环境法典视野下生态环境损害赔偿制度立法模式探索

张 辉 姜 安

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

2021 年4 月我国正式启动环境法典编撰工作并将其列入全国人大常委会立法计划，标志着环境法典编纂工作正逐步进入立法机关工作日程。[1]为给环境法典编纂工作提供扎实的法学理论基础，学界从环境法典编纂可能性、制度安排、结构模式等角度展开深入研究，最终形成以“适度法典化”为基础、“提取公因式”为方法、“总则—分则”为结构的环境法典编纂思路。[2]现行环境法对于进一步构建体系化的环境法典存在迫切需求，编纂环境法典适逢其时，也为生态环境损害赔偿制度立法提供了恰当时机和氛围。

为使生态环境损害赔偿制度顺利融入环境法典，需要解决以下问题：第一，当前我国生态环境损害赔偿制度相关规定大部分出现于规范性文件中，尚未针对该制度进行专门且系统的立法。因此需要探讨是否应将生态环境损害赔偿制度纳入环境法典。第二，环境法因自身的领域法特性，各国都会不可避免地存在立法冗杂、法制破碎等问题。[3]编纂环境法典也必然会造成环境法律体系内部多个子体系的衔接冲突，在立法时应当如何安排生态环境损害赔偿制度与其他制度的关系？第三，生态环境损害赔偿制度具有法律关系主体复杂、法律利益要素多元、调控法律制度类型多样等特征，应当如何进行制度设计？基于上述问题，笔者尝试结合生态环境损害赔偿立法困境与制度特殊性，分析该制度在环境法典中的定位与功能，探讨法典化立法模式下的框架结构。

一、国外生态环境损害赔偿制度立法模式

我国设立生态环境损害赔偿制度的初衷是为了弥补环境单行法在生态环境损害专业性领域的缺失，妥善处理实践中日趋复杂的生态环境损害难题。然而作为一项从国外生态环境救济制度中引入的全新制度，我国生态环境损害赔偿制度在实务和理论层面仍存在诸多争议，学界也暂未形成共识。如果该制度缺乏成熟的现行法律依据，或者立法对于此制度规定得过于抽象、模糊，缺失统一的适用标准，必然会对生态环境损害制度的应有功能与救济效果获赔造成阻碍。因此需要总结国外优秀的立法经验与启示，推动该制度在我国的立法。

（一）美国自然资源损害赔偿制度

美国自然资源损害赔偿制度的优点在于配备全套的损害赔偿与评估制度，并广泛适用多元化的纠纷损害赔偿借鉴机制。同时为了全面履行环境保护，美国也在《清洁水法》《清洁空气法》《资源保护和恢复法》中建立体系化的自然资源损害评估系统。得益于此套完整的评估、诉讼、纠纷解决的法律制度框架，美国的自然资源损害赔偿机制可以准确且快速地评估出受损自然环境的赔偿金额，快速、高效地对受损环境进行修复。

但是美国自然资源损害赔偿制度的法理基础是普通法系和该国法律实践中广泛适用的“公共信托理论”，该理论强调为了更好地保护公共利益，政府具有控制并保护本国自然资源的义务。虽然我国生态环境损害赔偿制度是依附于侵权法基础而建立的，但美国自然资源损害赔偿制度仍有值得我国借鉴的立法经验。王树义等[4]认为，美国自然资源损害赔偿制度的顺利实施得益于确立了体系完整且法律位阶较高的法律体系，并且突破了传统侵权法的部分束缚，转而在赔偿主体、客体、范围等内容上设置了独立的规则。

（二）瑞典生态环境损害赔偿制度

瑞典在进行生态环境损害赔偿立法时借助了本国设计环境法典的立法时机，在环境法典制定时一并整合了本国15 部环境单行法，并且将生态环境损害制度置于环境法典中，成为整个环境法典的有机组成部分。虽然该制度涉及各类生态环境的不同要素，但这些环境要素均具备公共的环境属性，因而将其整合至一部环境法典中也有其合理性。[5]制定环境法典的方式不仅可以从整体规划的角度对制度作出立法回应，也可以通过整合繁杂的法律规则以避免因法律条文重合而导致立法资源的浪费。法典化立法模式可以高效整合现行法律法规，协调与其他单行法的关系，构建环境法律体系内部的协同和衔接。虽然此模式有着众多突出优势，但并不意味着我国可以照搬瑞典的立法模式。首先我国现行环境法律体系与瑞典存在较大差异，不宜生硬地将生态环境损害赔偿制度与环境单行法进行组合；其次制定一部综合性法律要求立法机构投入更高的立法成本，需要考虑到制度改革的时效性与可行性间的矛盾。

但是从整体性和体系性的角度来说，瑞典的立法模式仍对我国具有较大的借鉴意义。当前我国正开展环境法典编撰工作，为我国生态环境损害赔偿制度提供宝贵的立法时机。因此可参考瑞典环境法典的结构设计模式，在具体章节内容设计上，围绕生态环境损害赔偿制度自身特点构建核心原则与规定，之后依据实际情况完善相关法律、法规，为该制度构建一个涵盖全面、逻辑自洽的体系。

（三）国外优秀立法经验对我国的启示

国外的立法模式在制度设计方面与我国存在较大的差异，当前我国不论构建何种模式的生态环境损害赔偿制度都难以在立法资源紧缺与立法紧迫之间达到平衡。首先，从理论层面来看，我国生态环境损害赔偿制度的问题主要源于理论上的晦暗不明，主要表现为公私法逻辑混同、制度定位不清晰、主体角色错位等。[6]其次，从实践角度观察，生态环境损害赔偿制度自身具有专业性与复杂性，不仅包含种类众多的环境要素，亦包含磋商、索赔诉讼以及求偿顺位等程序问题，这些问题阻碍了此制度在实践中的应用。[7]但上述问题都是生态环境损害赔偿制度面临的表面问题，究其根源是缺乏一个体系化结构，因而导致制度缺乏系统性、功能冲突、适用情况不明确等问题。

笔者认为可以采取法典化立法模式以实现对生态环境损害赔偿制度的系统性重构，在宏观上明确生态环境损害赔偿制度在环境法典中的定位，以解决该制度与其他环境法律制度的重复、冲突问题；在微观上整理并归纳现有规范性文件，通过整合并梳理现行规定，保障制度体系完整。法典化是对法律体系进行更高级的归纳与重组，是从整体角度出发，对相关法律条文进行重塑与迭代的过程。因而法典化立法模式更加重视立法的科学性、体系性与整体性。

二、生态环境损害赔偿制度法典化立法模式的必要性与可行性

（一）生态环境损害赔偿制度法典化立法模式的必要性

1.完善系统性的法律依据

我国环境法律体系经过40 多年的研究与发展，已经具备针对不同环境要素的环境单行法，基本形成体系完善的环境法律框架。我国生态环境损害赔偿制度的改革是通过规范性文件予以启动，在实践中经常出现法律规范供给不足的情况，而分散式立法模式无疑会进一步增加生态环境损害赔偿制度的适用难度。构建生态环境损害赔偿制度应当贯彻“改革必须于法有据”的要求，但随着改革的不断深入，以政策为导向的规范性文件将不可避免与现行法律体系产生摩擦与矛盾。[8]生态环境损害赔偿制度的实然状态与应然功能仍然存在差距，在立法层面表现为以下问题：第一，生态环境损害赔偿制度缺乏系统性。目前我国立法机构并未在法律层面上对生态环境损害赔偿制度进行专门立法，相关规定大多分散于政策性文件或司法解释中。规范性文件和司法解释能够在一定程度上及时回应社会对于生态环境治理的急切需求，但也间接造成缺乏统筹性规划的问题。第二，缺乏国家层面的法律依据。生态环境损害赔偿制度自出现时就伴随深刻的“部门主导”的烙印，相关规范性文件受制于自身法律位阶及内容涵盖性局限，未能对适用范围、具体程序等内容作出统一规定，阻碍其在实践中适用。

2.融入现行环境法律体系

稳定性是法律体系的主要追求，但法律体系的稳定性必然依托于体系统一的逻辑。[9]目前我国环境法律体系对于生态环境保护已初具规模，既有的法律法规能够完整覆盖我国所有环境要素。鉴于生态环境损害赔偿制度在环境法律体系中的地位不断提高，如何顺利融入既有环境法体系显得尤为迫切。现行环境保护体系中已经存在环境行政公益诉讼制度、环境民事公益诉讼制度以及生态环境损害赔偿制度等多种救济机制，形成了多法并行的保护机制，为生态环境损害的救济提供了多重保障。[10]然而，设计多种救济机制的初衷是为了应对实践中多元化的利益诉求，但多种救济机制的交叉应用必然会引起法律条文之间的矛盾，进而造成法理和实践适用的冲突。

将生态环境损害赔偿制度与以保护环境公共利益为宗旨的环境民事公益诉讼制度进行对比，发现两者在功能上不可避免地发生了重叠。两项制度具有不同的立法目的，应当在生态环境救济体系中发挥不同的作用，但两者在机制功能、诉讼目的等方面高度重合，将不可避免地引发司法既判力的牵引，进而影响生态环境保护机制的整体运行。[11]生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间的矛盾与冲突，既造成两诉之间逻辑关系混乱，影响司法适用，降低纠纷解决效率，也导致处理生态环境损害赔偿问题时，政府的经济意愿与公众的生态环保意愿发生冲突。法律体系作为一个有机整体，各条文之间应当具有内在逻辑联系。消除各环境法律法规间的结构性冲突需要抛弃以往“头痛医头，脚痛医脚”的立法思路，采取法典化的形式才能使我国的环境立法真正实现系统化与整体化。[12]

（二）生态环境损害赔偿制度法典化立法模式的可行性

当前生态环境损害赔偿制度存在的问题并不足以证成法典化立法模式的正当性，关键在于法典化立法模式是否能对该制度现有问题作出法律回应。

首先，法典化立法模式可以将生态环境损害赔偿制度纳入我国环境法律体系，发挥体系化的效益。一直以来我国生态环境损害赔偿制度划分在环境法与行政法双重管理之下，[13]但对于生态环境损害问题的法律回应绝不能仅仅依靠环境法一个部门法，而应当由整个法律体系的不同法律部门作出协同性回应。生态环境损害赔偿的法律关系主体复杂、利益要素多元，建立完善的生态环境损害赔偿制度需要包括环境法在内的整体部门法体系，通过统筹全局性制度安排方可实现。[14]采取法典化立法模式带来的体系化效益表现为以下几点：第一，内容的全面性。体系化效益可以使制度实现全面而合理的囊括与整合，保持制度的完整性与稳定性。第二，概念与规范的统一性。体系化效益将明确并统一制度内各项概念的表述，有助于构建纵向不同位阶的制度与横向关联制度的统一性，促进不同制度间形成良好的互动与衔接。第三，框架结构的有序性。法典化立法模式可以构建出层次分明的体系框架，明确制度在体系中的逻辑与序位，保障制度流程得以流畅运转。[15]

其次，从立法时机来看，选择法典化的立法模式具有可行性。自2017 年以来，环境法学界对编纂环境法典进行反复研究，已经奠定以“适度法典化”共识为基础，以可持续发展为核心价值目标，以生态环境法律关系为编纂主线，按照“总则—分编”构造展开的理论基础。[13]一方面，将环境法典列入立法计划体现了立法机关对法典化模式的认可；另一方面，学术界也为法典编纂提供了丰富的理论研究基础，并在反复研究中逐步形成学术共识。编纂环境法典在实践与理论层面的可行性均已具备，为推动生态环境损害赔偿制度法典化立法提供了契机。环境法典内容的涵摄广度取决于环境法典模式的选择，目前“适度法典化”的主张逐步被认可和接受，生态环境损害赔偿制度也与“适度法典化”的模式有着较高的契合度。首先通过整合现行环境法律构建环境法典的主体框架。其次通过单行法对具有易变性的领域进行规范。利用单行法可以更为便利地调整、更新制度系统，以减少环境法典封闭、僵化等弊端。[16]生态环境损害赔偿制度因涉及不同环境要素问题而在环境法律体系中具有特殊性，与众多环境单行法之间存在着重复、冲突等结构性问题，但创设一项新制度并不意味着要摒弃现有的规范，将新制度与现有制度进行有效衔接既可以节约司法资源，也可以协调新旧制度间的法律关系。“适度法典化”模式可以在实现生态环境损害赔偿制度立法创新的同时，保持现行环境法律体系的稳定性，是一种稳定性与灵活性相互结合、更符合当下环境保护需求的立法路径。

三、生态环境损害赔偿制度法典化立法模式的制度构建

编纂环境法典是对现行的环境法律内容进行有效归纳整合，最终形成形式完整、逻辑自洽的环境法典。在环境法典中制定生态环境损害赔偿制度既需要对现行规则进行科学整理，也需要将该制度合理融入环境法典篇章结构中，在遵循环境法典编纂逻辑和体系框架前提下，提出具体设计方案。

（一）环境法典中生态环境损害赔偿制度的内容设计

编纂环境法典的本质是实现环境法律制度的体系化，其核心目的是通过体系化编纂形成体系化效益。编纂环境法典的技术路径是筛选、整合环境法律制度。因此，生态环境损害赔偿制度在环境法典中的安排不仅要考虑制度本身的体系性因素，也要适应环境法典的体例结构。有学者认为生态环境责任编的内容设计应当兼顾公法和私法适用规则，将生态环境责任相关法律整合为一个内部协调的整体，使环境法典中生态环境责任具有体系的完整性与适用规则的可操作性，即在生态环境责任编总则中对通用性法律制度作出统一规定，同时整合并编纂生态环境损害责任的实体性、衔接性与程序性规定。[17]这种制度设计思路也为生态环境损害赔偿专章的内容设计指明了方向，将现有生态环境损害赔偿制度法律法规有机整合为一个法律文本，提高内部统一性，并以实体性规则、程序性规则、衔接性规则为标准进行划分，构建生态环境损害赔偿专章的层次化和体系化。实体性规则主要围绕该制度的总则等内容进行制定；程序性规则主要规定生态环境损害赔偿制度诉讼的程序性内容；衔接性规则主要规定该制度与其他环境救济机制的衔接规则。

生态环境损害赔偿专章的内容设计应当在立法资源稀缺性与制度完整性之间进行平衡，在整合、归纳现行生态环境损害赔偿制度的基础上进行制度编排与规则设计。目前我国大部分行政法规在立法中均采取“总则—分则”的结构模式，加之《中华人民共和国民法典》的编纂也采用“总则—分则”的结构模式，所以学界对于环境法典编纂总体上采用“总则—分则”结构安排并无争议。因而生态环境损害赔偿专章结构模式也应当采取“总则—分则”模式。其中总则包含基础性、原则性规定，分则包含调查、鉴定评估、磋商、修复及监督等内容。

（二）生态环境损害赔偿专章实体性规则设计

结合生态环境损害赔偿专章的设计方向与内容范围，在采取“总则—分则”模式的前提下，生态环境损害赔偿专章实体性规则具体设计如下：

第一，总则。总则是该制度的基本规则，起到总领和衔接的作用，使该制度形成一个有机的整体。总则应当遵循环境法典“提取公因式”的方式，制定生态环境损害赔偿制度的一般性规定，明确生态环境损害赔偿制度原则与概念、相关主体职权、权利与义务的配置。一方面总则中通过生态环境损害赔偿制度的共通性、引领性的规定，明确生态环境损害赔偿制度的基本原则、管理制度等内容，对于涉及不同环境要素下的情况提供指导性和统一性的规定。另一方面，总则将该制度与既有环境法律规定进行有效衔接，提供各单行法无法规定的衔接规范，使现有分散于各单行法中关于生态环境损害赔偿的相关规定形成一个有机整体，不仅能体现环境法典整体的连贯性，也能有效协调分则中的具体制度。

第二，生态环境损害鉴定评估。在实践中该制度在进行救济时必然会存在一些难以解决的复杂的专业化难题，因而需要对此类问题提供一份可靠的解决模板，即科学化、合理化设计一套鉴定评估程序规则。目前我国相关环境案件与诉讼大部分采取鉴定评估制度，使得此项制度对我国有着广泛的适用情形，环境案件中的各类科学问题与证据都出自于专家意见、鉴定结论等，[18]法院在审理时也会重视此类报告提供的相关结论，因而实践中对鉴定评估产生了更多的需求。首先，应规定鉴定评估的体系结构和内容安排，规范独立第三方机构或者行业的鉴定程序，确保鉴定评估程序的公开透明；其次，在实践中，鉴定评估常常与其他诉讼制度有联系，可以通过实现鉴定评估制度与磋商、诉讼制度的衔接，达到功能的互补。

第三，生态环境损害赔偿磋商。不同于传统的民商事磋商，此制度的磋商是《生态环境损害赔偿制度改革方案》结合相关案例与实践产生的一项重大创新。即在相应的损害发生后，赔偿权利人和赔偿义务人依照相关鉴定评估报告，并针对具有争议的关键性问题以平等的身份进行高效的磋商，旨在最终实现赔偿目的。目前学界对于生态环境损害赔偿磋商的法律性质存在争议，导致不同观点下对生态环境损害赔偿磋商的主体地位、协议内容的适用、争议解决机制的选择等问题存在较大争议，严重影响该制度发挥应有的效果。[19]虽然生态环境损害赔偿专章不宜对存在争议的问题作出具体规定，但鉴于专章的体系化效益考量，应当将生态环境损害赔偿磋商纳入其中。法典编纂不仅要考虑前述静态意义上的内容完备性，还要具备动态意义上的内容完备性。[20]将生态环境损害赔偿磋商制度纳入生态环境损害赔偿专章范围，是为了保障法典的科学性和体系性，实现内容完备和逻辑自洽这两个基本需求。因此在专章结构中，可以先在分则中对磋商制度的基本性质进行相关规定，并补充磋商履行效果的评估与监督机制等，保障生态环境损害赔偿制度基本框架完整性，获取体系化效益。

第四，生态环境损害赔偿监督。环境与发展综合决策本质上是公共决策，需要由国家权力机关、执行机关采取积极行动，但生态环境保护也需要全社会的参与和监督。生态环境损害赔偿作为政府的行政履职行为需要建立多元共治的监督体系。生态环境损害赔偿专章应综合运用行政监督、信息公开、公共参与等措施，健全生态环境损害赔偿监督管理体制。一方面，明确监督制度主要内容，对监督执行主体、监督的内容、监督的标准、监督的行政管理等进行规定，对履行生态环境损害赔偿职能的政府或行政机关进行有效法律监督。另一方面，设计信息公开规则，这是展开生态环境损害赔偿监督的前提和关键。行政机关应当依法公开在履职过程中产生的相关重要信息，通过履职流程的透明化保障公众对该制度的监督。

（三）生态环境损害赔偿专章程序性规则设计

诉讼是实现赔偿的主要途径之一，因而该制度的实施需要相关诉讼规则予以保障。生态环境损害赔偿诉讼作为我国民事诉讼中新增的一类诉讼，与环境民事公益诉讼有着不同立法目的、不同主体发动，依据不同程序规则、适用于不同的情形。然而有学者认为，两种制度的差异均为细节层面的差别，从宏观层面来说，二者在实际效果、诉讼利益、诉讼规范等方面高度相似。[21]最高人民法院在2020 年发布修订后的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，从内容上看，对于案件管辖、要件认定、诉讼规则、证据规则等内容的规定与环境公益诉讼存在颇多相似，这表明在司法实践中，两种制度在程序性规则上并无太大差异。因此有学者认为，正是因为两种制度间具有高度的同质性，环境民事公益诉讼的大部分程序性规则可以适用于生态环境损害赔偿诉讼，对于两种制度的差异之处，只要有针对性地制定少量的程序性规则即可。[22]因此生态环境损害赔偿专章在制定程序性规则时，应当着力整合并梳理两种制度现有的程序性规则，调整重合内容，消除矛盾冲突，合理制定内容。一方面，对于诉讼管辖、证据规则等内容可以直接适用环境民事诉讼的规则；另一方面，制定少量特殊的程序性规则，诸如诉讼主体、启动条件、磋商前置等规则，以满足生态环境损害赔偿诉讼实务需求。

（四）生态环境损害赔偿专章衔接性规则设计

为了充分实现法典编纂体系化效益，生态环境损害赔偿专章在制定实体性与程序性规则后，应当协调其与相关环境单行法之间的关系，并设计衔接性规则。有学者提出可以采取“适度法典化”的方式来解决法典化立法模式与单行法之间的冲突和重叠，以取代现有的“基本法+单行法”的立法模式。在制定专章时应当有所取舍，并非以专章取代所有现行环境单行法中关于该制度的规定，而是有区分地对相关内容进行科学整合，从制度的基础性范畴出发，将繁杂的现行法律条文整合成一个统一的法律文本，建立一个体系完整、逻辑自洽的法律框架。将部分基础性规则进行归纳整合提炼，以此明确该制度的基本原则、适用程序、适用条件，建立统一的监管体制和决策程序等。而对于不宜纳入生态环境损害赔偿制度法典化立法模式的内容，可以继续保留在环境单行法中，以实现补充、完善生态环境损害赔偿专章的目的。[23]

除去种类众多的环境单行法，我国也存在多元化的救济制度，但如果多元化的救济制度之间缺乏合理的统筹与协调，不仅无法降低法律在实施时所需花费的相应成本，也会破坏并威胁到法律自身的权威性与稳定性。因此专章的目的是协调统筹多元制度，建立统一救济体系，既包含生态环境损害赔偿磋商与诉讼之间衔接，也包含该制度与其他救济方式的有机衔接，妥善解决现行环境法律间的冲突与矛盾。同时，专章应理顺生态环境损害赔偿磋商与诉讼的适用位序。磋商相较于诉讼更为柔化，通过与赔偿义务人进行平等协商，不仅更容易认定生态环境损害赔偿的损害事实，也更容易履行赔偿协议。有学者提出可以在诉讼前增加“诉前甄别”程序，法院在立案后应当及时通知相关行政机关对案件进行审查，对符合启动生态环境损害赔偿磋商条件的案件，法院应当中止审理，并交由相关行政机关启动磋商程序。[24]“诉前甄别”程序可以发挥行政机关的积极性和主动性，也能保持司法谦抑性。

生态环境损害赔偿制度作为构建环境法律体系不可缺少的部分之一，其制度设计首先取决于立法模式选择。在生态文明体制改革的背景下，为了解决该制度立法重叠问题，需要改变现行的分散性立法模式，采取更为合理的法典化立法模式，通过制定生态环境损害赔偿专章促进该制度达到内容全面性、逻辑自洽性。因而法典化立法模式的框架包含对基本内容进行统一规定的总则，涵盖调查、鉴定评估、磋商、修复及监督的分则，同时采取“适当法典化”的立法思路，解决其与现行环境单行法及其他生态环境救济机制之间的矛盾，通过制定专章的方式实现生态环境损害赔偿制度法典化立法模式体系化构建。