农户参与生活垃圾分类的困境及对策研究

李清远

（河南财经政法大学 河南，郑州 450046）

引言

根据前瞻产业研究所整理的《2018—2023年我国乡村垃圾产业发展与投资预测分析报告》中指出，2017年我国农村生活垃圾的处理规模达到1.8 亿吨，但在这些农村中，至少有0.7 亿吨的垃圾问题没有解决。与此同时，我国城市每年的垃圾处理规模高达2.04 亿吨，其中垃圾处理率可达到90%多，而农村生活垃圾的资源化处理率仅占同期城市垃圾资源化处理率的一半。由此可见，中国农村生活垃圾治理仍是当前农村生态整治、美丽乡村建设的一个难点问题。垃圾分类处理的目标是实现农村生活垃圾减量化、资源化和无害化使用的重要途径。目前，从2020年、2021年、2022年的中央一号文件精神可得知，我国已将农村垃圾分类治理问题列入重要章程，即2022年提出的“推进生活垃圾源头分类减量，加强村庄有机废弃物综合处置利用设施建设，推进就地利用处理。”当前，农村生活垃圾治理与以往相比已取得一定成绩。2022年09月14 日，国家统计局发布的《农业发展成就显著乡村美丽宜业宜居——党的十八大以来经济社会发展成就系列报告之二》中提到“2021年末，96.3%的农村生活垃圾已集中处理或部分集中处理。”但与城市相比农村垃圾的处理能力还面临着许多困难，不少媒体报道，许多农村成了城市的“垃圾填埋场”，这无异于加重了农村的垃圾处理量。而乡村地区所能容纳的生活垃圾数量有限，必然会给乡村环境带来一定的压力。虽然城乡人口流动趋势使人口压力向城镇转移，但在农村消费增加的同时，其生活垃圾的总量却没有降低。这些都说明，与“生态宜居”的乡村振兴战略要求相比仍存在着较大的差距。

基于此，本文从农户参与农村生活垃圾分类治理的视角出发，首先揭示农村生活垃圾的生成机制，其次列举影响农户参与生活垃圾分类治理的行为因素，进而讨论出当前阻碍农户参与垃圾分类行为的四种困境，并根据所列出的困境依次提出四种解决措施。

1 农村生活垃圾的生成机制

随着中国经济持续的快速发展，以及脱贫攻坚取得的全面胜利，我国农村已逐渐形成一个庞大的消费群体。因此村民们对生活垃圾的大量产出，直接导致生活垃圾的数量迅速增长，与农村地区相比，城市的垃圾处理措施在设备与技术上已具备成熟的条件。但农村由于环境卫生条件差，村民对垃圾分类的认识不足，加之部分村庄缺乏有效的管理与治理，导致很多村庄出现了“垃圾围村”“垃圾堵村”等现象。就如奥特嘉[1]所指出的，村民们都具有大众的特质，他们在现代文明中享受着物质上的好处，却对整个社会的前途缺乏责任。垃圾问题作为一种现代文明的疾病，正迅速向乡村蔓延。这并非解决环境的问题，也不在于解决经济发展的问题，而在于揭示出人类社会将走向何方的文明危机。

1.1 当代产物与传统方法之间的矛盾

伴随城市化进程及电子商务的迅猛发展，农村消费群体大量兴起。间接促进了农村生活垃圾的类型和构成成份从简单向复杂演变，传统的农村生活垃圾多为菜叶、瓜皮、秸秆、家畜粪便等可生物降解的有机物质。当代农村生活垃圾类型主要包括化学纤维、化肥、塑料、玻璃、工业废料等难降解的固体废物。加上村民的环保意识薄弱，导致村民对生活垃圾的危害认识有所降低，故村民仍然采用传统的处置方法。农村传统处置垃圾的方法有填埋、焚烧、随意堆放等。垃圾填埋的处置方法会导致土地资源损失的问题，若不彻底解决，有可能会造成土地效率的降低;垃圾焚烧的处置方法尽管能够快速减少废弃物的总量，不过同样会对周围环境产生污染物，并对人类造成危害。而这些垃圾日积月累地堆积到一起，给自然环境带来了巨大的危害，传统的简单填埋与自然降解，已无法达到生态与经济的协调发展，也无法从根本上解决农村生活垃圾问题。

1.2 行政权威的弱化

农民在公共土地上任意丢弃、堆放垃圾，由此产生的垃圾问题是历史上形成的一种习惯。要使每个村民都养成遵照特定的操作准则进行垃圾分类的习惯。这不仅涉及到人数众多，而且习惯的培养也是一项长期的过程。很显然，改变村民的行为习惯必定是不易的。并且目前部分农村只加大对农村居民的宣传力度，在垃圾站张贴环保标语，这并不能有效地促进村民的分类行为。而且大部分的地方政府对于垃圾处理的积极性很低，在没有明确的解决办法和法律规范前，只能依靠标语来“纸上谈兵”。此外，从分田到税改，国家权力由基层逐渐淡化，基层组织的凝聚力逐渐减弱，乡村治理由“集体化”向“个体化”转变，村官失去了按国家政策强制征用的权力，对村民的掌控力大打折扣。这些都导致了农村集体组织在处理乡村生活垃圾方面上缺乏凝聚力。

2 农户参与生活垃圾分类行为的影响因素

首先，从影响农户本身的角度出发。垃圾分类的主体是农民，农民具有经济人与社会人的双重身份，所以在实施垃圾分类的行为时，既要考虑成本（时间、精力），也要考虑社会的利益。贾亚娟[2]认为，生活垃圾污染感知可以促进农户垃圾分类水平，环境关心和制度信任可以显著提高农户参与农村生活垃圾治理意愿。余平怀[3]认为垃圾分类必要性、垃圾分类知识、垃圾投放便利性、垃圾分类宣传、以及环境整治政策等因素对农村居民垃圾分类意愿都有显著影响。同时廖茂林[4]认为信任态度、环境责任感、垃圾分类效能感对生活垃圾分类行为密切相关。从考虑影响农户与行为的外部因素来看。刘浩等[5]认为，互联网使用的价值引导和社会动员机制可以通过环境认知、框架动员及激励动员来促进农户垃圾分类行为的产生。朱红根[6]认为农民数字素养可以促进农户积极践行垃圾分类行为。在主观因素上，农村居民在合理有效地使用数字工具时，可以提升农民对环保的认识，增强对环境的感知。在社会规范上，提高农民的数字化素质，可以拓宽农民的社会资本，充实农民的社交网络。周阳玲[7]认为社会关系网络越紧密，农户的垃圾分类行为参与度越高；农户对村干部越信任，垃圾分类行为越响应。

从考虑影响农户行为的内部和外部因素来看，唐林[8]认为外部因素中的社会监督和内部因素中的面子观念、群体认同均对农户生活垃圾集中处理行为具有正向促进作用。基于卢因行为模型王瑛等[9]认为农户生活垃圾分类行为的发生，是受到内在因素（环境认知、环境知识、环境技能）和外部环境因素（经济激励、宣传教育、行为便利性）共同作用的结果。孟小燕[10]指出，居民的垃圾分类行为受主观、外部两方面的影响，而外部因素的综合作用要比个人的主观因素大得多，而“环境设施”与“服务”的潜在关系则是最大的。

3 农户参与生活垃圾分类的困境

从以上影响农户参与垃圾分类行为的因素来看。这些影响因素不仅会影响农户的分类意愿还影响农户的分类行为。不少学者都指出我国农村垃圾分类存在着农户对分类意愿与分类行为的偏离，即“高分类意愿、低分类行为”。康佳宁[11]指出高水平的分类行为是由外部环境因素所驱动，而不是由农户自发形成的。赵骞[12]指出行为的悖离主要受个体特征（性别、受教育程度、家庭年收入），环境感知（家庭生活影响感知、环境污染感知、环境满意度），主观规范（村民监督、村干部建议），制度环境（村规民约）等因素的影响。伊庆山[13]以S省第一批实施垃圾分类管理的试点实践来看，认为当前存在的问题不只是政策的执行滞后，而是经济、技术、社会、文化等因素的制约。李全鹏[14]认为，农村垃圾问题绝不仅仅是环境的问题，而是整个农村社会的病态。可见阻碍农户分类行为的困境是多重困境共同作用的结果。因此本文将从主体方面、集体方面、外部方面和政策方面这四个角度进行论述农户参与垃圾分类的困境。

3.1 主体困境

当前农村生活垃圾治理工作主要由村委和保洁员进行指导与监督。村民们在垃圾分类治理上虽有认识，也有一定的分类意愿，但就付出实际行动上缺乏主动性。这是因为在村民与村干部之间，形成了村民们依赖于村干部的监督，村干部依赖于地方政府的政策。这种双重依赖会导致村民、村干部们没有积极主动的去处理农户的生活垃圾，而是被动的去服从“命令”。所以，农村生活垃圾处理首要任务在于培育农户垃圾分类处理的主导能力，激发农户参加废弃物分类处理的热情，促进农户参与。只有取得了这种共识，才有可能成为农村垃圾整治的集体行动。此外由于农业人员大规模向都市转移，农村人口结构单一且总体人数下降。年龄大和文化素质低等多种原因的影响下，没有相关环保理念，也没有投入农村生活垃圾分类整治工作的积极性，甚至还没有垃圾分类整治实施的行动能力。而对于年轻人来说，他们更容易接受现代的环保观念，行为习惯可塑性也较好，更重要的是他们可以起到重要的动员、示范效应。但这部分青壮年人口的大量流失，大大加重了中国农村垃圾管理的主体困境。

3.2 集体困境

随着中国经济快速发展与城镇化和工业化的推进，大批农业人口尤其是农业精英向城乡区域转移，不仅会造成农村垃圾治理的主体困境。还会使农村地区的社会结构发生深刻变迁，由于人口的大量流失，农村由“熟人社会”向“半熟人社会”甚至是“无主体熟人”演变[15]。由于基层组织的治理能力下降，农民们的凝聚力不高。在现代化城市建设和市场经济发展的条件下，农民们愈具有经济理性，他们在实施其行为时会更加注重自己的利益，而往往会忽视集体精神，削弱村庄的归属感，也就越不可能关心农村生活垃圾的处理事务。因此唯有达到对垃圾分类理念高度的理解，方可切实增强他们的自觉能力与自觉行动。

3.3 外部困境

过去，我国在农村环境治理方面重视程度不够，乡村环境治理往往被忽略。根据《中国环境统计年鉴2020》的有关资料，2012—2017年，我国城市环境基础设施投资的比例为61.34% ，57.79% ，57.06% ，56.17% ，58.69% ，63.79%。可见，我国的环保基建投资在城乡之间并不均衡，城镇的投资比例明显高于农村，这是造成我国城乡公共服务投资差距拉大、农村基础设施建设落后的主要原因。并且，农村垃圾分类治理需要资金支持和金融资源的长期注入，政府给予的资金远远不足以支撑这项工作。有的地方只是把钱花在了试点区域，还有很多地方连垃圾分类都没有。虽然在这些区域已投入了一定的垃圾分类设备，但缺乏专业的管理和维修人员，使得设备的运行和维修难以保障，无法适应农村长期的垃圾治理。另外，由于投资主体结构单一、投资渠道狭窄、积极性不高。政府财政在撬动社会资金方面的作用也很突出，垃圾分类处理经费缺口也很大。所以，要加强社会资本和企业的参与，推动垃圾分类的管理。

3.4 政策困境

目前农村生活垃圾分类政策主要存在于执行力不足的困境上。一是当前我国就关于农村生活垃圾分类的专门性法规政策寥寥可数。不少省级地级政府虽出台了各地方的分类政策，但从整体上来看，缺少体系化、规范化、制度化的政策法规，无法为其政策顺利实施提供强有力的保障，并且没有建立一套完整的奖惩机制和责任机制，无法使其政策达到预期目标。二是现有政策中较多使用“提高”“改善”等模糊性的语言，在任务分工中并没有说明具体措施及量化标准。这就导致农村垃圾分类政策中存在着可操作性低的问题。基于各个农村地区的实施条件不同，农村居民普遍受教育水平偏低，不能完全正确的理解垃圾分类的重要性和意义，而部分省级政策文件对农村地区分类标准的要求又过高，这就使得农村垃圾分类治理进度及其缓慢。

4 农户参与垃圾分类的对策

4.1 基于主体困境的“规训”供给

要想实现村民由被动地进行垃圾分类到积极地进行垃圾分类，并形成良好习惯。蒋培[15，16]认为从当地政府的管理，精英领导、村庄组织、社会结构、人际关系等形成的“规训”，以及社会、经济、行政等“惩罚”制度，可以帮助村民认识到垃圾分类的重要意义，并逐步培育其行为习惯。其规训教育的方法主要是由村书记、村长、妇女和委成员组成，在村中进行广泛的宣传和联系，指导着村民们做好垃圾分类。经过村干部等当地的精英团队，动员全村居民做好垃圾分类，并在实践过程中不断示范、提高普通农户的垃圾分类行为，逐步推进农村垃圾分类制度的建立。例如：排名机制、后进分的经济处罚、违规行罚等。通过构建一套完整的垃圾分类系统，让村民们养成正确的生活习惯，让每个人都能以自身的行动维护一个良好的生活环境，从而实现村庄公共事务的治理目标。

4.2 基于外部困境的物质供给

可持续的资金投入对于农村生活垃圾分类治理是至关重要的。由于目前我国农村生活垃圾分类管理还处在初级阶段，应充分发挥政府的引导作用，并确定由政府来承担农村生活垃圾治理资金投入的责任主体。这就需要政府继续加大财政对农村公共服务的投入，把农村生活垃圾分类治理纳入地方人居环境改善建设规划和美丽乡村基础设施建设规划，作为政府公共财政、涉农金融机构、社会资本的重点投资领域，在资金投入上优先保障，建立持续稳定的财政预算投入增长机制。要提高保障基金的使用效率，必须通过政府自我评估、第三方评估和农民满意度评估等方式，强化政府绩效评估[23]。建立和完善的绩效评价体系，不仅要扩大社会资本和企业在农村生活垃圾治理中的空间和领域，采取更加有效、灵活的方式拓宽社会资本参与和支持的途径方式，促成政府与社会资本的多样化合作；制定科学、合理、操作性强的收费标准，完善财政补贴、集体补助、农民自费等合理分摊机制。

4.3 基于集体困境的精神供给

培育村民的集体精神与公共利益，其目的是让村民回归自然，保护村民的公共利益。垃圾分类治理既要做到“独善其身”，又要积极培育农户的“公共性”意识，以降低和避免个体自私自利。培养农村环境治理的集体精神与责任心首先要把农村社会当作他们自己的工作生活空间，培养社区共同体意识，需要回归到村民的身份、利益以及情感上，让分散的村民们再次聚集到这个村集体中。鼓励农民工返乡创业，吸纳更多的青年返乡，建立一个稳定的社会人口结构，使他们真正以农村为平台，立足于生活，实现自己的人生价值。充分运用现代文化与传统乡土文化开展农村文化教育机制，以增强人的现代性，引导村民由被动投入转化为自觉关爱的生活环境，形成乡村生态命运共同体。另一方面，无论是居村的农民，还是外出的农民，他们在农村的成长经验与共同的共同记忆中，都会产生一种“乡愁”情结，通过对家乡的感情、乡土情感、乡村记忆的发掘与强化，使彼此之间的关系得到了重新确定和完善。

4.4 基于政策困境的政策供给

制定具有指导意义、规范明确、奖惩分明的政策制度，从而有效地促进我国垃圾分类政策的实施。首先，要强化农民法制宣传，宣传环境保护法律、法规，贯彻各地关于农业废弃物分类处理的方针、条例、法规政策，增强农民遵纪守法素质，实施保障环保权益的法制措施，建立农村垃圾分类治理的法制秩序。其次，要完善奖惩激励的政策。通过对垃圾分类的奖惩和奖励政策，可以提高农户对垃圾分类的热情，既可以有效地推动垃圾分类工作，又可以培塑乡村环境管理的良好氛围。并且，要健全监管体系。政策的有效性取决于是否存在相关的监管机制。同时，基层自治组织也要担负起监督职能，既要对村民的行为进行监督，又要对环境保护单位的工作人员进行监督，以促进垃圾分类管理工作持续高效地进行。最后，要根据不同地区的具体情况，进一步细化分类标准，并根据不同地区的环境特征，制订出符合我国国情的分类标准，并着重进行规范的宣传和相关的培训，以提高垃圾分类的效率，实现垃圾的资源化。