船闸收费体制改革的实践与探索

卢胜利

（山东水运发展集团有限公司济宁分公司，山东 济宁 272067）

1 船闸收费体制改革的背景

京杭运河山东段途经枣庄、济宁、泰安三市，主航道全长265 公里，其中，济宁至鲁苏界段“三改二”升级改造主体工程已经完工，船舶通行能力从1000 吨级提升至2000 吨级。京杭运河山东段共有12 座船闸，船闸收费体制改革前已建成9 座，在建2 座；支线洙水河航道1 座船闸。2018 年，10 座已建成的船闸共收取过闸费1.06 亿元，主要用于全省船闸、航道和航标的运营、维护、管理、偿还贷款等方面的支出。一直以来，京杭运河山东段过闸费为行政事业性收费，由各地市港航管理部门代征后逐级上交省级财政。

2017 年5 月22 日，山东省政府办公厅印发《关于进一步清理规范政府性基金和行政事业性收费的通知》（鲁政办字〔2017〕83 号），确定山东省京杭运河船闸过闸费自2017 年6 月1 日起由行政事业性收费调整为经营服务性收费。过闸费调整为经营服务性收费后，为保证过闸费收取工作的连续性，暂由山东省交通运输厅机关服务中心统一申领税务发票，组织征收。京杭运河过闸费收费性质的调整，对京杭运河山东段现有收费管理提出了新的要求，船闸收费体制改革势在必行。

2 船闸收费体制改革的思路、内容和措施

基于山东省京杭运河过闸费已由行政事业性收费调整为经营服务性收费，京杭运河山东段船闸收费体制改革，将省属已建成的10 座船闸，在建的2 座船闸，经清产核资后划转给山东省国资委，由省国资委划转给山东海洋集团有限公司，与山东海洋集团有限公司所属山东水运发展有限公司合并整合为山东水运发展集团有限公司，并在济宁、枣庄、泰安设立三个分公司，分别负责辖区船闸的运营管理、安全生产、设备养护和闸费收取等工作。

京杭运河山东段船闸收费体制改革，总结起来有“六变三不变”，“六变”即收费性质、收费主体、收费人员、船闸资产、土地权属、职责任务变了，“三不变”即收费标准、业务主管部门、在建项目不变。

船闸收费体制改革后的“六变”。船闸收费性质由行政事业性收费调整为经营服务性收费；收费主体由港航管理部门调整为山东水运发展集团有限公司；收费人员由港航管理部门管理人员调整为山东水运发展集团有限公司职工；船闸资产由山东省交通运输厅划转给山东省国资委，由省国资委划转给山东海洋集团有限公司，由新组建的山东水运发展集团有限公司具体管理；土地权属方面，划转到集团公司的船闸项目，其土地权属随着资产的变更，直接划转至集团公司；职责任务方面，当地港航管理机构负责船闸的运营秩序、船舶吨位核查、船舶过闸远调、港航规费稽征、节制闸管理和用水调度、航道的年度养护维修计划制定等行业管理职责和相关监督检查工作。船闸运营企业负责收取船闸过闸费，负责所属资产的运营管理和国有资产保值增值，负责京杭运河公益性航道（包括支线航道）、船闸、节制闸（由港航管理机构负责管理的）、航标等内河公用基础设施的维修养护，负责建设项目的筹融资等。

船闸收费体制改革后的“三不变”。船闸收费体制改革后，继续执行原收费标准文件，每载重吨价格保持不变；业务主管部门不变，省交通运输厅对集团公司履行省级行业管理和业务指导职责，各地市交通运输局对分公司履行市级行业管理和业务指导职责；改革前在建的韩庄复线船闸和万年复线船闸项目，维持原有建设管理模式和投资主体不变，建成后再划转给集团公司，船闸建设地方投资部分，经评估后作为地方持有的集团公司股份。

船闸收费体制改革后，山东水运发展集团有限公司实施法人治理机构，依法设立董事会、经营层和监事会，健全完善企业党组织。集团公司有相对独立的用人权，董事长兼党委书记、总经理由山东海洋集团有限公司任命；集团公司副职及中层干部由集团公司董事会聘任。集团公司机关高中级管理人员优先从省交通运输厅相关单位和山东水运发展有限公司现有在职人员中选用。

在人员组成方面，山东水运发展有限公司在册职工全部划转至集团公司；船闸管理机构事业编制之外的在册职工全部划转至集团公司，事业编制人员按照自愿的原则划转；拟划转人员在册时间截至2018 年11 月30日止。船闸工作人员配备方面，按照单线船闸不超过30 人，复线船闸按照不超过50 人标准配备。

3 船闸收费体制改革成效分析

目前，京杭运河山东段12 船闸，全部建成投入使用，其中，二级船闸11 座，三级船闸1 座，设计总通过能力2.854 亿吨。

作为本次改革的亲历者，笔者参与了改革的全过程，感触良多，从分公司的组建，到三年多的运营管理，从总体上说，改革是成功的，取得了良好的经济和社会效益，政府不再负担船闸的运营和养护成本，实现完全市场化运作。从内河水运网建设、船闸运营管理、过闸服务、设备养护等方面都取得了突出的成绩。

山东内河通江达海内河水运网建设取得新突破。其中，航道通行能力全面提升。京杭运河济宁至鲁苏界段主航道升级改造主体工程已经完工，船舶通行能力从1000 吨级提升至2000 吨级。2021 年10 月，韩庄复线船闸正式通航后，济宁以南至鲁苏界段4 个船闸梯级，全部实现了双线船闸运行。

船闸运行管理更加规范高效，科技化水平更高。实现了多梯级联合调度、推广应用了鲁船通智能通航系统、探索建立了集约化智慧运行新模式。多梯级联合调度实现了过闸船舶一次申报、不停船缴费、一票通达的船舶过闸新模式，能够大幅提高船闸运行效率、减少船舶过闸时间、提升水运企业经济效益，为下一步山东内河智能、数字、高效的运转模式奠定了坚实的基础。目前，鲁船通智能通航系统的推广使用率达到了96%以上，单闸通行时间缩短到42 分钟，船闸通航效率大大提升。

船闸通航数据逐年提高。2019 年4 月1 日，山东水运发展集团有限公司正式开始运营管理，三年多来，各项经营指标逐年提升，过闸船舶数量、通过量等实现了年均5%以上增长，多年来保持了安全形势的持续稳定，安全事故发生率为零，安全隐患整改率100%，各项运营指标稳步向好，船闸运行数据不断刷新历史记录，其中，韩庄船闸2021 年创造了单日单闸安全运行34 闸的历史最高记录，2022 年4 月份，济宁分公司创造了单日累计运行99 闸次、过闸船舶计费吨位82 万吨的历史最高记录。

在过闸服务方面，山东水运人以“服务船民、畅通运河、奉献社会”为宗旨，以培育和践行社会主义核心价值观为主线，主动融入全省精神文明建设大局，深入开展精神文明创建活动，不断提高干部职工的思想道德素质和文明服务水平，为企业改革发展稳定提供思想保证、精神动力和智力支持。坚持党建引领，重在建设工作原则，强化组织领导，注重“内强素质，外树形象”，以打造“学习型”“服务型”“奉献型”单位为创建主要抓手，不断巩固和提升文明创建的质量和水平，为公司持续、协调、高质量发展提供了强大的精神动力和思想保障，2020 年微山船闸上游远调站荣获“山东省十佳港航（水运）文明窗口”，2021 年济宁、枣庄两个分公司荣获“省属企业文明单位”荣誉称号，2022 年泰安分公司荣获“省属企业文明单位”荣誉称号，万年闸船闸、台儿庄船闸获评“交通运输行业十佳明星船闸”。船闸收费体制改革后，山东水运全方位加强了闸区环境和运行基础设施建设，不断提升服务质量，提高通航效率，为过闸船员提供了一个文化氛围浓厚、环境优美、舒适和谐、运行高效的服务环境。

在船闸养护方面，山东水运济宁分公司走在了前列，他们不断强化技术研发，创新新理论、开辟新领域、探索新路径，以科技力量“硬水平”，不断推进“智慧船闸”建设实现新突破。从无到有，历时三年攻关，已完全掌握了船闸自动化控制系统的核心技术，彻底解决了船闸控制技术长期被“卡脖子”问题，在此基础上，又增加了自控系统的阀门自动化调节、一键急停、越线报警等新功能，实现了船闸控制技术的弯道超车。在船闸“少人、无人化”运行领域，济宁分公司也取得了技术新突破，通过图像识别、光电引导等技术试验，实现了船舶禁停区检测、船舶系缆情况识别、船舶进出闸全流程监控等功能，并将预警信息、检测数据等与PLC控制系统融合，开启了“集约化”智慧运行新模式。在科技创新的道路上，济宁分公司有2 名青年员工荣获山东省“技术能手”，2 名荣获济宁市“技术能手”，取得了4 项技术专利，1 项成果获得“2022 年度山东省水运系统创新创效优秀成果”，崔红雨技术创新工作室被评为“2022 年度山东省水运系统劳模和工匠人才创新工作室”、“山东省交通运输行业劳模工作室”，崔红雨被评为“山东交通工匠”，伊光龙被评为“2022 年度山东省水运系统创新创效先进个人”。

4 今后船闸收费体制改革的方向

从船闸的收费体制上讲，现在的船闸管理主要有三种模式，一种是企业化运营的免费过闸模式，包括以电养航模式、政府花钱购买服务模式等，企业自主运营或政府委托第三方运营管理，船舶免费过闸；第二种是事业单位收费运营管理模式；第三种是完全企业化收费运营模式，目前京杭运河山东段12 座船闸采用的就是该模式。

就山东内河而言，依托着京杭运河“黄金航道”的优势，港航业蓬勃发展，特别是京杭运河济宁以南140公里东线主航道和二级坝以南27.3 公里湖西航道全线达到二级航道标准后，内河水运“公转水”“散改集”发展迅速，山东水运在船闸运营管理、过闸服务等方面一直在探索，2022 年上线了船舶过闸信用管理系统，集装箱船和新能源船舶优先过闸开始试点，有效推动了山东内河水运的高质量发展。2022 年，在经济下行压力下，济宁辖区港口完成货物吞吐量5843.5 万吨，同比增长27.0%；集装箱吞吐量5.85 万标箱，同比增长105.7%。

船闸运营管理、维修维护、新建、改扩建、技术提升等都需要大量资金支持，综合各种运营模式，至于是采取政府花钱购买服务的方式还是企业收费运营模式，目前国家还没有出台明确的政策，从经济发展的市场化角度考量，下一步企业化运营是趋势和方向，各地可以根据不同的经济发展阶段，出台阶段性扶持政策，比如给予集装箱、新能源船舶运输优惠补助政策，鼓励发展绿色环保节能的运输方式等。目前，船舶大型化趋势明显，2019—2022 年单船载重吨从1010 吨增长到1174 吨，年均增长5.41%，船舶大型化也给下一步船闸建设提出了新要求，船闸建设一次性投资较大，过闸费收入无法弥补船闸新建资金需求，从国家基础设施建设和产业经济发展的角度考量,要充分发挥企业投融资平台的作用，在船闸建设上给予船闸运营企业资金支持，优化水路运输发展格局，持续推进内河水运高质量发展。