世界卫生组织《幼儿早期发展培育指南》的经验及启示

赵名扬 李 旭 杨金宇

一、问题的提出

2021年5月31日，中共中央政治局审议通过了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，正式宣布“三孩”时代的开启。但这一时代的开启并未带来新生儿数量的明显增长。由此可见，生育政策本身已不再是抑制生育率的主要因素，婴幼儿托育服务短缺成为制约人们是否再生育的关键因素。[1]当下我国幼儿托育服务存在诸多问题，如幼儿托育工作责权主体混乱、幼儿托育工作者培训体系不健全、幼儿托育行业标准不完善、生搬硬套国外幼儿托育经验等。学界对早期幼儿托育的研究多集中在国内外政策分析和先进托育模式上，缺乏对国际组织颁布的专业标准等相关内容的关注。基于此，本研究聚焦于世界卫生组织于2018年发布的《幼儿早期发展培育指南》[2](以下简称《指南》)，挖掘其中的经验及理念，并结合我国0-3岁幼儿托育服务体系建设提出相应建议。

二、《指南》的经验：幼儿培育的理念、内容及发展方法

(一)幼儿托育的核心理念：科学的儿童观、教育观和公平观

1.儿童观：儿童本位的“响应式护理”

《指南》以尊重儿童的生存权和发展权为行动原则，其教育目的不受政治、宗教和资本等外在因素约束，除促进幼儿生长外不存在其他目的。这充分体现了根据儿童本性需要确定教育目的[3]的儿童本位论主张。《指南》强调对幼儿进行“响应式护理”，积极响应幼儿的动作、声音、手势和口头请求，并使幼儿获得针对性的个性化早期学习机会，提倡“开放”地利用一切可调动力量，向幼儿提供高质量的“民主”托育活动，以支持幼儿“自由”地成长并充分发挥自身潜能。

由此可见，《指南》与儿童本位的教育理念高度契合，展示了一种开放的、自由的、民主的教育，表现出了崇尚进步的开放性、追求个性独立的自由气质和孕育公民品质的民主精神。[4]值得注意的是，《指南》中传达的儿童本位论思想并非完全否定公民责任与社会教育的个人取向，其以《2030年可持续发展议程：改变我们的世界(2015年)》[5]为基础，致力于通过良好的早期托育服务兼顾幼儿发展和社会进步，关注幼儿与社会相联结，以幼儿可持续发展促进社会可持续发展。

2.教育观：多部门合作的社会共育

《指南》蕴含着强调多部门合作的社会共育的幼儿教育观。其明确指出，幼儿的早期发展是人类发展的关键，而人类发展将关系到社会中的每一个人，没有一个社会部门可以单独对幼儿早期发展负责，早期幼儿教育需要多方合作维持。《指南》认为，尽管各国的体制机制存在差异，但为了保证幼儿充分发挥潜能，每个国家的相关社会部门都必须共同计划，有序行动，并共同承担早期幼儿发展的责任。

全社会共同参与幼儿托育的行动模式可以充分尊重并保护种族、文化和人类文明的多样性。《指南》强调，健康和营养部门、教育部门和儿童保护部门是与幼儿早期发展联系最密切的三个部门，三者需要将早期幼儿的良好发展视为一致的行动目标，发挥各自职能，制定科学且细致的工作计划，资源共享，相互帮助，为早期幼儿最大程度上发挥潜能提供全方位支持，满足儿童发展需要。

3.公平观：关注所有幼儿的多层次公平

《指南》极其注重公平地推动所有幼儿不断发展。依照郑晓鸿[6]对教育公平的解释，可以将《指南》中蕴含的公平划分为三个层次。

第一个层次为观念层次的教育公平，即对下文所述两个层次的主观价值判断。《指南》将全体性原则作为行动原则，并把公平公正的理念贯穿全部内容，在主观上确保托育实施的公平性。

第二个层次为教育市场公平。这是教育资源配置效率最大化的形式，是机会平等、交易平等和竞争平等，即学生投入同等的金钱和时间获得的知识和能力是相等的，教师付出的劳动和得到的经济报酬是相等的。《指南》旨在将高质量的托育服务覆盖至每一名幼儿，并提倡向幼儿提供个性化的服务，以最大程度发挥其潜能，保障幼儿托育服务的结果公平。同时，呼吁关注看护者的身心健康，给予看护者合适的薪资酬劳和相对应的社会福利，保证其付出的劳动和得到的经济报酬是相等的。

第三个层次为教育的社会公平，即指财富和收入的平等。《指南》建议通过直接经济转移、社会保险和最低工资制度等多种方式，消除家庭贫困对幼儿早期发展的不利影响。

(二)幼儿托育的重点内容：尽一切可能为幼儿发展创造有利条件

《指南》是一本涉及幼儿科学饮食、护理方式、教育方法，致力于保证幼儿安全与身心健康的百科全书式培育指南。受研究篇幅限制，本部分仅展示新颖且有借鉴价值的部分幼儿培育内容。

1.关注看护者的身心状态

《指南》认为，早期幼儿的身体健康是看护者悉心照料的结果，看护者的身心健康会极大程度影响早期幼儿的护理行为。如，当看护者贫血时会变得冷漠，并无法及时且高效地参与托育工作，如果幼儿也因为营养不良或经常生病而变得冷漠或无精打采，那么托育工作的质量将会大幅度下降。[7]当看护者因心理疾病、压力或焦虑导致心烦意乱时，看护者便无法很好地将自身掌握的技能与经验作用于实际托育工作。因此，为了保证早期幼儿的身心健康，《指南》呼吁关注看护者的身心健康，以确保幼儿获得良好的早期托育服务。

2.重视并延长母乳喂养

《指南》明确指出，母乳是最适合幼儿的食物，幼儿最初(0-6个月)会在纯母乳喂养以及肌肤接触中茁壮成长。[8]值得注意的是，母亲在怀孕期间的营养摄入状况不但会影响母亲自身的健康，也会影响母乳的质量，进而影响幼儿的营养和成长。[9]当孕妇没有摄入足够的微量营养素时，她们需要摄入额外的补充剂，如铁等微量元素的补充剂。[10]从6个月大起，幼儿开始需要足够频繁和多样化的补充食物(辅食)，这将提供幼儿身体和大脑快速成长所需的微量营养素[11]，但这绝不意味着此时母乳变得无足轻重。《指南》建议，通过冷藏储存等技术手段将母乳喂养普及至托育机构，并将喂养时间延长至2岁，以确保幼儿获得充足且安全的营养，促进幼儿健康成长。

3.确保幼儿得到响应式护理

《指南》认为，响应式护理包括观察和回应幼儿的动作、声音、手势和口头请求，看护者需要识别并处理幼儿的疾病并与幼儿建立信任且健康的社会关系。响应式护理还包括响应式喂养，这对于体重过轻或生病的婴儿尤为重要。[12]在幼儿学会说话之前，他们已经通过拥抱、眼神交流、微笑、发声和手势等行为向照顾者表达自己的意愿。该类愉悦的社交互动创造了一种情感纽带，有助于幼儿了解他们周围的世界和身边的人，并初步理解人们之间的关系和语言。社交互动同样刺激幼儿大脑中的神经连接，促使幼儿脑部的不断发展。[13]

幼儿完全依赖看护者识别和响应其对营养和安全、社会参与、认知刺激和情绪调节等方面的需求，合格的看护者会观察孩子的暗示，理解孩子想要和需要的东西，并始终如一地做出适当反应。当看护者感知敏锐、反应迅速、行为模式稳定并充满爱心时，他们将会促进幼儿的早期社交和情感发展，促进幼儿与父母之间安全的情感依恋，并帮助幼儿更好地学习与发展。[14]

(三)幼儿托育的发展方法：采取多层次的高效行动，支持幼儿托育事业发展

《指南》认为，幼儿托育的发展需要由多个部门合作(主要由健康和营养部门、教育部门和儿童保护部门)，并制定一项有效改善幼儿早期发展的实践行动规划。高效的国家计划需要在政府强有力的政治承诺的维持下，以减少不平等、贫困和社会不公正的决心为内在动力，在结合政策、服务和公众意识的基础上为家庭和看护者提供高质量的早期幼儿养育护理服务，并创造有利于幼儿发展的环境。[15]以下为《指南》所提倡的发展幼儿托育服务的具体方法。

1.寻求政府的高效领导与多源投资

《指南》认为，幼儿托育服务的发展需要相配套的支持型法律和政策、服务和社区资源以及持续的金融投资的支持，这种支持需要不同部门和各级政府之间密切协调，也需要利益相关的地方(行政区)、国家和国际社会共同合作。不同部门需要协调并酌情整合其政策、协调各级工作，并在评估当地情况基础上做出各级早期幼儿服务和托育体系建设计划。

除此之外，《指南》强调创造幼儿托育发展的有利环境，需要建立高效、灵活、可持续且公平分配的保障资金以吸引人才、兴建基础设施，既可以来自政府，也可以来自私人。《指南》相信通过这种混合资金与不同服务交付模型相结合的方式，可实现对资源分配的治理、协调和追责。

2.重视家庭与社区的基础性作用

《指南》认为，提高幼儿托育服务质量的关键在于发挥家庭和社区的作用，并且这种发挥作用的方式必须符合地方特色，建立在社区已经盛行的积极社会规范和实践之上。发挥社区和家庭作用的有效机制包括给家庭和社区“放权”，即鼓励二者参与幼儿托育计划的制定、建立相应的监督站，并成立有立法支持的监察办公室，此类机制有助于社区和家庭获得更多、更优质的服务。

除此之外，《指南》相信某些干预措施可以增强家庭和社区的专业水平，使二者可以更好地配合地方托育工作的开展。如，以小组的形式将父母或社区的其他人员组织起来，进行参与式学习和行动，家庭在卫生机构或社区服务中通过护士、社会志愿者、社区卫生工作者的家访以及咨询中获得健康方面的帮助。

3.建立高质量的幼儿托育工作者队伍

《指南》指出，需要综合系统支持进行早期幼儿的养育和教育工作，明确现有幼儿托育工作者的角色。为确保幼儿托育工作者工作能力的不断进步，无论是在培训期间还是在服务工作期间，都必须将有关培育护理的内容纳入专业人士、一线工作人员和志愿者的课程中。

《指南》同时强调，幼儿托育工作者培训与服务体系的强化还应包括更新信息反馈与收集系统，这需要使用统一的指标跟踪并提高托育培训和托育服务的质量，扩大二者的覆盖范围。为了保持材料和培训课程的一致性，各部门需要对托育工作的含义和教学内容达成共识，以帮助培养合格的托育工作者。

4.对托育工作进行持续监测与监督

《指南》强调，持续的监测与监督对托育工作的发展至关重要。如，幼儿的健康和营养状况等指标已经成为幼儿托育工作中的常规部分，但对幼儿托育的其他组成部分，特别是幼儿的响应式护理、早期学习机会以及安全保障等部分的关注不足，这些新指标需要嵌入国家或托育机构的监测计划和系统中。《指南》指出，向家庭和社区提供有关幼儿发展的详细数据，是组成托育机构监督机制的一个关键部分，这将提高托育工作的透明度。

5.采取本土化、个性化幼儿托育举措

《指南》认为，实现幼儿托育机构发展需要更多本土化和个性化的手段。如，相关部门及托育服务提供者需要在当地背景下评估幼儿和家庭的整体托育需求、设计针对不同社区的多方面有效干预措施、总结幼儿托育服务产业发展的共性方法，并探索其跨情境应用的最佳方式。为促进本土创新性托育研究的开展，各国政府必须带头进行研究，引领社会研究的大方向，制定科学可行的研究计划，建立同行评审和联合学习机制，大力建设多学科研究团队。国家间的学习和国际学术研究平台的建立，将助力幼儿托育实践经验的推广和具体托育问题的解决。

三、《幼儿早期发展培育指南》对我国的启示

(一)协调各级政府部门责权，支持早期幼儿托育体系建设

从2019年国务院出台的《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，到2021年《托育机构保育指导大纲(试行)》施行，连续出台的托育政策将我国对早期幼儿托育的关注度提高到一个前所未有的水平，我国早期幼儿托育体系进入了发展快车道。值得注意的是，尽管中央极为重视早期幼儿的托育工作，但各级政府及部门的具体责权并未明确，地方协同中央政策的程度省际差异明显。[16]行政部门、教育部门、妇联和市监局等部门各自为战，缺乏统一协调，存在任务重复、岗位冗余和资源浪费的情况。

为建设早期幼儿托育体系，一方面，各级政府应在贯彻党中央指导意见的基础上，充分考虑辖区内具体情况，参考其他省市经验，制定科学且可行的地方性政策。另一方面，应厘清各部门在早期幼儿托育体系建设中的职责，统筹各部门行动，从各个部门抽调相关人员，成立幼儿托育服务建设专项小组，将行政部门、教育部门、妇联和市监局等部门联合起来形成合力。专项小组应统筹规划各部门工作，汇集所有可调动的力量，发挥各部门优势，明确各部门责权，杜绝“踢皮球”现象，消除“三不管”灰色区域，共同支持早期幼儿托育体系建设。

(二)利用群众居民委员会，建立高覆盖且极具亲切感的社区幼儿托育服务机构

20世纪下半叶，由于计划经济下国有企业中相对完备的员工保障制度，我国早期幼儿服务与托育的缺口并不明显。但是，1987年改革开放后，我国市场经济程度不断加深，企业剥离了对员工托育的社会责任(即人的再生产的责任)，原有国企的托儿所体系全面瓦解，而不成熟的市场和公共服务体系未能对幼儿托育工作实现有效承接，人的再生产成本(即教育成本)完全回归家庭。[17]

近年来，我国早期幼儿托育体系有所发展，但经有关部门登记、卫生健康部门备案的托育机构数量依旧不足，覆盖度不高，有三分之一的婴幼儿家庭有较为强烈的托育服务需求，实际得到托育服务供给的家庭只占需要服务家庭的5.5%左右，我国早期幼儿服务与托育的缺口非常大。[18]

在当前早期幼儿托育体系中，社区没有得到应有的关注。社区作为幼儿的生活场域，会自然而然地给幼儿带来亲切感和舒适感，且距离家庭较近，不存在通勤问题，这些均是以社区为托育场所的得天独厚的优势。我们应当发挥中国特色的群众基层自治制度的优势，即发挥群众居民委员会的领导及统筹能力，充分参考本社区居民意见和托育需求，有效利用社区内的公共资源，在公共场地提供日托、半日托、小时托等多种形式的普惠性托育服务。居委会还应鼓励社区居民对社区托育工作建言献策，积极动员退休人员和青少年参与到社区托育志愿服务中来，在丰富小区居民业余生活的同时，解决居民育儿的后顾之忧。居委会应在“家、托、社”三位一体协同育人理念的指导下，建立高质量且管理公正、民主、透明的社区普惠性早期幼儿托育机构。

(三)通过解决待遇、培训及专业化问题，助力幼儿托育工作者发展

我国当前服务于0-3岁幼儿的托育工作者整体素养水平不高。以河南省早期幼儿托育机构为例，仅有67.78%的教师拥有幼儿教师资格证，过半的保育员拥有保育员证，且托育工作者薪资低，福利待遇得不到保障。[19]托育工作者的培训机会较少，职后培训体系不健全，托育工作者学习与发展路径受阻。[20]总的来说，早期幼儿服务与托育行业准入门槛较低，专业水平不高，托育服务质量得不到保障。

为解决上述问题，我国应参考《指南》中托育工作者培训与服务体系的建设策略，整合托育机构、幼儿园、职业院校、大学、医院和相关政府部门的力量，为托育工作者提供健全的培训与服务体系。托育机构和幼儿园应确保托育工作者获得充足的学习和培训机会，并承担相应的社会责任，依法保障托育工作者的基础社会福利，使托育工作者有余力发展自我；职业院校和社会培训机构应以全日制、函授、夜校、网课等多种形式开设面向学生和在职成人的早期幼儿发展课程，使托育工作者了解基本的幼儿身心发展知识，掌握基础的幼儿护理、幼儿急救、师幼互动和幼儿教学的实践技能；相关政府部门应完善托育服务行业从业资格制度，对幼儿托育资格进行明确规定，并扫清从业资格证的申请阻碍，为托育工作者获取相应的从业资格证提供便利条件，做到执证上岗。

(四)推出行业标准，管控幼儿托育机构质量

当前我国早期幼儿托育行业缺乏行业标准，难以进行严格的监测与监督。刘中一指出，我国托育服务发展已形成了以市场化为主导的局面，托育服务机构质量良莠不齐，部分机构费用过高，且在托育行业内存在垄断现象，垄断企业利用信息差和市场主导地位诱导家长进行不理智消费。[21]

针对上述问题，我国可以参考《指南》中建立监督与问责机制的经验，推出幼儿托育的行业标准，对保育机构质量、政策执行情况和幼儿身心发展状况进行严格且持续地监测与监督。其一，政府应联合学术机构、托育机构及家庭共同推出幼儿托育行业标准，从托育质量、教学环境、班额配比、入学收费、从业资格等方面对幼儿托育机构进行详尽的评估，对不符合标准的机构责令整改或给予以相应的处罚。其二，应建立幼儿健康档案制度，将幼儿的基本信息、过敏史、家庭特殊情况等信息录入档案。托育机构应连续地记录并保存幼儿的身心发展状况，并将幼儿的发展状况、个性特征及发展缺陷等信息记录归案。健康档案将作为幼儿的基础信息档案跟随其一生，既可以作为托育机构的“功过册”，也可以帮助新教师进行适宜幼儿个体身心发育特点的教育。

(五)结合国外托育经验与中国国情，完善早期幼儿托育体系

国外托育模式及指导理念对我国早期幼儿托育机构影响极深，部分托育机构存在不考虑实际情况生搬硬套国外模式的情况，我们需要将国外托育经验与中国国情相结合，以促进中国早期托育体系的发展。总的来说，我国要建立具有中国特色的早期幼儿托育体系与运营模式。

首先，需要甄别相关国外理论。早期幼儿服务机构要谨慎选择外来托育模式及指导理念，拒绝对国外托育机构的机械模仿，并积极进行社会宣传工作，抵制对“洋理念”的盲目崇拜，辩证地看待外来理念，博采众长。

其次，需要总结提炼中国优秀的早期幼儿服务与托育经验。以史为鉴，从漫长的中国托育史中寻找最适合中国的特色托育模式，建构具有中国特色的早期幼儿托育体系理论。

最后，需要紧扣幼儿托育的社会需要。与广大人民群众紧密联系起来，充分听取人民群众的声音，了解人民群众最需要怎样的托育服务，结合社会需求和时代要求建构早期幼儿托育体系。