的不足。而在现有的体制下，下派执法人员虽然实现了“人随事走”，但这些人员的编制还在县区职能部门，乡镇虽对其有一定的考核权，但这些下派的执法人员的人事关系还在原单位，对其进行监督、管理和责任追究并不是很顺畅。

四、乡镇“一支队伍管执法”的优化路径

从中共中央办公厅和国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》来看，乡镇综合行政执法改革方向就是要逐步实现“一支队伍管执法。”接下去需要做的是如何解决乡镇“一支队伍管执法”实践中存在的现实问题，从而切实提升乡镇行政执法效能和基层社会的治理成效。

（一）合理委托行政执法具体事项

为了避免主管部门基于利益因素而控权不放，县（区）政府在编制乡镇综合行政执法事项目录清单时，除了要参考省里的《浙江省乡镇（街道）综合行政执法事项指导目录》外，还要积极听取乡镇的意见和他们的实际需求（毕竟农业乡镇、渔业乡镇、工业乡镇和山区林业乡镇对执法事项及权限需求并不完全一致，不能搞一刀切），确保乡镇政府能获得承担属地管理责任所需要的执法权限。

为了避免主管部门基于责任因素而控权不放，县区主管部门与乡镇政府在所签订的委托执法协议中要详细写明委托执法范围、执法程序和乡镇政府在委托执法中的责任。这样做虽然不能从法理上改变委托方的责任（即不能改变委托方可能成为行政诉讼被告的处境），但在政府内部考核时可豁免其责任。毕竟政府内部考核事关部门领导的政绩和前途，一旦没了这方面的顾虑，上级主管部门才能放心向乡镇放权。

同时要定期评估乡镇综合执法效能，动态调整乡镇综合执法事项目录清单，确保乡镇执法范围仅限于“看得见、管得了、高频发”等事项上，防止上级主管部门利用放权“甩包袱”，避免将执法难度大、责任重而乡镇又难以胜任的执法事项委托给乡镇，让乡镇政府成为上级部门的“替罪羊”。

（二）弹性处理执法职能边界范围

执法职能的边界和范围难以彻底厘清，这在市县综合执法改革中也是个普遍性的问题。乡镇综合执法中应弹性处理这个问题：能够细化的尽可能在委托执法事项清单中进行细化，由乡镇自主开展行政执法；实在难以细化的或某方单独执法确实存在困难的，则可以通过建立联合执法和协助执法的常态化协作机制来加以解决。即如果某个事项执法边界不清或乡镇能够执法但顾及人情社会的各种因素及执法的权威性和执法效果，那么乡镇政府可以联合县区主管部门共同执法；如果某个事项以县区主管部门直接执法更有设备保障但又鞭长莫及难以及时发现，那么乡镇政府应协助县区主管部门执法（比如及时告知县区主管部门某个违法事项的存在，也即乡镇“吹哨”、部门“报到”）。

（三）综合施策提升乡镇执法能力

鉴于乡镇执法能力受制于执法人员数量、执法人员素质与执法技术设备保障等因素，因此提升乡镇执法能力也必须从这几方面着手。

一是合理调剂行政执法编制，灵活运用行政执法力量。随着执法权委托下放，可以考虑将原主管部门派驻乡镇的人员编制全部划归乡镇综合执法机构。同时乡镇内部也可以根据执法实际需要临时调剂部分行政人员辅助执法工作。此外，还可以通过信息化联动，与县区主管部门协作开展执法，以弥补乡镇执法力量不足。

二是定期开展执法业务培训，不断提高乡镇执法人员素质。对行政执法人员在其任职前要进行执法资格考试培训，帮助其考取执法资格证书；任职后也要定期开展法规法条和执法实务培训，以增强执法人员在执法过程中的法律意识、程序意识、规范意识、证据意识，从而提升乡镇行政执法工作水平。

三是合理配置执法所需设备，切实搞好乡镇执法技术保障。行政执法事项繁杂因而所需的执法设备种类繁多，涉及交通装备、通信指挥装备、取证装备、快检装备、防护装备和其它工作所需装备等六大类，每一类都有很多具体的装备。在财力可承受的范围内应为乡镇行政执法配置必要的装备，同时要打通业务部门与乡镇执法队之间的执法平台端口，切实保障乡镇执法需要。

（四）双管齐下搞好乡镇执法监督

要从制度层面和技术层面双管齐下来解决县区各主管部门下放执法权后对乡镇综合执法难以监督的问题。

从制度层面来讲，要全面落实执法全过程记录制度和行政执法公示制度。通过“建立执法全过程记录制度，实现全程留痕、可追溯、可追责”。通过“全面推行行政执法公示制度，做到依据公开、决策公开、执行公开、结果公开、过程公开”[1]，这样才能便于接受公众监督。

从技术层面来讲，要运用现代信息技术来辅助执法监督。通过建立和完善省市县乡共享的执法监管数字平台，实现对行政执法的实时监督和全过程监控。

（五）以块为主理顺人事管理关系

乡镇综合行政执法改革中人事管理还不顺畅的根源在于传统的“条块分割”体制。要理顺乡镇综合行政执法改革中人事管理关系，必须从过去的“条块分割”变为“以块为主”，即“条管”的部门派驻乡镇的执法人员其人事关系要真正纳入到乡镇管理：对于仍保留了派驻体制的乡镇，主管部门派驻到乡镇的执法人员，其考核和晋升要取决于乡镇的意见；对于那些废除了派驻体制完全实行“一支队伍管执法”的乡镇，主管部门下派到乡镇综合执法机构工作的人员，其编制和人事关系一律划归乡镇。这样才能从根本上理顺基层综合执法人员的人事关系。

总之，乡镇“一支队伍管执法”是提升乡镇行政执法效能和基层治理成效的一种改革尝试，任何改革要想取得理想的效果必然会经历一个不断试错、不断修正的过程。乡镇“一支队伍管执法”也将在发现问题、解决问题的实践过程中臻于完善。

注释：

①本文在题目及正文中不提与乡镇平级的街道，主要是因为街道属于城区，在城市综合行政执法中可以带过，而乡镇情况特殊，个性差异较大（如农业乡镇、渔业乡镇、工业乡镇和山区林业乡镇等），对自主执法需求更大。

②详见《中华人民共和国行政处罚法》（2017 年版）第二十条。

③详见《中华人民共和国行政处罚法》（2017 年版）第十九条。

④详见《中华人民共和国行政处罚法》（2021 年版）第二十四条。

⑤详见《中华人民共和国行政处罚法》（2021 年版）第二十一条。

⑥2005 年8 月浙江绍兴县（后撤县改成柯桥区）在“乡镇扩权”改革中就尝试乡镇综合行政执法。

⑦县区向乡镇直接赋权是不合法的。省、自治区、直辖市也只在2021 年之后根据新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，才有权决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇政府行使。

⑧即昆山市张浦镇、吴江区盛泽镇、张家港市凤凰镇、常熟市梅李镇、太仓市沙溪镇。

⑨根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63 号），“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”。

⑩ “条管”指“垂直管理”的单位。

11其实，一些深层的法律问题还是存在的。比如中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》中规定乡镇和街道的综合行政执法机构“以乡镇和街道名义开展执法工作”。这与《中华人民共和国行政处罚法》规定的“受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚”相违背。在依部门管理为前提的现行法律体系不变的情况下，乡镇层面的跨领域跨层级执法事项的综合，势必会造成法律、法规以及不同层级的规范性文件之间的相互冲突。

12指执法权所附着的现实利益。

13 《中华人民共和国行政处罚法》1996 年版、2009 年版和2017 年版的第十八条第二款，《中华人民共和国行政处罚法》2021 年版的第二十条第三款。