新时代基础教育高质量发展的政策演变与发展向度

覃 创 潘 芳

基础教育具有基础性和先导性，新时代基础教育改革方向更加凸显高质量的优质、均衡、生态发展。党的二十大报告对“办好人民满意的教育”做了详细部署，对近10年中国教育成就给予了肯定，突出强调了学前教育阶段、义务教育阶段和高中教育阶段发展的重点。这为新时代中国基础教育发展道路指明了方向，开启了由公平有质量的教育转向建设更高治理水平、更加公平、更有效率的高质量教育，努力构建形成与现代化教育强国相适应的基础教育生态。基础教育的改革与发展受到了全社会高度关注，我们必须认真理解和把握基础教育的发展道路，深入学习党的二十大精神，认真贯彻落实国家教育政策，科学掌握其特点和发展路径，构建起符合基础教育高质量发展的教育生态体系，并将其融入中国式现代化教育建设中，助力我国教育强国建设。

一、基础教育政策演变理论特征

随着基础教育改革的不断深入，教育与经济、家庭等方面特征的关联度显著增加，教育资源的开发与筛选、获取与应用、优化与管理达到了前所未有的复杂程度。我国经济经由高速增长阶段到高质量发展阶段转变，进一步促进了全民受教育水平的显著提升与教育机会的进一步扩大，但仍不能满足国家对创新拔尖人才的需求。[1]在大众化学校教育体制机制下，创新拔尖人才的培养模式未能与我国当前教育制度与环境有效协调，标准化、白热化的竞争扼制了许多有识之士的才华施展和志向养成。为了走出目前教育困境，教育事业发展不能随波逐流，需回顾历史、展望未来，需立足于新的历史阶段，正确理解其发展的深刻内涵。

(一)高质量基础教育的内涵阐释

高质量教育发展有着自身固有的特征，其发展需要站在教育战略自身的高度进行科学比较、分析教育高质量发展的一般规律和趋势。为促进教育高质量发展，经济合作与发展组织对高质量教育发展的关键划分为教育治理、学习环境、课程与教学、教育资源四个方面，强调教育发展需符合社会期待，只有满足人民需求的教育才是高质量发展的期望。在《教育2030行动框架》中，联合国教科文组织倡导国家确保普及全纳、公平的优质教育和学习，为深化公平、优质、高质量的教育提供了理论蓝图。英国围绕着教育公平和教育效率两大主题强化教育质量保障，通过完善课后服务政策、开办自由学校等方式促进教育的优质发展。美国教育发展从不让一个学生掉队转变为促进每一个学生获得成功，中国强调优质、均衡、办人民满意的教育，日本、法国等国家也做了相应调整。[2]总之，世界各国对基础教育高质量的价值追求有共性也有侧重点，都从关注公平、刚性的教育质量开始转向关注更优质、更具有张力的、凸显个性发展及获得成功的价值取向，在目标上追求教育迈向更加生态、公平和优质，在方法上既要求让人人享有公平而优质的教育机会，又需展现出教育灵活应变、不断创新的特点，方向上形成教育的人本化、数字化和以人为本、技术赋能的共识。我国基础教育高质量发展应借鉴非本土经验，又要融合其特色，依据我国的教育政策，以新发展理念为导向，坚持正确政治方向，以满足人民对教育需求为使命，以教育体系的优化调整为动力，坚持稳中求进、稳中求新，促进教育内部各要素、各环节有机融合，落实好为党育人、为国育才的任务，培养好新时代高质量发展所需的社会主义接班人。为此，我国基础教育高质量发展应包含更加公平、更加均衡、更加优质、更可持续、更加安全、更加数字化等发展理念。基础教育高质量发展还具有特殊性，其自身价值位序的首位是公平，核心是有质量的公平，重点在于注重学生学习起点、兴趣爱好和个人潜能，以缩小差距、突出个性，促进学生全面发展。因为，提高基础教育质量，是实现基础教育公平的先决条件；只有发展内在地嵌入公平，关心弱势，保留结果上的差异，同时依据自身条件突出特色，才能更好地缩小学校、地区、城乡等不同背景学生的教育质量差距，促进教育优质均衡发展。

(二)基础教育发展的政策演变

教育需要返本开新，从历史发展来看，基础教育由高速增长的快速发展转向新时代高质量发展，是我国基础教育发展历程做出的科学抉择，符合基础教育改革发展的历史规律。[3]梳理自改革开放以来我国基础教育各阶段实施的发展规划纲要的相关政策文件，可以清晰地发现我国基础教育改革的历史演进逻辑。我国始终把提升基础教育质量作为教育发展的重要内容，基础教育改革实现了从教育机会普及向减负提质、优质均衡发展转变。

改革开放初期，我国教育政策的重点是快速普及基础教育，从全国普及小学教育、初中教育，发展到1985年实施九年制义务教育，并颁布《义务教育法》，使基础教育走上规范化、法制化的轨道；到1991年第八个五年规划提出加强基础教育，对不同地区的基础教育做了重点部署；紧接着1993年“双基”目标的实施，基础教育基本满足人民受教育的需要，但各地区之间发展不均衡的状况明显存在；再到1996年优先发展教育的提出，对基础教育提出了重点普及义务教育的要求。21世纪以来，基础教育的发展重点转变为缩小差距，地区间不均衡的发展状况得到明显改善，逐步实现公平、优质、均衡高质量的发展。相关政策由2001年提出着力推进素质教育，继续提高国民教育普及程度；到2006年全面实施素质教育，推进义务教育均衡发展；再到2011年提出大力促进教育公平，统筹发展各类教育，强调发展素质教育，促进教育公平；2016年规划纲要提出推进教育现代化，加快教育均衡优质发展的愿景，注重公平而有质量的教育；2019年以来，相关政策文件从基础教育高质量发展的提出，发展到加快建设高质量教育体系的演绎路线，促进了基础教育公平而有质量的发展。总的来说，提升教育质量是我国改革开放以来基础教育发展的主要内容，体现了由量的积累巩固发展基础教育优秀成果，由质的提升促进基础教育服务能力的不断发展。

(三)基础教育的主题转变

基础教育发展政策的演变历经了四次主题转换。一是机会普及的发展，突出以数量追赶和规模扩张为主要发展方式，表现在教育对象的扩大、教育规模和数量的扩张、教育年限延长等方面，体现出受教育者的受教育程度明显提高，但处于非均衡发展阶段，在教育机会上体现为“有学上”的问题，实现了从精英教育向大众教育的转变。二是提质实践的发展，从增加教育投入、改善办学条件、实施课程改革、落实免费入学等方面进行质量提升和要素驱动发展，主要讨论的是基础教育是否已经从均衡、充分的发展阶段过渡到基本均衡阶段，即有一定质量但质量不高的发展现状。三是优质个性的发展，以结构优化和创新驱动为发展方向，促进了薄弱学校的改进、标准化学校的建设、学校办学活力的激发、课程的深化改革等方面的发展，主要讨论的是基础教育发展是否有质量的问题，体现出教育有质量但公平度有待提升的特征，实现了教育优质化、特色化的跨越。四是优质均衡的高质量发展，以开展教育公平、缩小优质教育差距、实施“双减”政策等方式体现，旨在构建基础教育高质量发展体系，促进更加注重公平而有质量的发展，使基础教育实现从“有质量”迈向“高质量”的新跨越。前两个主题的变化体现了教育机会供给不足与受教育者从“有学上”到“上好学”矛盾需求的转变，后两个主题体现了所追求的教育高质量发展与当前基础教育发展现状之间的矛盾。[4]在当前和未来较长一段时间内，从高速增长、资源重点投入到更加注重资源优质配置、教育公平、教育的高质量发展，教育重点已从聚焦有体量转向聚焦高质量，发展战略已从有质量发展迈入高质量发展，体现出高质量教育体系的建构是时代变迁生成的应然需求。受益于教育的不断改革创新，我国正以优质生态、均衡高效的高质量，发展引领当下基础教育高质量发展的建设，为实现科技、人才、教育强国的奋斗目标而努力。

综上所述，无论是政策演变、主题转化还是内涵阐释，构建基础教育高质量发展体系，促进基础教育全面优质均衡高效的发展，是基础教育进一步发展的改革之需和时代之需。

二、基础教育高质量发展的特征

作为提高国民教育素质的基础教育，是时代进步、民族富强的基石。建构具有中国特色的高质量教育，基础教育作为其中一环需发挥重要作用，体现出义务教育的优质生态、均衡高效发展和高中教育的多元化发展。教育高质量发展体系建构不仅是扎根中国的，而且是面向世界的，追求的是更加公平、更加开放、更高质量、更高治理水平的教育发展新格局。

(一)更加公平

人类社会文明的重要标志是公平正义，而教育公平有助于实现社会公平公正。基础教育高质量的建设和体系的完善应充分体现全国各族人民对教育公平的时代诉求，努力办好让人民满意的各项教育。党的二十大报告对教育做了具体的阐述，指引着新时代中国教育前进的方向，承载着党和国家的未来和人民对未来美好生活的热切期待。新时期随着我国经济的发展、人民生活水平的提高，教育公平发展程度得到不断提升，但不平衡不充分的问题依然存在，范围小至区域之间、城乡之间、学校之间的教育发展差距，大至东西部、南北方之间的教育发展差距。[5]为此，需大力促进教育公平，努力让人民平等参与、公平发展，让每个个体都能享有公平而有质量的教育，促进教育生态和谐、公平高效的发展。为促进基础教育高质量发展，追求更公平的教育，努力让每个孩子“有学上”且“上好学”，应创造丰富多样的机会，满足多样化的教育选择，使每个孩子绽放出靓丽光彩。统筹推进区域城乡教育一体化发展，追求教育公平，需要不断优化教育资源配置，加强教育精准脱贫，推进帮扶政策，加快缩小学校、区域、城乡之间教育水平差距，促进基础教育优质均衡，才能更大程度实现教育公平发展。

(二)更高质量

在实现中华民族伟大复兴的征程中，我国历经从大国走向强国、从高速发展迈入高质量发展之路，现如今处在迈入教育强国的伟大征程中。新时代我国基础教育发展的基本矛盾已转变为“上好学”，体现出人民群众对发展高质量教育的强烈呼唤，构建基础教育的高质量发展既是办人民满意教育的重要举措，也是社会发展的时代诉求。党的第十九次全国代表大会首次提出高质量发展的表述，指出我国各项事业的建设与发展开始全面转向高质量发展阶段。2019年，国务院印发的《中国教育现代化2035》，聚焦于教育发展突出问题，提出教育高质量发展育人理念。在基础教育方面，发展更高质量的教育，需要深入推进素质教育，注重以人为本、因材施教，切实有效地减轻学生负担。2021年，国家出台“双减”政策，要求提高教学质量，减轻家长精神负担和经济负担，保护学生身心健康，促进重构教育良好生态，回归学校教育主阵地，提高学校整体办学水平。党的二十大报告强调，大力发展素质教育，加快建设人民满意的高质量教育事业，把教育事业放在优先发展的位置，由教育大国向教育强国阔步前进。上述纲领性文件为建设社会主义现代化教育强国做出了国家战略规划引领，开启了我国高质量教育体系改革与发展的历史新征程。基础教育高质量发展是教育高质量发展的重要因素，只有扎实推进基础教育高质量的发展，科学把握国家大政方针，才能更好地促进我国高质量基础教育整体发展。

(三)更富有智慧

信息化飞速发展的今天，人们的受教育机会空前开放，生活质量大幅改善，对教育价值的需求已走向多元化、差异化和多样化。教育信息化赋予教育领域深入运用现代信息技术以促进教育改革与发展，对我国快速信息化的教育发展方向作出了战略决策。习近平总书记在国际教育信息化大会上提到，通过教育信息化，缩小差距，促进教育公平，让亿万孩子同在蓝天下共享优质教育。[6]可见，教育信息化关乎教育公平，为促进教育优质资源高效共享、资源均衡配置创造了有利条件，这不仅是实现教育现代化发展的重要途径，还是基础教育高质量发展的总抓手，与智慧教育发展具有双向耦合性，两者融合共生有利于破除传统教育模式的禁锢。为此，对于建设基础教育高质量，需充分利用好现代信息技术带来的技术优势，努力打造协同共生的融合新型教育模式，致力于为教育教学增添智慧色彩，创造更富有智慧的教育。尤其是新冠疫情爆发，信息化教学促进了教育的长足发展，打造了智能、融合的育人生态场域，确立了多元智能理论、以发展人促进社会发展等教育理念。[7]因此，应加快推进教育硬软件基础设施建设，构建有智慧的教育生态，促进教育教学向着科学化、智慧化转移，以满足多样化、个性化教育发展需求，实现新时代教育现代化的育人方式转变。

(四)更高治理水平

基础教育高质量发展是一个多主体参与、多因素制约的发展体系，提升治理水平是基础教育适应新发展阶段的必然选择，治理水平的高低，将直接影响着教育发展质量，且对构建基础教育高质量发展体系具有重要意义。为实现更高治理水平的基础教育，教育治理应不断深化改革教育管理体制，坚持依法依规办学、治学，科学守正创新，强化从严治校，完善办学制度，健全管理体系；应加强人才机制改革，激发人们的国家情怀、创新活力；应健全落实好立德树人根本任务，扭转不科学的教育评价，克服“五唯”顽疾，促进教育治理水平的提高，凸显出基础教育在中国式现代化建设中的基础性、战略性地位，贯彻落实好党的二十大精神；应以更强的责任感、使命感提高教育现代治理水平，统筹推进法治建设，以高水平法治护航高质量发展。因此，教育治理需顺应时代发展，贯彻落实好党统一领导的政治秩序，统筹兼顾教育环境内外条件，依据教育治理的专业理性，协调好各方主体，统筹全面发展，形成决策科学、权责分明、智慧评价、优质高效的教育治理新格局，激发出基础教育内部活力，发展外部张力，助力基础教育向着更高治理水平发展。

三、基础教育高质量发展的实践路径

(一)加强政策实效，激活治理效能

“高质量发展”这一表述最初是对经济发展变化的阶段进行描述，主要用来区别经济发展的高速增长，而“高质量发展”表述首次在党的第十九大上被提出，意味着我国经济发展由高速转向高质量发展新阶段。教育发展为适应经济转型的变化趋势和时代需求，提出了教育高质量发展，相继颁布了一系列相关政策文件，提出了“提升国民素质促进人的全面发展”“建设高素质专业化教师队伍”“深化教育改革”等话语，对建设高质量教育体系进行了一系列阐述。在党的二十大报告中，习近平总书记强调“加快建设高质量教育体系”，为新时代教育工作指明了方向、提供了遵循。为实现教育高质量发展，需要放眼未来、着眼全局，加强现行教育体系建设，促进教育理念的转变、教育结构的优化，努力塑造出适应现代社会发展的教育新格局。基础教育的高质量发展，应落实好党的二十大精神，加强基础教育高质量发展与高质量教育体系相互间的动态互嵌、良性互动；坚持以教育评价改革为牵引，推进育人方式、保障机制、管理体制改革等政策精神的引领，激活基础教育内外治理体系，着力做好改革创新发展的各方面工作。在体制机制上应完善党对教育工作的全面领导，因为完善党对教育工作的全面领导和部署是办好教育的强有力保障，保证党的教育方针、政策科学贯彻落实，对推进教育现代化发展、促进高质量基础教育建设具有重要意义。

(二)促进创新整合，构建融合场域

教育高质量发展承载着更公平、更公正、更平等、更多元的多重价值，既要处理好基础教育与整个教育生态系统的关系，也应创新整合教育系统内部各影响因素的发展规律。高质量教育是以高质量教师、高质量学校和高质量教学为关键特征，将教育基础设施、教师与学生、课程设计与开发等关键要素融合在内，贯穿于基础教育不同阶段，立足于基础教育发展规律，体现出相关利益期望，寻求基础教育内部优质均衡的发展。基础教育高质量发展要实现教育内部各个要素均衡发展，必须发挥好各利益相关要素的作用，既要解决好各利益相关主体的不均衡状态，又要稳步推进寻求各要素的相关作用价值，突出高质量学校、高质量教学、高质量评价、高质量教师等关键特征，促进学生、教师及其他各因素的良性互动。这将有利于强化学校教育主阵地作用，加快推进教师教育改革，提升学生素质，促进基础教育内部创新优化整合，营造出良好的教育发展场域，提高“五育融合”助力基础教育高质量发展。总之，只有细致地将教育有关各要素落到实处，促进各因素和谐共生，才能为持续推进教育高质量发展提供可能与保障；只有教师、学生拥有健康持续的发展，才能促进学校的可持续发展，推进基础教育高质量发展，为中国式现代化建设提供支撑。

(三)营造良性循环，助力共生发展

基础教育高质量发展的目标在于构建与现代化强国相融合共生的教育场域，需要有与之相适应的基础教育发展体系来支撑。新时期基础教育高质量发展需要促进教育现代化发展所需的中国语境，对基础教育的教育教学环境给予足够关照，以营造良性循环。一方面，基础教育要与其他教育系统协同共生，彼此融通、共生发展。只有教育系统内部各子要素存在协同共生的关系，才能更好推动各阶段教育的衔接贯通，促进整个教育体系的良性协调运作。另一方面，基础教育高质量发展受社会各环境因素的影响，其发展创新需要学校、社会等方面的高效融合，形成良好社会环境，使基础教育内外因素动态平衡，以适应社会结构转型，为学生全面发展提供良好教育生态环境，实现内涵式发展。为此，需要营造良好的教育场域，促进教育生态良性循环，加强基础教育对机会平等、资源优化配置等问题的关注，促进教育各要素协同合作和良性循环，努力实现各要素和谐共生发展。

四、结语

由于目标宏大高远、任务艰巨复杂及实施步骤的严格要求，新时代基础教育高质量发展注定是一个螺旋交织的提升过程，也是一个长期发展的过程。无论从政策演变、主题转化还是内涵阐释，基础教育高质量发展已成为基础教育发展的时代之需和改革之需，具有更加公平、更高质量、更富智慧、更高治理水平等特征。构建基础教育高质量发展体系是我国现代化建设背景下将目标聚焦到高质量发展的必然趋势。